清顺治时期直隶督抚演变考

刘 洱

（内蒙古民族大学法学与历史学院，内蒙古 通辽 028000）

地方管理体制是中国古代政治管理体制中极为重要的一环。督抚制度又是清朝政治制度中十分重要的地方管理体制，它是连接中央与地方的权力枢纽。督抚的最高行政长官总督与巡抚职能的演变，是清朝对地方治理体系以及治理方式演变的缩影。直隶地区作为清王朝的核心统治区域，其督抚的变化具有比较特殊且重要的意义。

早在20 世纪60 年代赵希鼎先生提出的“总督八项，巡抚六项”，首次将总督与巡抚的职能进行非常清晰的分类。此后陆续有学者对清代督抚的沿袭和演变进行论述。因此本文对顺康时期直隶督抚的演变进行详细的探讨。

一、顺治初期直隶地区各行政长官的沿袭与确立

清政权建立后，依袭古制，在政治制度方面沿用了明代制度。特别是在清入关初期，其核心统治的直隶地区，其最高行政长官在相当长的一段时期内都是沿袭明代的督抚制度——将督抚作为一般性的派遣机构，并不常设。这一制度创立于明永乐年间一直延续到明朝灭亡，并且明王朝对直隶地区派遣专门的官员进行巡查。例如在英宗时期派遣右佥都御史去巡抚永平、顺天；嘉靖年间为了稳定边关，又在宣府、大同、山西等地设立总督，总管军务，节制三地等。总督与巡抚的相继设立可以看到明朝对于直隶地区的关注与重视，其目的是为了镇守边疆，保卫国都和巡查地方。这也为清代顺康时期的直隶地区督抚制度奠定了基础。

清军刚入关并在北京建立政权时，并没有完全控制全国，直隶地区仍然有部分战事。为了快速稳定政局，顺治元年（1644），清中央沿袭明制，在直隶地区先后设立了4 个督抚，分别为顺天巡抚、保定巡抚、天津总督（巡抚）、宣府巡抚。其中顺天第一任巡抚为宋权，《清史稿》载：“宋权五月，命巡抚顺天如故”。其巡抚驻地为遵化县，下辖顺天、永平二府，为该区域最高行政长官。保定地区首任巡抚为王文奎，《清史稿》载：“王文奎七月壬子，巡抚保定”。驻真定府，提领保定、真定、顺德、广平、大名、河间六府。天津总督作为天津地区最高行政长官设立于顺治元年（1644）六月，骆养性为第一任总督，《清世祖实录》载：“令故明太子太傅左都督骆养性，仍以原官总督天津等处军务”。宣府地区首任巡抚为李鉴，《清世祖实录》载：“以故明巡抚宣府都察院右佥都御史李鉴仍为原官”。巡抚驻地为宣府镇，下辖延庆、保安二直隶州。

由于清政权建立之初，战事不断。据《清世祖实录》载：“则狡贼出没总督可调遣各镇兵马合力会剿，或扼其前、或截其后。剿有全局，贼无遁路，息盗安民，肃清畿辅，事不繁而功甚大疏入从之”。从这一条史料可以看到，由于直隶地区因裁撤保定巡抚，导致直隶部分地区出现管辖真空，直隶地区出现管理的混乱，盗贼频发，百姓不堪其扰。所以需要整合职能，快速剿匪，稳定社会。而总督可以调遣兵马，剿灭匪患，有时可以扼杀盗贼在其搅扰百姓之前，有时可以再其掠夺之后防止其逃跑将其截杀，这样可以保证盗贼没有任何退路，安抚百姓，保证清朝京畿要地安定。因此，在沿袭明代督抚制度的基础上，清朝于顺治元年（1644）又设立宣大总督，《清世祖实录》载：“壬辰，擢吏部员外郎吴孳昌为都察院右佥都御史，总督宣大、山西等处军务兼管巡抚事。”从这则史料中我们可以看到，宣大首任总督为吴孳昌，总管宣大、山西等地，驻山西大同镇，下辖宣府镇和山西。而在顺治六年（1651）设立直隶山东三省总督，《清史稿》载：“六年八月，起授兵部尚书，兼右副都御史，总督直隶、山东、河南三行省”。三省总督由位高权重之人担任，所辖直隶、山东与河南的怀庆、卫辉、彰德三府。据《清世祖实录》载：“但慎推威望大臣，重其事权举直隶、山东、及河南怀庆、卫辉、彰德三府、悉归统辖”。

另外，设立直隶山东山西三省总督的另一个原因，据《清史稿》载：“巡抚保定诸府，提督紫金诸关，兼领海防。盗发榆圆，为大名诸县害”。从本则史料可以看出，山东濒临渤海与黄海，海防空虚，关隘众多，而清兵刚入关并未完全统一全国，直隶地区仍有战事，急需一名军政大员镇守，总督总领三地一切军政事物，为地区最高行政长官，提领紫金诸关，保卫边防与海防，打击盗贼与拱卫京师。

二、顺治时期对直隶地区各督抚调整的过程

顺治时期对直隶地区的督抚调整复杂繁琐，下面分别从督抚本身变化与直隶地区整体督抚的变化通过时间顺序进行系统论述。

（一）顺天巡抚

顺天巡抚于顺治元年（1644）设立。但因刚入主北京，尚未完全掌控京城，北京城东部还有大量土匪与盗贼，社会动荡不安。而密云又是京城东部的主要地区，所以兵部左侍郎刘余祐“以京东土寇窃发，请移顺天巡抚驻密云。”这样，同年七月，顺天巡抚驻地移到密云县。顺治六年（1651）、顺治十五年（1658），又先后裁撤天津巡抚、宣大总督，将其所属河间府、宣府镇及延庆、保安二州划归顺天巡抚管辖，至此可以看出随着清代对于直隶地区最高行政长官的调整，顺天巡抚管辖范围一直在扩大。但到顺治十八年（1661），因设立直隶总督，顺天巡抚被裁撤。

（二）保定巡抚

顺治元年（1644）设立，同年，因直隶地区又设立天津巡抚，将其所属河间府划归天津巡抚管辖。顺治六年（1651）清中央首次将保定巡抚裁撤，其所属地由直隶、山东、河南三省总督将其兼管。到了顺治十五年（1658），直隶、山东、河南三省总督张悬锡降职，之后顺治时期一直再未有该职位。所以清代为了填补该事件出现的直隶地区的管理真空，于是复设保定巡抚。顺治十八年（1661），裁顺天巡抚。顺天巡抚所管辖顺天、永平、河间三府及延庆、保安二州和宣府镇统归由保定巡抚管辖。

（三）天津总督（巡抚）

顺治元年（1644）设立，同年“十月甲子罢”总督骆养性遭罢免。但是为了填补该地区因为裁撤总督出现的权力真空，在十月又设立了天津巡抚“升都察院副理事官雷兴为右副都御史巡抚天津等处。”同时其另一个设立原因据《清史稿》载：“顺治元年十月，命以右副都御史巡抚天津。李联芳、张成轩为乱沧州、南皮间，兴与总兵娄光先帅师讨之。成轩等将遁出海，师已扼海口，乃惊溃，投水死者强半。兴复遣兵捕治，斩渠宥协，盗尽散。”根据这条史料可以得知，当时清兵刚入关，直隶地区局势没有完全稳定下来，出现许多盗贼和起义——李联芳、张成轩起义，导致直隶地区战事频发，所以命右副都御史雷兴天津巡抚和总兵娄光先带领兵马讨伐，平定叛乱。在清朝强有力的打击下，叛军溃不成军，之后雷兴又派遣兵马打击盗贼，维护直隶地区稳定。天津巡抚驻天津卫，下辖原保定巡抚所属河间府。顺治六年（1649），裁天津巡抚，所属辖区域由顺天巡抚管辖。

（四）宣府巡抚

顺治元年（1644）设立。顺治九年（1652）被裁撤，将宣府巡抚所辖范围归于宣大总督管辖。

（五）宣大总督

顺治元年（1644）设立，顺治九年（1652）裁撤宣府巡抚，并将其所属延庆、保安二直隶州划归宣大总督管辖。顺治十三年（1656），设立山西总督。山西地区不再归宣大总督管辖，同年“令顺天巡抚兼之”。清中央开始其部分职权归于顺天巡抚。顺治十五年（1658），裁撤宣大总督。“十五年裁（宣大总督）缺”。将其所属宣府镇，与延庆、保安二州划归顺天巡抚管辖。

三、顺治时期裁撤直隶地区各督抚的原因

通过梳理我们可以看到顺治时期直隶地区的督抚设立数量众多且变更频繁，出现了辖区与职能相互重叠，各总督与巡抚相互推诿的复杂情况。因此清中央陆续对部分总督与巡抚进行裁撤，其裁撤原因为以下三点。

（一）提高行政办事效率，加强中央集权

顺治时期在直隶地区多行政长官的出现，造成的主要影响就是，官员众多出现行政办事效率低下，所以清中央为了提高办效率开始合并各官员。例如顺治六年（1651）清中央首次将保定巡抚裁撤，其所属地由直隶河南山东三省总督将其兼管。裁撤原因据《清世祖实录》所载：“礼科右给事中姚文然奏言，北直接壤山东河北一带。盗贼日炽，商贾不前，耕桑失时。兵到，则东剿西遁，兵撤，则勾连复起，臣熟筹其故。由地势接连两省，兵马各有分疆抚在巡无调总镇之事权而总镇亦无越境穷追之剿法，是以狡贼得东西躲闪，缓天诛。”

从《清世祖实录》的记载可以看出，当时的直隶地区盗贼众多，地区混乱，社会动荡，商人在此无法正常经营，同样百姓的耕田也经常被掠夺与践踏。而当时直隶地区由于地势原因接连山东与河北两省，两个省没有统一的行政长官，保定巡抚没有调兵权利，而有兵权的总督却无法越境剿匪与打击盗贼，从而导致每次官兵姗姗来迟。官兵到时，盗贼东躲西逃，官兵离开时，盗贼又出来破坏。严重危害了直隶地区的安定和京畿与皇宫的安全。所以急需裁撤巡抚，整合职能，设立总督，提高中央对直隶地区的控制，加强中央集权。

顺治十八年（1661），清中央设立直隶总督，首任总督为苗澄，《清圣祖实录》载：“以都察院左副都御史苗澄，为直隶总督。”根据前文阐述，直隶总督与顺天府的职能与辖区相互重合。所以为了提高行政办事效率，将顺天巡抚裁撤，顺天巡抚所管辖顺天、永平、河间三府及延庆、保安二州和宣府镇统归由保定巡抚管辖。《顺天府志》载：“直隶已设总督故裁去顺天巡抚，顺天等处地方著保定巡抚兼管”，至此直隶事务皆由保定巡抚管辖。这一时期的直隶地区的最高行政长官只剩直隶总督与保定巡抚，标志着顺治时期中央对直隶地区的控制达到顶峰，中央集权得以加强。

（二）削减地方开支

顺治时期直隶地区的实行多行政长官制度还有一个重要的问题：官员设置太多导致出现冗官局面，因此清中央开始裁撤部分巡抚，削减中央开支，以裕国家经费。例如顺治六年（1649）清中央分别裁撤了保定巡抚和天津巡抚。据《清世祖实录》载：“若仿江南、川、湖、陕西之例，即将真保巡抚改为总督衙门，其标兵、官吏廨宇公费，一毫不烦另措。”由这条史料可以得出裁撤保定巡抚除去上文所述原因外还有一个重要因素就是——缩减经费。而天津巡抚裁撤也是如此，《清世祖实录》载“裁天津、凤阳、安徽巡抚、巡江御史天津饷道等官、以裕国家经费之用”，减少中央开支，补充国家经费；到了顺治九年（1652），清中央以“户部以钱粮不敷”为由，整合官员，裁撤宣府巡抚。

（三）伴随着督抚长官的降职而被裁撤

在顺治时期直隶地区督抚长官经常被皇帝贬黜，之后其所对应的官职一般不再设立，督抚的职能及辖区由其他的督抚代管。

到了顺治十五年（1658），顺治将时任直隶山东河南三省总督张悬锡连降三级，原因是：“张悬锡，系朕特简，畀以总督三省重任。即有错误屈抑情节，皆当陈奏，听候鉴裁，何至遽尔刎颈。殊失大臣之体，本当罢黜，但念其素行清谨，姑著降三级调用。”由这条史料得出总督张悬锡因故有失大臣的体面。在此之后一直到康熙皇帝登基时，直隶、河南、山东三省总督并未再次设立。

综上所述，清代顺治时期的直隶地区的督抚演变，经历了一个由多行政长官向单一行政长官演变的过程，顺治年间为了更好管理直隶地区防止战事与保卫边关，沿袭明代的督抚制度先后在直隶地区设立了六大督抚，但是伴随着中央集权的加强与缩减经费清中央逐渐将其裁撤，并在顺治末年形成“一督一抚”的政治格局，并为之后康熙时期的单一行政长官制度与雍正时期直隶总督的的确立奠定了基础。