三孩政策背景下农村女性非农就业法律保护浅析

张瑞杰蒋雨露

(1.吉林开放大学，吉林 长春 130000；2.吉林财经大学，吉林 长春 130000)

1 全面三孩生育政策与农村女性非农就业困境

新中国建立后中国生育政策几经大幅修改，历经1949—1970年的限制节育和鼓励节育交错，1970—1979以“晚、稀、少”为特征的计划生育，1980—2013年以“一胎化”为基调的计划生育，以及2014年后逐步放开的生育政策4个阶段，在此期间“人口急刹车”带来的种种弊端逐渐显现，这也引起了中央的高度重视。2021年《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》颁布实施，三孩生育政策正式落地。这是国家为优化生育结构、促进人口长期均衡发展而采取的一项人口生育政策，该政策的实施在长期来看可以改善我国人口结构，保持人力资源禀赋优势，平缓总和生育率下降趋势，巩固全面建成小康社会成果。

但凡事均有其两面性，三孩政策也必然有其弊端，其中一个较为突出的问题是在一定程度上加大了女性的就业难度，而在这其中农村女性非农就业所面临的问题尤为突出。

生育会加大房屋、教育、医疗等方面的支出，导致家庭实际可支配收入变少，进而导致农村女性非农就业意愿加强；怀孕、哺乳和休假等漫长的养育过程会增加用人单位聘任顾虑、限制女性职业晋升的空间，对女性非农就业带来不利影响。

虽然我国在相关法律法规和政策中对于女性就业保护已经投入相当关注，但是对于农村女性非农就业的专项保护仍属空白。而在更为健全的社会保障体系背景下，生育子女的增加在一定程度上向用人单位转移了负担，增加了用人单位的隐形成本。而三孩政策的实施，使女性法定带薪产假的时间倍增，而且在较长的时间内需要花费大量的时间与精力照顾子女，用人单位可能面临整体工作效率下降、人力成本提升等问题，进而导致了一系列侵犯女性劳动权益问题的出现。同时由于大量人口涌向城市就业竞争增大，房地产进入调整期，用工劳动人数下降，农村女性竞争力较弱，就业选择多为小微企业，劳动保护制度建设不健全问题突出等原因，农村女性非农就业相关权益更加容易受到侵害。

2 三孩背景下侵犯农村女性非农就业权益的情形

对女性就业的不公平对待问题由来已久，从时间跨度上来讲，主要分为求职阶段的侵权以及日常工作中的侵权，其中招聘阶段呈现出集中突出的趋势，日常工作阶段相对较为分散但隐蔽性较强且持续时间较长。

2.1 招聘阶段对女性求职者的侵权行为

相较早期某些用人单位明目张胆地在招聘中提出拒绝育龄女性，或在劳动合同中设置“就职后几年内‘自愿’不结婚、不生育”等情况，现阶段对于女性就业权利的侵害行为更为隐蔽。如，部分用人单位仅口头表示相关岗位优先考虑男性求职者，而没有留下书面材料作为维权证据；或者有意放大工作岗位艰苦程度，希望女性求职者就此“知难而退”，常见话术包括“需要长期出差”“岗位压力较大”“需要经常培训，没什么个人时间”等。即使在一些大型企事业单位的正规招聘中，也有用人部门领导暗示或直接向评委提出希望能帮忙招收男性求职者以“解决工作中的困难”的现象发生。

应当指出的是，从用人单位角度来看这种不公平现象并非都是来自于男性，不乏女性招聘者损害女性求职者权利的情况，这与固有的求职性别歧视不同，在一定程度上是持不同生育态度人群的一次理念碰撞。而在求职招聘阶段，因为用人单位和求职者的信息差较大，加之农村女性非农就业多集中于劳动密集型产业，其法律意识相对较为薄弱等原因，更容易成为侵权的受害者。

2.2 日常工作中对女性劳动者的侵权行为

在日常工作中，侵害女性合法劳动权益的方式呈现出多样性特点，在生育前后都有可能遭受不公正待遇。

2.2.1 第1种侵权类型

对于有生育意愿的育龄女性，以降低职位和报酬、增加工作强度、调整岗位、停止培养和培训等方式迫使其“主动”放弃或延期生育。如曾有用人单位采用所谓“排队生育办法”，女职工有生育准备的，要向所在单位申请报名排队。如果女职工没有按照排队顺序生育，轻则取消孕产期间的相应法定待遇，重则视为自动离职除名。

2.2.2 第2种侵权类型

在生育后以种种理由侵害女性劳动者的合法权益，如缩短法定产假时间，不允许哺乳期请假喂奶，降低其相应待遇等方式降低其实际收益等。更有甚者，在女职工休完产假后就将其安排到薪资低、环境差、压力更大的工作岗位。以种种理由阻碍生育女性的晋升也是常见的侵权行为之一，有数据显示一直在业的女性处于管理层的比例比有过职业中断的女性高近2倍。甚至在某些单位，只要稍有生育意向就会失去晋职提升的机会，这无疑极大地打击了适龄女性的生育积极性，严重背离三孩生育政策。

2.2.3 第3种侵权类型

相较于前2种更为隐蔽，多发生于规模较小、保障制度不完善的小微企业中。由于保障制度不健全，所谓“五险一金”经常出现不缴纳或者欠缴纳的情况，导致女性劳动者在孕产期生育保险福利不能得到落实。

以上3种侵权类型在农村女性非农就业中均有体现，由于农村女性相对竞争力较弱、维权意识不强、就业多集中于劳动密集型产业的特点，其受到第3种侵权类型损害的可能性相较前两者更大。

同时由于三孩生育政策的实施，一些用人单位产生了“员工掌控力危机”。即在一胎政策时，用人单位一般关注点集中在35岁以下的育龄妇女，对于已经生育的女性因其在当时的生育政策下不被允许再生育，且一般较为稳定，反而有所“偏爱”。但二孩政策乃至三孩政策的实施，使该关注范围扩大到45岁左右的生育年龄高限，用人单位对于女性劳动者生育意愿的“掌控力”下降，女性因生育导致的劳动权益受侵害可能性的年龄跨度增大。

尽管国家在政策方面对多子女生育给予大力支持，但是由于养育子女的经济成本、时间成本的增加，工作压力增大，养老负担加重等因素，我国出生率自1992年的18.24‰暴跌至2022年的6.77‰。同时根据不完全统计来看，1万名育龄家庭中，三孩生育意愿为13%，其中女性仅10%。这其中除了上述提到的普遍原因外，女性劳动者因生育面临的劳动侵权也是重要因素之一。而农村女性劳动者在城镇化成为大趋势的今天，面对上述种种困境是否仍能保持多子女生育意愿从长期来看不容乐观。

3 侵害女性劳动权益的归因

从制度层面解析女性就业面临的困境，其根源在于2方面：制度供给过剩，加大了用人成本，从而导致用人单位招聘或续聘女性劳动者的意愿不足；治理就业歧视的规则不足，使得个别用人单位有机可乘。

3.1 观念落后

尽管一再强调男女平等，但是在观念上轻视女性的封建落后思想在不同阶层、不同地域、不同人群中都还有不同程度的残余。虽然大多数人已经不认为女性是男性的附属品，但仍保持女性应以家庭为主，“相夫教子”是其主要任务，在工作中不必投入主要精力的态度。这种思想在近年来不断成熟的女性劳动权益保障法律政策前不再宣之于口，但并没有被完全消除，仍以较为隐蔽的形式存在。

3.2 养育成本过高且分配不合理

随着育龄高峰期女性数量锐减，以及全面二孩政策导致的生育堆积反弹趋于结束，我国出生人口雪崩式减少。据国家统计局2023年1月公布数据来看，2022年人口自然增长率为-0.60‰，这是自新中国成立后除3年自然灾害期间首次出现负增长。对于一个国家来讲，人口数量是其存在发展强大的最基本保证之一，而严重的超低生育将是我国长期将要面临的最大危机。这既是原本严苛的计划生育政策的惯性，更是生育成本不断增加的结果。

从生育成本分担的角度来看，我国子女养育的成本主要由家庭分担，其次是用人单位和国家。在生育成本不断增加的今天，如果国家没有合理成本分担政策及相应的法律法规支持，用人单位随着成本不断增加很难杜绝侵害妇女劳动权益的事件。三孩生育政策导致的侵害妇女劳动权益的问题将很难得到有效改善，进而对适龄人群生育意愿造成不利影响，形成恶性循环。同时农村女性非农就业可能面临的儿童留守、子女户籍以及其他额外问题，将进一步降低其生育意愿。

3.3 法律保障不充分

我国历来主张男女平等，关心女性的各项权益，并在各个方面做出了长期而积极的努力。在《宪法》《民法典》《劳动法》《妇女权益保障法》《就业促进法》等法律及相关法规中也做了一系列的规定。但是由于立法方面存在的一些痼疾，对职业女性的劳动权益保障并不充分。

3.3.1 立法理念存在不足之处

原有立法理念将女性劳动者作为弱势群体进行保护，这本无可厚非。但是在养育成本激增的情况下，这一立法理念的隐患逐渐浮现。容易将用人单位推向女性劳动者的对立面，将其视为侵害职工权益的加害人而非利益共同体，这与私法平等主体的理念相矛盾；事后进行补救的效果远不如事先进行疏导，增加了司法成本和执法难度。

3.3.2 配套政策法规缺失

虽然《妇女权益保障法》已经设立单章保护女性劳动和社会保障权益，但是作为法律不可能事无巨细，而且也难以适应各地情况，这就要求地方性法规和政策予以配合，否则法律容易成为架空的楼阁。如《就业促进法》第68条仅规定“违反本法规定，侵害劳动者合法权益，造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任”，但无具体惩处方案，责任机制并不明确。

配套政策法规的缺失在现实司法环境中主要体现为2点：对于招聘时的隐性歧视缺乏有效的监管处罚，女性劳动者求职特别是涉及农村女性非农就业求职时被用人单位不合理拒绝较难得到有效救济；针对女性劳动者生育后采用调岗、调薪等不正当手段侵害其合法劳动权益甚至逼迫其离职的情况，一般只有经济赔偿等处罚。但是子女养育带来的经济压力是长期的且随着子女受教育程度不断提高而增长的，仅是一次性的经济赔偿无法与再就业甚至失业带来的经济压力相平衡。

4 女性劳动者权益多元保护机制的完善建议

4.1 政策制度层面

4.1.1 建立以国家为主体的多元福利制度

从立法思想角度来看，转变原有的以弱者保护为出发点的女性劳动权益保障法律规则设计的核心与目标至以成本分担为核心。现代女性并不是弱势群体，只是分担的社会责任与男性有所不同，原有的一味强调弱势群体保护的立法思维与现代社会有脱节之嫌；现阶段子女养育成本是限制生育意愿的最主要因素，没有解决这一根本问题我国人口下行趋势将很难扭转，而现阶段调整国家、社会、用人单位、家庭等主体之间的子女养育成本分担比例，降低家庭和单位的压力是相对可行性较高的方案；农村妇女非农就业的工作多为劳动密集型产业，员工可替代性强，容易成为侵害其劳动权益的因素，应在政策层面给予更多关注。

4.1.2 实行更为灵活的产假制度

为提升生育意愿，应适当延长国家设定的法定产假总时间，同时在全薪产假外增设底薪产假，由生育的女性劳动者自行决定休假时长，底薪休假期间的工资和社会保险等费用均由国家、社会、单位三者共同分担。同时，如果生育的女性劳动者决定在法定产假休满前回到工作岗位，剩余产假时间应规定为可以补休，生育3年后未休满部分按照法定节假日加班工作计算。通过以上2种产假制度的结合，使生育的女性劳动者便于根据自身情况灵活掌握产假时间，相应的对用人单位的人力成本压力也有所降低。

4.1.3 扩大生育保险缴纳范围

目前，生育保险已经纳入较为常见的“五险一金”内，但其来源应适当扩大。由单纯用人单位缴费扩大到所有在岗职工统一按照工资的一定比例缴费，以此促进多子女生育责任的社会化、全民化。这样使生育保险具有共济的性质，即没有选择生育的职工实际上也分担了生育成本。其理由是目前的生育政策，特别是三孩政策具有明显的国家调整人口结构，缓解人口老龄化进程的目的，生孩子已经不简单是家庭内部的事情，也是国家、社会的事情，国家与社会应当分担部分成本。所有用人单位都应纳入生育保险缴纳范围，单位性质不再是收缴生育保险费用的考虑因素。由国家财政负责生育保险的兜底工作，即生育保险基金不足或出现支付危机时由各级财政负责补足。这是国家在贯彻人口调整政策，维护生育女性工作权利方面应当承担的必要支出。

4.1.4 实施有倾向性的税收政策

在企业所得税前增加专项扣除项目，即企业每个生育女性在生育后的1年内，可以在企业所得税报税前增加生育专项扣除额；在目前个人所得税6项专项扣除的基础上增加1项生育专项扣除，即在生育孩子后的1年内(从孩子出生的下月起算)，增加一定的税前扣除额，可以由纳税人选择在夫妻任意一方扣除；鼓励地方政府对女职工占比较大、生育女性较多的企业给予一定的政策支持，如建立财政专项发放补贴，由地方商业银行发行低息对公贷款等。

4.2 法律政策层面

4.2.1 继续充实完善《妇女权益保障法》

考虑到制定法律的时间成本和经济成本，现阶单独立法保障农村女性非农就业相应权利的时机并不成熟，而如部分学者所言设立《就业平等法》也并非良策。从立法的角度来讲，2022年刚刚修订的《妇女权益保护法》已经将原本不成体系的妇女劳动和社会保障权益进行了整合，保障女性劳动者合法权益的力度持续加大。但是为了更加有效地扭转我国持续走低的生育率，仅靠整合原有的法律法规仍稍显不足，有必要将原有的“保护主义”立法思路转变为“保护+鼓励”并行的新样态。其中最为重要的就是将子女养育成本的合理分担写入法律，并且在合适的时机将其上升为与平等原则、消除歧视原则、特殊保护原则并列的基本原则之一。

4.2.2 完善配套政策法规

现有法律对传统司法实践中出现的侵害女性劳动者权益的行为已经基本完成全覆盖，从政策法规进行配合的角度来看主要任务有2点，加强对招聘阶段存在的隐性侵害的查处力度，力争在鼓励性政策的配合下，有效提升行政区域内的女性劳动者就业率；完善适合地方发展水平的经济处罚-赔偿制度，特别是对于导致女性劳动者失业或要求离职的案件应建立可持续的监督保护制度。

同时还应注意到的是，伴随着新兴产业的蓬勃发展，必然出现新型的侵害女性劳动者合法权益的案件。如，不给女主播缴纳社会保险，以减少直播场次威胁其不得怀孕等情况时有发生。由于法律天然的滞后性，在相应立法完善前，对于这些新出现的侵害女性劳动者权益的案件需要政策和地方性法规进行合理补充。

4.2.3 疏通司法救济渠道

充分发挥妇联作为女性劳动者的娘家人，维护其合法权益的积极作用，包括授权妇联组织作为女职工的代表，就女职工劳动方面的权益维护约谈用人单位；在劳动争议仲裁委员会中设置妇联方面的代表，且在程序上规定用人单位、工会、妇联3方面的代表全程参加劳动争议案件的审理和解决。在诉讼中，引导侵害女性劳动者权益的诉讼采取简易程序以降低诉讼成本，提高诉讼效率；对于有代表性且受害人不明确的用人单位侵害女职工劳动权益行为，除去由被害人提起诉讼外，还应当在相关法律中明确授权各级妇联提起民事公益诉讼的权利与责任。持续加大宣传力度，通过自媒体平台等大众熟悉的渠道增强女性劳动者维护自身合法权益的意识和积极性，力争实现女性劳动者维权有知、维权有路、维权有术。