以区域限批力促规划环评有效实施的法律困境与出路

阮丽娟，陈婷婷

随着环境问题日益严峻以及公众环境意识的不断增强，传统的末端治理难以满足环境治理的需要，源头治理越来越受到广泛重视。规划环境影响评价(以下简称“规划环评”)作为源头治理最有力的手段其重要性不言而喻。所以规划环评早在2003年就被纳入《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)中，这也是规划环评首次作为法律调整的对象，自此规划环评的法律地位被确立。2009年制定的《规划环境影响评价条例》(以下简称《条例》)及2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)均为规划环评的具体实施提供了法律依据。从2003年至今，虽然有法律依据作为制度支撑并且“环评风暴不断”[1]，但规划环评仍存在“落地难”的困境，实践中“未评先批”“未评先建”“事后补评”以及“规划环评执行率低”[2]等现象屡禁不止。导致以上“环评乱象”的根本原因是规划环评处于环境保护与经济发展的“夹击”之中，规划环评文件的编制和审批都不可避免地受规划部门“钳制”，导致规划环评本该偏向生态环境的天平偏向了经济发展。因此，亟须强化规划环评的追责机制以扭转此情形。普通的追责机制无法适应极具区域性、积累性、复杂性的规划环评。为此，中央和地方的生态环境部门积极探索规划环评追责的长效机制。从各项机制的实施效果来看，以暂停审批建设项目环境影响评价报告限制区域建设项目“上马”为手段的区域限批，对于规制环评违法发挥了积极作用。区域限批最早出现在政策性文件里，后被《条例》等法律规范纳入。区域限批因脱胎于政策，会存在政策转型为法律制度的不适，但不可否认的是区域限批作为“点中地方经济要穴”的“环保杀手锏”[3]，在规制规划环评时将发挥重要作用。

一、区域限批的性质界定及实施情况

(一)区域限批的性质界定

限批作为中国本土的环境行政治理手段，实践中表现为区域限批、流域限批、行业限批以及企业限批。《环境保护法》第四十四条第二款(1)参见《环境保护法》第四十四条第二款：“对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”，将限批对象确定为“地区”，行业限批与企业限批尚无直接法律依据，二者能否实施存在合法性的问题，故本文讨论的区域限批是以区域以及流域为限批对象的法律制度。区域限批在法律性质上的界定，学术界分为“抽象行政行为说”[4]“行政处罚说”[5]“未型式化行政行为说”[6]以及“生态补偿说”[7]，但尚未形成一致的结论[8]。根据《环境保护法》第四十四条第二款，做出区域限批决定的主体为省级以上环境保护部门(生态环境部门)，根据行政理论中关于行政行为的定义，区域限批是行政机关行使行政权力做出的单方行为，应当被认定为行政行为，那么区域限批是内部行政行为还是外部行政行为？是具体行政行为还是抽象行政行为？要厘清区域限批是何种行政行为，要对其规制客体进行分析。区域限批的规制客体多且复杂，从任一规制客体出发，都不能使区域限批的法律性质完全周延，因此，区域限批不可能是简单的非此即彼的概念。第一，区域限批的实施抓手在于暂停该区域未“上马”建设项目的环评审批，即无差别限制某一地区除循环经济、生态保护、污染防治等待实施外的建设项目，并非如罚款等行政行为针对某一特定企业(如企业限批)或者个人，区域限批决定一经做出便具有普遍约束力，故而应当将区域限批认定为抽象行政行为。第二，区域限批增加了地方生态环境部门的义务，如“暂停审批建设项目环评文件”“督促整改”等。从对地方生态环境部门的行政权利义务设置来看，上级生态环境部门向下级生态环境部门下达限批决定，引发了公权力机关内部权利义务关系变动，区域限批应当属于内部行政行为。但是该行政行为同时会直接作用于企业等私权利主体，对其造成权利义务上的影响，若将区域限批认定为单纯的内部行政行为必将影响私权利的救济，所以应当将区域限批认定为内部行政行为的外部化。第三，区域限批的实施中，地方政府也不可避免地受到其影响。一方面，区域限批的实施损害的是地方发展权，因为区域限批一经做出被限地区的绝大部分即将“上马”的建设项目都将处于停滞阶段，招商引资以及地方政府信誉都将受到极大影响，经济在限批期间内难以得到高效发展；另一方面，被限地方政府需承担相应监督责任，如《建设项目环境影响评价区域限批管理办法(试行)》(以下简称《办法(试行)》)第十条(2)参见《办法(试行)》第十条：“实施区域限批期间，被限批地区的地方人民政府应当制订整改方案，明确整改进度，全面落实整改要求，并向作出限批决定的环境保护部门报送整改结果报告。因本办法第三条第一、三、四项情形被限批的地区，地方人民政府应当在完成整改后，组织对被限批地区的区域环境质量改善情况进行评估，形成书面报告，并纳入前款规定的整改结果报告，报送作出限批决定的环境保护部门。”就明确了被限批地区的生态环境部门责任包括“制订整改方案、整改进度、落实整改要求以及报送整改结果”，虽为一般性的弥补性责任，但的确将地方生态环境部门作为法律责任主体并设置了责任承担方式。所以区域限批应当是抽象行政行为、外部化的内部行政行为，其存在的要义是破除地方保护，将环境治理真正落到实处。

(二)以区域限批力促规划环评有效实施的法律依据

区域限批脱胎于政策，是在环境治理中摸索出的极具中国特色的环境管理方式，本该对治理我国环境违法行为有成效，但其作为规划环评的法律后果实施情况并不理想。只有通过梳理区域限批的立法过程，呈现区域限批实施的法律依据，才能分析其未能促进规划环评的困境成因。

2005年，为缓解我国部分地方政府和相关行业、企业集团在经济利益的驱动下，轻视相关环境保护的法律政策，大力违规发展高污染高能耗的产业如冶铁、炼钢、化工、冶金、电力、石化等现象，我国发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)。该《决定》的第二十一段(3)参见《决定》第二十一段：“严格执行环境影响评价和‘三同时’制度，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有重大影响的建设项目。”明确提出了区域限批制度，这是国家政策性文件首次提到区域限批，一定程度上为日后区域限批的适用及制度化提供了政策基础。2006年，区域限批以地方环保部门的行政决定的形式第一次使用，并得到了国家环境保护总局的高度重视。2007年1月10日，国家环境保护总局便在全国范围内推动使用区域限批，此次区域限批地区之多、涉案投资之高、涉及行业范围之广令人瞩目，此次大规模的区域限批对于规制环境违法行为成效斐然，在解决积弊已久的环境污染问题的同时，也扭转部分地方先发展经济后治理环境的落后发展思路，加快了一些地区经济结构转型的速度，此后环保部门致力于该项制度的立法确认。2008年，环境保护部发布了《环境影响评价区域限批管理办法(试行)(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，在该立法案中罗列了“未评先建”等15项限批情形。在《征求意见稿》的影响下，部分地方制定了相应的规范性文件，但最终该项立法案不了了之。同年修订的《中华人民共和国水污染防治法》(2008年修订版)第十八条第四款(4)参见《水污染防治法》(2008年修订版)第十八条第四款：“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增水污染物排放总量建设项目的环境影响评价文件。”明确了区域限批在水污染治理方面的制度的合法性，但针对的仅是水污染物。2009年，立法者又在《条例》第三十条(5)参见《条例》第三十条：“规划实施区域的重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的，应当暂停审批该规划实施区域内新增该重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”确立了区域限批的合法地位，但未对区域限批在适用及监管上进行具体设计，所以该条文其实是立法者试图以“叫停”的方式督促规划环评的有效实施，是应对规划环评在我国“落地”困难的无奈之举，在制度设计上具有一定应急性，导致了各地在出台相关地方性法规时，往往忽略区域限批，不将其作为环评违法的法律后果予以规定，以《山东省规划环境影响条例》为例，其全文未对区域限批予以规定。2015年，《环境保护法》第四十四条第二款，在法律上再一次确立了区域限批的地位，该条文将“国家重点污染物排放指标”“国家确定的环境质量目标”作为启动区域限批的两个充分条件，严格把控区域限批启动的标准，未将规划环评违法作为区域限批的法定启动情形。故自区域限批被制定成法律制度以来，对于规划环评违法行为的规制一直呈现疲软态势。

环境保护部为应对上述情况，于2015年提出规划环评是推动绿色转型重要抓手，应当以区域限批为手段进行推动(6)环境保护部副部长：规划环评是推动绿色转型重要抓手，https：//www.toutiao.com/article/6210287955694223873/，访问日期：2022年6月13日。。2018年，生态环境部在《关于政协十三届全国委员会第一次会议第4482号(资源环境类286号)提案答复的函》(7)参见生态环境部《关于政协十三届全国委员会第一次会议第4482号(资源环境类286号)提案答复的函》，https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/ xxgk/xxgk13/2018010/t20181015_662221.html，访问日期：2022年6月13日。中提出，对于涉海开发项目要推动规划环评工作，严格执行区域限批，并加强建设项目环境保护事中、事后监督管理。该函虽是针对涉海项目进行回复，但从其倡导“规划环评”与“区域限批”的制度联动，可以看出生态环境部肯定了区域限批对于规划环评的积极作用，并积极推动二者之间的联动。2015年，环境保护部出台了《办法(试行)》，其中第三条规定了区域限批的六种情形(8)参见《办法(试行)》第三条：“有下列情形之一的地区，环境保护部暂停审批有关建设项目环境影响评价文件：(一)对在规定期限内未完成国家确定的水环境质量改善目标、大气环境质量改善目标、土壤环境质量考核目标的地区，暂停审批新增排放重点污染物的建设项目环境影响评价文件。(二)对未完成上一年度国家确定的重点水污染物、大气污染物排放总量控制指标的地区，或者未完成国家确定的重点重金属污染物排放量控制目标的地区，暂停审批新增排放重点污染物的建设项目环境影响评价文件。(三)对生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批对生态有较大影响的建设项目环境影响评价文件。(四)对违反主体功能区定位、突破资源环境生态保护红线、超过资源消耗和环境容量承载能力的地区，暂停审批对生态有较大影响的建设项目环境影响评价文件。(五)对未依法开展环境影响评价即组织实施开发建设规划的地区，暂停审批对生态有较大影响的建设项目环境影响评价文件。(六)其他法律法规和国务院规定要求实施区域限批的情形。”，其中五项具体规定除吸纳《环境保护法》第四十四条第二款中规定的总量控制指标和环境质量指标之外，还增设了“未完成生态恢复任务”“违反主体功能区定位、突破资源生态保护红线、超过资源消耗和环境容量承载能力”“未依法开展环境影响评价即组织实施开发建设规划”等情形，并且就区域限批的时限、解除以及法律责任等进行规定。此后上海、北京、广东、湖南以及四川等地纷纷出台配套办法，广东、湖南以及四川将区域限批作为规划环评违法的法律后果，上海则将区域限批区域范围限制在“未依法开展规划环境影响评价的产业园区”，也有部分省份，例如安徽，以“环评执行率低”作为区域限批依据。江苏省作为规划环评重点试点省份，在法律规定的基础上制定出“强化规划环评和区域限批联动机制”(9)《江苏生态环保制度综合改革以一持万 涉及二十二项任务，致力于建立管控预防、环境监管等五方面制度体系》，https：//www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/201610/t20161012_365382.shtml，访问日期：2022年6月13日。的方案，旨在通过区域限批的事中和事后的监督管理以促进规划环评的落实。

就法律依据而言，各主体之间的利益冲突导致了立法者对区域限批的不同态度。生态环境部门为环境利益代言，其主导下的立法致力于推动区域限批的制度完善，尤其是将其作为规划环评的规制手段，其立法预期是通过实施区域限批保障规划环评的实施，抑制地方政府、规划部门膨胀的发展欲望，破除地方保护[9]，而在其他部门尤其是习惯于地方保护主义的地方政府，其主导下的立法或多或少地回避区域限批，以降低环评违法成本，从而减轻责任，实现经济发展。

(三)区域限批的实施情况

图1 各级生态环境部门使用区域限批次数

根据各级生态环境部门网站以及相关新闻媒体已公开的信息，以被限区域、流域为统计单位(限批决定中超过1个被限区域、流域，则以决定中被限区域、流域之和计算)，统计了自2006年四川省环保局首次使用区域限批至今，各级生态环境部门适用实施区域限批的情况，见图1(因有部分省级生态环境部门在限批完成后删除了限批信息，统计数据可能有误差)。

分析归纳图1可知，2006至2022年，各级生态环境部门适用区域限批次数达417次。2007年，因国家环境保护总局掀起的第三次“环评风暴”使得区域限批的实施次数较多，从国家层面实施区域限批达12次。“环评风暴”后，2008至2014年环境保护部门实施该制度频率趋缓，其中2013年与2014年限批次数分别为9次和8次，自此，国家级环境主管部门实施区域限批制度频次逐步稳定。2015年，《环境保护法》实施，区域限批决定主体明确规定为省级以上环境保护部门，环境保护部实施次数为20次，省级生态环境部门与以往相比，虽在限批数量上大幅增长，但仅有湖北、山东二省实施了区域限批，其中湖北1例，山东12例。2016年至2022年，生态环境部门实施区域限批的频率降低，采用环保督察“回头看”、挂牌督办等对被限地区整改工作进行监管。23个省(自治区、直辖市)适用区域限批238次。其中，2018年环保垂改全面铺开后，区域限批再起“小高潮”，重庆市对于水环境质量目标考核不达标的22个地区实施区域限批，海南省则是开出首张“限批令”。此后的几年区域限批的实施频率回落，每省年均实施0～2 次区域限批。

虽然从上述统计数据来看，区域限批制度不断成熟发展，适用次数以及频率有一定的提高，一定程度上督促了地方政府履行环境责任，遏制了地方保护主义。但是在统计数据的过程中发现，区域限批的启动实施大多针对的是水污染、空气污染、环保基础设施建设落后或者是生态环境恶化等，却未有一个省份因某地域或者某行业的综合规划或者专项规划未评价、未审批或者规划未落实等原因而启动区域限批。显然，我国规划环评尚未充分落地，而区域限批作为规制其违法的手段却力度不够，可见区域限批在促进规划环评有效实施上仍然存在制度上的困境。

二、以区域限批力促规划环评有效实施的法律困境

考察区域限批制度的立法以及实施情况便可发现，区域限批存在一定缺陷，主要包括启动依据不完善、执行存在缺陷、救济缺失以及监督、追责机制不严格等，致使区域限批难以落地，更难以发挥促进规划环评有效实施的作用。

(一)启动依据不完善

规划环评违法实施区域限批存在启动依据不完善，主要体现为法律体系的不完善以及法律规范之间的冲突。

现行法律体系不完善。当前环评法律体系中，对于区域限批的规定尚不一致。第一，2002年颁布的《环评法》因制定年份较早且只经过两次修正，两次修正都未对法条进行大幅度增删，故而缺少对区域限批的规定。《环评法》作为环评法律体系中的“龙头”，对于区域限批规定的空白导致区域限批在规制环评违法上缺少有力的法律支撑。第二，从《环境保护法》与《条例》关于区域限批的情形可以看出，立法者对于区域限批的态度趋于保守。《环境保护法》并未将规划环评违法作为区域限批启动的法定情形，而早于《环境保护法》制定的《条例》，因为没有上位法的指导对于区域限批采取的态度也更为保守，其将区域限批的范围限定在规划实施区域，并将区域限批的启动情形确定为，“规划区域内的重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标”。从2009年的《条例》到2014年的《环境保护法》，区域限批虽然在法律位阶方面有了提升而且其启动条件得到扩展，但是不难发现在政策转向法律规范的初始阶段，立法者对于区域限批启动情形的态度是较为保守的。第三，区域限批在单行法中规定较少且宽泛。在我国环境治理中，大气、水、土壤三要素至关重要，区域限批的启动必然离不开这三要素。《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》)并未将区域限批作为环境违法的监督管理手段，事实上无论是规划环评还是国土空间规划都离不开土壤要素，区域限批在《土壤污染防治法》的缺位不仅导致了区域限批制度自身的不完整，同时也极大阻碍了规划环评等的有效实施。区域限批在《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)第二十条第五款(10)参见《水污染防治法》第二十条第五款：“对超过重点水污染物排放总量控制指标或者未完成水环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人，并暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。约谈情况应当向社会公开。”，以及《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)第二十条(11)参见《大气污染防治法》第二十二条：“对超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府生态环境主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人，并暂停审批该地区新增重点大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。约谈情况应当向社会公开。”中的适用情形也较为宽泛，二者均将限批情形集中在“重点污染物”超排和“环境质量”不达标，未将规划环评作为适用情形。如此，一方面会造成生态环境部门适用区域限批的裁量空间极大，另一方面会使得单行法忽视规划环评。第四，区域限批在地方立法上与环评法律体系存在割裂。即使《环境保护法》提升了区域限批的法律地位，但是地方立法者未将区域限批作为法律后果纳入地方性法规或者政府规章。2009年《条例》出台后，除山东省出台《山东省规划环境影响评价条例》外，其他各地并未出台与之配套的地方性法规，而《山东省规划环境影响评价条例》未按照下位法服从上位法的原则对区域限批予以规定。可见，在环评法律体系内区域限批未得到地方立法者的认可，或者说地方立法的主导者在回避区域限批。在此情形下区域限批很难形成上下位阶匹配的法律体系。法律体系的不完善导致生态环境部门在面对规划环评违法的情形时，对于是否启动区域限批持审慎态度，过于审慎的态度必将导致区域限批的威慑力下降。

法律规范存在冲突。法律体系的不完善必然导致法律规范之间的不协调，因此，不同层级的法律规范之间也存在冲突。前文提到《环境保护法》第四十四条第二款将启动区域限批的条件限制在“总量控制指标”和“环境质量目标”，而原环境保护部出台的《办法(试行)》的第三条第(三)项、第(四)项以及第(五)项另外增设的“未完成生态恢复任务”“违反主体功能区定位、突破资源生态保护红线、超过资源消耗和环境容量承载能力”“未依法开展环境影响评价即组织实施开发建设规划”限批情形，两部法规就限批情形的规定存在冲突。在法理上，作为上位法的《环境保护法》在第四十四条第二款列举的限批情形未使用“等”留出裁量空间，故无法对其进行扩张解释。因此，相比于《环境保护法》第四十四条第二款关于限批情形的原概念，《办法(试行)》的第三条中第(三)项、第(四)项以及第(五)项属于概念扩大的部分，与原概念并不吻合[10]。所以，根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第八十八条(12)参见《立法法》第八十八条：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”，此种扩张型立法的情况属于“下位法抵触上位法”的情形。而环保实务中，在有明显法律规范冲突的情况下，生态环境部或者省级生态环境部门对于区域限批的启动往往是参照《办法(试行)》。以江苏省为例，2018年，江苏省生态环境厅对连云港灌云县做出区域限批的决定，即《关于对灌云县实施区域限批的函》(苏环函〔2018〕74号)，因连云港灌云县出现了《办法(试行)》第三条第(三)项“对生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务”的情形，该情形是《环境保护法》没有明文规定的，所以该决定的法律依据回避了《环境保护法》对于区域限批的法定情形，仅依据原环境保护部出台的部门规章做出决定，而这种情况并非个案。所以法律规范的冲突导致了区域限批在启动依据方面的“先天不足”。如此便会导致生态环境部门在区域限批的启动上，区别对待不同的环境违法行为。对于超过资源消耗和环境容量承载能力、严重破坏生态等在短期内爆发环境污染事件的环境违法行为，生态环境部门基于防治污染的原则，往往会冒着抵触上位法的风险启动区域限批。而对于规划环评违法，因规划环评具有积累性、长期性，在短期内并不会形成环境污染的实害后果，所以生态环境部门往往会更加顾虑其决定将承担抵触上位法的风险，而在实践中避免使用区域限批来规制规划环评的违法行为。

法律体系的不完善以及法律规范间的冲突，使得区域限批启动依据不完善，进而导致区域限批作为规制规划环评违法的法律后果不能够最大限度地发挥作用。

(二)执行存在缺陷

目前，虽暂无规划环评引发的区域限批的实证案例，但是当前区域限批执行中存在的问题属于普遍性问题，唯有弥补区域限批执行上的缺陷才能促进区域限批的完善，实现区域限批的立法预期，推动规划环评的有效实施。区域限批的执行缺陷主要集中于限批主体和执行时间上。

限批主体包括决定主体和执行主体，我国区域限批的决定主体为省级以上生态环境部门，地市及以下生态环境部门处在协助执行该决定的地位。但在我国环保实践中，有部分地市的生态环境部门以本单位名义做出区域限批的决定并下发文件，如2015年天津市滨海新区环境局对大港经济开发区进行区域限批，2016年孝感市环保局对汉川等地进行区域限批。显然，上述做法与《环境保护法》的规定相左，该决定主体超出其权力范畴的行为不具备正当性，造成了区域限批决定主体与执行主体的混乱，同时降低了区域限批的说服力和公信力，难以经受司法审查，从而影响了区域限批实施的效果。

在区域限批的执行时间上，《办法(试行)》规定，“应当视具体情况确定三个月至十二个月的限批期限”(13)参见《办法(试行)》第七条：“限批建议应当视具体情况确定三个月至十二个月的限批期限。”；“延长限批期限最长不超过六个月”(14)参见《办法(试行)》第十三条：“环评管理机构收到延长限批建议后，汇总形成延长限批意见，报请部常务会审议通过后，起草延长限批决定文书，并按程序下达被限批地区。延长限批期限最长不超过六个月。”，也就是说区域限批执行时间最短为3个月，最长为12个月，此规定给予决定主体自由裁量的空间，所以实践中各地区域限批的执行时长不尽相同，大部分为6至12个月。但存在部分地区限批期限低于法定期限的情形，如山东聊城因空气质量不达标而于2017年8月4日被限批，后依申请于2017年10月29日解除限批，限批时长不足3个月；也有部分区域在没有被延长期限的情况下，执行时长超过18个月甚至2年，如河南省生态环境厅对信阳市产业集聚区、河南金牛物流产业集聚区的限批时长为18个月，以及江苏省生态环境厅对滨海市的限批时长为2年。这些决定并未被撤销，同时，因为尚未规定相应的法律后果或惩戒措施，所以决定主体不需要承担任何法律后果，如此加剧了区域限批的随意性，极大地影响了区域限批决定的合法性。

(三)救济机制缺失

基于区域限批的法律性质，区域限批本应当兼顾地方政府以及受区域限批影响的相对人的救济机制。然而梳理区域限批的法律规定发现，我国对于区域限批的救济机制的规定为空白。从地方政府视角出发，《环境保护法》《条例》以及《办法(试行)》等环评法律体系中未规定被限地区的建设项目被限后的救济方式，地方政府一旦被限，只能“无条件”服从。虽然区域限批是将地方政府作为规制对象，但地方政府的角色定位不仅仅是“下级”，更多的是代表区域的整体利益即地方的发展权。在这种明显侵益的制度未配置相应的救济机制，显然是权力配置的失衡，权力的失衡必然会导致制度的变形。一方面，某地被限批后，地方政府必定欲对限批决定提出申诉以降低影响，而救济机制的缺失极有可能导致地方政府对于限批的消极态度，如此便不能达成破除地方保护的初衷；另一方面，在我国行政权架构中，省级以上生态环境部门是决定主体，但省级以上生态环境部门并非市、县地方政府的上级，缺少反馈机制的下级政府被限后，必将抵触或者拖延执行上级生态环境部门做出的限批决定，区域限批实施容易流于形式，只是应付上级检查。从相对人视角出发，区域限批的突出特点就是“连坐性”，其实施使得一部分合法相对人被迫共同承担不利影响，所以相较于省级生态环境部门与地方政府之间的公权冲突，相对人与限批主体之间“权利与权力”的冲突更为尖锐。首先，区域限批决定针对的是某一区域即将上马的建设项目，建设项目牵扯多方的利益，且对一个限批决定涉及诸多建设项目，则侵益群体繁多复杂并且难以确定。其次，若是因为规划环评程序中规划编制部门的不当行为导致区域限批，本来即将上马的合法建设项目因区域限批的实施而遭受权益损害，在此情形下没有任何救济机制确保其权利则与公平原则相背离，也加剧了公权力与私权利的冲突。对私权利具有侵益性的法律制度都应当给予利害关系人以提出异议、申诉、控告的权利，所以区域限批作为一项法律后果，缺少救济机制必然会导致公权力的无限膨胀，这并不符合对保障私权的法律伦理关怀。

无救济则无权利。当前我国缺少对于区域限批救济机制的规定，受限区域的地方政府以及相对人无法在限批过程中提出异议或者申辩，导致区域限批权限过大，难以保证区域限批的制度正当性。

(四)监督、追责机制不严格

完善的法律制度离不开对权力的监督和责任的追究，要实现区域限批推动规划环评有效实施，监督和追责是其中不可或缺的环节。当前区域限批缺少严格的监督和追责机制，而监督和追责的缺失往往会造成权力的随意性。

在责任监督方面，从内部监督来说，区域限批的监督主体是地方生态环境部门，地方生态环境部门在环保垂改之下也无法完全脱离地方政府的管理，在部门利益的影响下，很难保证地方生态环境部门不选择性忽略地方政府的环境违规治理行为，且就目前看来，在横向行政体系中未有其他职能部门介入区域限批的实施当中，如此只要地方生态环境部门“放水”，区域限批的实施监督工作就处于真空状态。从外部监督来看，当前公众因规划环评的专业性和复杂性极少参与其中，而区域限批作为规划环评的法律后果，其本身是环境行政权高度集中化行使的产物。虽然公众对区域限批的全过程享有知情权和监督权是毫无疑问的，但是现有的法律法规条文，如《办法(试行)》第十六条(15)参见《办法(试行)》第十六条：“限批、解除限批、延长限批等决定应当通过政府网站、报纸等媒体平台向社会公开，接受社会监督。”，仅规定了公众对于区域限批决定的“实施”“解除”以及“延长”的事后知情权，对于区域限批启动前以及实施中的知情权与监督权并未做相应的规定，且未对公众知情后的反馈机制予以规定，这是一种事后化、弱化公众参与的表现。这使得作为抽象行政行为的区域限批更加处于权力运行的封闭状态，难以从外部监督区域限批的权力运行。有效监督机制的缺失，使区域限批更无法保障和督促规划环评的有效实施。

在责任追究方面，区域限批脱胎于政策，具有极强的应急性，所以存在着责任主体不明晰以及责任追究不严格的问题。虽然我国环评制度发展较早，但是规划环评的自身宏观性、专业性以及复杂性导致其与区域限批同样存在着追责机制上的困境。第一，对于法律责任主体的规定。规划环评的法律责任主体除了生态环境部门还有规划、经济发展部门以及各级政府，《条例》由于属于行政法规，位阶较高，在处理不同部门之间的冲突上具有匹配的权力。而区域限批则在此方面具有一定困境，从我国行政结构和法律位阶分布来看，根据《立法法》第九十一条(16)参见《立法法》第九十一条：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”，生态环境部出台的规章只能基于主管业务对下属的生态环境部门进行规制，对于地方综合行政体的规制已经超越自身权限；而《办法(试行)》作为部门规章对地方政府的法律责任进行规定，使得区域限批在法律责任层面难以逻辑自洽。各省、区、市的建设项目环境影响评价区域限批管理办法均仅对区域限批的地域以及限批、停批的条件等进行规定，但是未对法律责任主体及问责进行规定。因此，区域限批责任主体不明晰，执行难度大，造成利益与责任的紧张局面，最终会演变成为生态环境部门与规划部门、地方政府与规划编制和审批部门之间责任的失衡。第二，对于法律责任的规定。规划环评与区域限批相比看似规定得较为细致，但是分析《条例》第三十一至第三十四条(17)参见《条例》第三十一条：“规划编制机关在组织环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为，造成环境影响评价严重失实的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。”《条例》第三十二条：“规划审批机关有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：(一)对依法应当编写而未编写环境影响篇章或者说明的综合性规划草案和专项规划中的指导性规划草案，予以批准的；(二)对依法应当附送而未附送环境影响报告书的专项规划草案，或者对环境影响报告书未经审查小组审查的专项规划草案，予以批准的。”《条例》第三十三条：“审查小组的召集部门在组织环境影响报告书审查时弄虚作假或者滥用职权，造成环境影响评价严重失实的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。审查小组的专家在环境影响报告书审查中弄虚作假或者有失职行为，造成环境影响评价严重失实的，由设立专家库的环境保护主管部门取消其入选专家库的资格并予以公告；审查小组的部门代表有上述行为的，依法给予处分。”《条例》第三十四条：“规划环境影响评价技术机构弄虚作假或者有失职行为，造成环境影响评价文件严重失实的，由国务院环境保护主管部门予以通报，处所收费用1倍以上3倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”以及《办法(试行)》第十七条(18)参见《办法(试行)》第十七条：“对未执行同步限批要求的地方环境保护部门审批的建设项目环境影响评价文件，上级环境保护部门应当责令其撤销该审批决定；拒不撤销的，上级环境保护部门可以直接撤销，并对作出该审批决定的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，移交纪检监察机关和组织(人事)部门，由纪检监察机关和组织(人事)部门依法依规追究相关责任。”便可发现，规划环评责任主体虽然细化为规划编制机关的直接负责的主管人员和其他直接责任人员、规划审批机关的直接负责的主管人员和其他直接责任人员、审查小组的召集部门的直接负责的主管人员和其他直接责任人员、审查小组的专家以及规划环境影响评价技术机构，但是并未就以上主体违规环评引发区域限批的责任进行规定，同时这些主体承担的法律责任的制度设计较为简单，要承担的责任大多为行政责任，责任承担与违法后果是不相称的，极易助长“轻环评重规划”的问题。而区域限批的责任制度设计具有同样的打击“盲点”，现有的规范性文件例如《办法(试行)》的第十条将“被限批地区的人民政府”列为法律责任承担的主体，这虽符合我国政府的环境治理责任，但是我国区域限批的罚则并未深入，只是象征性的规定，不符合过罚相当的法律原则。处罚力度是否适当对责任效力至关重要，象征性的处罚难以与政府的环保责任适配，对于政府环境责任立法避重就轻[11]，则对地方政府不具有威慑力。

三、以区域限批力促规划环评有效实施困境的出路

长期以来，区域限批作为规划环评违法的法律后果，因存在诸多问题而难以有效启动。亟须解决目前区域限批存在的问题以提高规划环评违法成本，实现对规划环评有效实施的支撑。

(一)完善启动依据

构建完备的法律体系。推动区域限批的完善以促进规划环评的有效实施，需要完善法律体系提供支撑。当前我国正大力推动制定环境法典，区域限批或迎来自其创设以来制度体系完善的最大契机。第一，将区域限批完全纳入环评法律体系。《环评法》对区域限批的规定尤其是在规划环评方面的规定存在空白，此种立法现状对推进规划环评有效实施极为不利。因此，生态环境部一直在推动《环评法》《条例》《建设项目管理条例》等修订以及相关法律法规配套等工作以形成环评区域限批的法律体系，其中区域限批作为规划环评的法律后果应当在上述法律修订中有所体现，以明确区域限批在环评法律体系中的法律地位，保留区域限批的最大效能促进规划环评的有效实施。第二，将区域限批纳入单行法。针对上文中《土壤污染防治法》未规定区域限批的情况予以弥补，不仅要将区域限批纳入《土壤污染防治法》中，并且要明确区域限批作为相关专项规划或综合规划在环评过程中违法以及未评先建等情形的法律后果。同理《水污染防治法》以及《大气污染防治法》不应以“重点污染物排放总量”“国家环境质量目标”笼统的情形为限批情形，而应将水污染防治规划、大气污染防治规划违法作为启动区域限批的情形予以明确规定。第三，将区域限批纳入地方性法规。地方应当在修订后的上述法律规范指导下，制定地方《建设项目区域限批管理办法》以及地方《条例》，明确将规划环评作为区域限批的启动情形，避免出现地方性法规回避区域限批的情况，保证法律体系的完整统一。

制定融通的法律规范。制定完备统一的法律体系的同时，要化解当前不同位阶法律规范之间的冲突，如前文提到的《环境保护法》与部门规章《办法(试行)》之间关于限批情形的冲突。首先，不应当认为《办法(试行)》是毫无根据的扩张性立法。一则基于实践角度出发，前文提到当前生态环境部门启动区域限批的法律依据是《办法(试行)》第三条，而未援引《环境保护法》第四十四条第二款的规定，说明《办法(试行)》对于区域限批启动情形的“扩张”得到了实务部门的认可，并具有较强的可操作性。二则从立法探索出发，区域限批作为抑制地方发展的“惩罚”措施，其实施直接影响地方政府的利益，无论是2008年《征求意见稿》无果而终，还是2014年《环境保护法》限批情形的保守规定，都是环境与发展、中央与地方、规划与环保之间在立法上的博弈结果。在这场博弈中，生态环境部门始终不能完全打破为经济发展牺牲环境的桎梏。而当下我国正在着力健全以环评制度为主体的源头预防体系(19)参见生态环境部《关于征求〈“十四五”环境影响评价与排污许可改革实施方案(征求意见稿)〉意见的函》，https：//www.mee.gov.cn/ywgz/pwxkgl/jsgf/202110/t20211009_955922.shtml，访问日期：2022年6月13日。，显然《办法(试行)》规定的限批情形比《环境保护法》更能适应当前生态文明建设的需要。为了使区域限批在法律规范层面能够逻辑自洽，应当正视法律规范冲突的内核，即生态环境部门在试图通过立法扭转牺牲环境发展经济的局面的过程中，不应当将处于下位法的《办法(试行)》中的“扩张性”条款视为无效。其次，应当明确区域限批的情形。第一，建议对《环境保护法》第四十四条第二款进行修正，将“超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标”修改为“超过国家重点污染物排放总量控制指标、未完成国家确定的环境质量目标等”。一方面留有法理解释的余地，另一方面为《办法(试行)》的扩展提供正当性，以便在未来正式颁布的《建设项目环境影响评价区域限批管理办法》的实施中提高有效性。第二，对《环境保护法》进行修正后，在一般法、上位法留有余地的情况下，下位法、特别法严格把控裁量空间，明确将规划环评严重违法等作为启动区域限批的条件纳入环评法律体系中，严格按照《环境保护法》《办法(试行)》以及相关配套法律中区域限批之情形进行区域限批，同时避免地方扩张立法导致区域限批在启动层面自主决定权过大。

(二)规范执行内容

法的生命力在于实施。区域限批欲达到立法预期最重要的是要高效合法地执行。启动依据的完善只能为区域限批提供制度保障，区域限批的执行才是突破制度困境的关键。

执行主体与执行时间的问题关键在于区域限批的执行部门未对区域限批予以重视，且违规违法无相应的后果，导致决定主体与执行主体混乱以及超限执行的情况，如此很难保证区域限批的执行效果。针对上述执行问题，可构建执行反馈模式，包括对内反馈以及对外反馈模式。对内反馈模式是指在纵向生态环境行政体系中建立备案、报批等程序，将下达决定的文件、整改手段、整改目标、整改前后情况等的图文统一上传至系统进行限批信息共享，上级生态环境系统定期从系统中抽查限批情况。在考察区域限批实施情况时发现，官方网站对于区域限批的执行情况并不实时公开，且区域限批决定与其他信息混杂，很多限批决定在限批解除后便被删除，不易查找。所以，对外反馈模式要求各级地方政府以及生态环境部门在官方网站上开辟限批模块，对于区域限批的执行主体、执行时间、具体的执行进展及事后监督等进行动态公布。出现执行主体以及执行时间不合法的情况，上级生态环境部门应及时变更或撤销限批决定并对相关责任人员及时处罚，规范区域限批的执行过程，提高区域限批的执行度。

此外，在区域限批的执行中，生态环境部门在环境监管中很难保持自身的独立性，难以有效监督地方政府的整改工作，即使在环保垂改之后，地方生态环境部门仍然难以摆脱地方政府的牵制，区域限批执行难度大。对此，或许可增加地方人大定期评议限批工作的方式，对区域限批执行中的问题进行问询。还可加强对基层生态环境部门的督导，形成常态化限批工作巡视，设置限批工作监察专员，做到真整真改、立行立改，减少地方生态环境部门的执行监督阻力。在此基础上，严格把控数据监测质量，确保被限地区的监测点中各项数据的真实性，打击数据造假，提高违法成本，避免出现山西省临汾等地检测数据造假的情形；积极引入第三方机构，扫除技术障碍，提高监测的专业性。

(三)健全救济机制

根据前文分析的区域限批的法律性质，可以将其救济机制按规制客体分为对地方政府的救济和对相对人的救济。

对地方政府的救济。首先，将行政约谈程序作为限批的前置性程序。“约谈”是指上级组织通过约见下级组织的相关负责人，指出下级组织权力运行中的相关问题、听取情况说明、开展提醒谈话、提出整改建议的一种行政措施。虽然《大气污染防治法》第二十二条与《水污染防治法》第二十条第四款对“约谈”有所规定，但是根据解释论上述法条文本中的“并”字表明“约谈”与“限批”是同时进行的，说明“约谈”实际上改变了环境治理的着力点，从督企转向了督政，是生态环境部门向下级地方政府施压的手段[12]，将其作为一种事后弥补或者惩罚性的一种措施，使地方政府受到很大压力，但缺少警示与提醒作用。应当将行政约谈作为区域限批的前置性程序，将涉嫌或者已经具有轻微违法行为的情形纳入《生态环境部约谈办法》，并将“约谈”作为前置程序予以实施，通过约谈的方式进行提醒和纠正。一是给地方政府申辩和解释的机会[13]，在限批之前给予缓冲与预警，能够敦促地方进行自我纠正；二是约谈可以促进决定做出主体与被限主体的交流沟通，有利于减轻区域限批在落实过程中的阻力，为区域限批增强说服力并提高区域限批的执行力。其次，可以参照《行政复议法》设置相应的“内部复议”反馈模式。区域限批决定侵害地方发展权，影响各地招商引资，关系到地方财政以及税收问题，关系重大，必须平衡主体之间的权力，因此，建立反馈和对抗性权力是十分有必要的。所以，无论是基于行政平衡理论还是基于实践需要，建立“内部复议”对抗性机制，平衡行政权内部的权力配置都尤为必要。

对相对人的救济。首先，对于被牵连受限的无辜行政相对人应当赋予其提出异议的权利，决定主体应当向相对人论证区域限批的正当性。若不符合区域限批的法定情形，应当及时撤销决定；若符合区域限批决定合法，应当以区域限批的执行导致无辜相对人的实际损害为前提予以弥补，通常为行政补偿与行政赔偿。其次，应当明确对相对人的司法救济，区域限批为抽象行政行为、外部化的内部行政行为。基于抽象行政行为的性质，可以按照我国现行《行政诉讼法》中关于对抽象行政行为的附带性审查的规定进行救济。基于外部化内部行政行为的性质，根据2016年最高人民法院(2016)行申第1962号(20)参见最高人民法院(2016)行申第1962号裁定书。https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html？pageId=ea9fd624ceb4bb52305a4637f1fb2e5c&s21=2016%E5%B9%B4%E6%9C%80%E9%AB%98%E4%BA%BA%E6%B0%91%E6%B3%95%E9%99%A2%EF%BC%882016%EF%BC%89%E8%A1%8C%E7%94%B3%E7%AC%AC1962%E5%8F%B7。访问日期：2023年1月2日。裁定书的裁判内容，确定内部行政行为外部化的可诉标准是内部行政行为是否对相对人的权利义务有直接影响，所以区域限批显然是具有可诉性的。基于此，相对人可将限批决定主体以及暂停审批的行政主体为被告，对暂停审批环评文件的行为提起诉讼，并将对区域限批提出附带性审查。

(四)严格监督、追责机制

责任的追究离不开监督，责任的监督分为内部监督和外部监督。在内部监督上，前文提到仅依靠地方生态环境部门对区域限批执行工作的监督很难保障区域限批的落地，所以亟须构建完善的内部监督机制，主要是与当前的环境监管模式相结合，例如与环保督察“回头看”、“双随机、一公开”以及挂牌督办等手段结合，及时检查区域限批的执行效果，避免出现地方生态部门因受地方政府的压力而忽视区域限批决定的现象。外部监督主要就是公众监督，公众对于限批的过程享有合法的参与权、知情权、监督权是法治国家民主行政的本质要求。而当前缺乏公众监督的区域限批是“封闭”的行政行为[14]，一方面是因为环境权力集中运行，公民参与的程度较低，另一方面是因为区域限批设计本身就存在弱化、“事后化”公众参与的问题。所以应当以行政民主化为基石，以公众参与的知情权、监督权为抓手。第一，在《办法(试行)》等专项法律法规中设置专章规定区域限批的公众参与，明确公众对于区域限批的知情权和监督权，扩大限批信息公开的涵盖面，包括限批具体事由、期限以及范围等。第二，细化限批信息公开的规范，听取相对人意见，可以采取开座谈会、组织听证会、实地走访、书面征求意见、问卷调查、民意调查等方式[2]。构建包括事前、事中、事后全过程的公众参与模式，确保公众全过程参与区域限批，保障公众对区域限批的知情权、监督权，加快提升区域限批的法治化进程。

规划环评是第一性义务，区域限批作为规制其违法的法律后果具有第二性义务的特征。从前文对法律责任与追责机制的分析来看，规划环评与区域限批都存在责任主体不明晰以及过重而罚轻的制度弊端。没有完善的追责机制支撑，生态环境部门往往难以对抗规划编制与审批主体，即使因规划环评违法启动了区域限批，也会因为追责机制的不完善再度导致规划环评“失灵”。因此，亟待完善法律责任以及责任追究机制。首先，就法律责任主体而言。针对《办法(试行)》的第十条作为部门规章越权以地方政府为法律责任主体进行规定的问题，应当以环境法典的编纂以及《环评法》的修订为契机，在法律层面明确地方政府落实区域限批的责任，使得省级以上生态环境部门要求市、县政府执行限批决定更具有说服力。其次，针对法律责任过轻的问题而言。无论是规划环评还是区域限批对于法律责任的规定都趋于审慎，违法行为通常以行政处分为处理结果，相较于违法行为造成的环境后果以及社会危害性都显著轻微。对此，应加强对未依法开展规划环评以及未落实区域限批的责任的追究，并增设区域限批违法导致生态环境破坏的责任追究规定，以及对区域限批过程中程序性违法，如应当信息公开未公开的，造成生态环境损害或者侵害相对人利益等情形进行追责。此外，还应严格落实我国在环境治理上党政同责、一岗双责的原则，对不执行、消极执行以及在执行过程中弄虚作假疏于监管的地方政府以及生态环境部门相关责任人员，依据《环境保护法》《中华人民共和国监察法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》等法律法规予以党纪处分[15]。

四、结语

规划环评是落实我国预防原则的重要抓手，区域限批作为其法律后果有助于提高规划环评违法成本以及保障规划环评有效实施。由于当前区域限批在启动依据、执行、救济、监督追责等方面存在缺失与不足，导致其无法力促规划环评制度长效运行。启动区域限批的法律体系不完整、法律规范冲突导致其启动难度大，执行过程中限批主体、执行时间以及执行手段的缺陷导致区域限批难以达到其立法预期，救济的缺失激化了生态环境部门与地方政府之间的冲突、生态环境部门与相对人之间的冲突，而追责机制的不完善使得区域限批往往过重而罚轻造成过罚不当。为促进规划环评有效实施，可通过完善法律规定扩展区域限批情形、建立执行反馈模式等方式提高执行度以规范执行内容，形成以地方政府和行政相对人为主体的救济机制，并着力构建责任监督追究机制促进区域限批的完善。