建立“全面覆盖”的企业合规管理体系：规则与要点

摘要：随着经济全球化的纵深发展以及日趋复杂的国际经济环境，建立“全面覆盖”的合规管理体系已经成为企业稳健发展的关键。“全面覆盖”的合规管理体系要求企业的合规管理覆盖所有境内外业务、部门和员工，贯穿决策、执行、监督、反馈等各个环节，包括合规所须遵守的规范全覆盖、合规管理的主体全覆盖、合规管理的对象全覆盖。

关键词：国有企业；合规管理体系；合规

中图分类号：D922

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2023.05.007

一、我國已进入强化“全面覆盖”合规监管新阶段

近年来，在“走出去”“一带一路”等国家战略和重大倡议的引领和推动下，中国企业开始广泛深入地参与海外投资并购、跨境贸易、国际经济技术合作、国际工程承包等国际业务。与此同时，全球贸易环境日趋复杂，全球产业链进入深度调整与重构时期，中国企业遭遇海外合规处罚的案例频发，很多企业因为合规问题受到当地政府调查和处罚，企业实控人、高管甚至面临刑事责任，引发全社会对于企业合规问题的思考。在这种国内外形势的驱动下，我国进入了强化合规监管的新阶段。

●党中央、国务院关于企业合规管理的政策要求

近年来，党中央、国务院高度重视国有企业合规管理。2014年，党的十八届四中全会提出坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。2015年，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，强调要“进一步发挥企业总法律顾问在经营管理中的法律审核把关作用，推进企业依法经营、合规管理”。同年，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，强调把合规经营纳入绩效考核指标体系，要建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系。2016年，国务院办公厅印发《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，明确了十个方面五十四种追责情形，并对资产损失、违规经营投资责任和责任追究的认定标准、处理方式、程序等内容作出了明确规定。2018年，为进一步深入推进全面依法治国，加强全面依法治国工作的顶层设计和统筹协调，中央全面依法治国委员会成立，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上指出，“要强化企业合规意识，走出去的企业在合规方面不授人以柄才能行稳致远”。2021年，《关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出“引导企业加强合规管理”。此外，《法治中国建设规划（2020-2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》等文件均明确要求企业树立合规意识，守法诚信、合法经营。

●国务院国资委等中央有关部门积极推动企业合规管理

国务院国资委2015年发布《关于全面推进法治央企建设的意见》，明确提出打造“治理完善、经营合规、管理规范、守法诚信”的法治央企建设目标；2016年发布《关于在部分央企开展合规管理体系建设试点工作的通知》，将中国石油、中国移动、东方电气集团、招商局集团、中国中铁等五家央企列为合规管理体系建设试点单位；2018年发布《中央企业合规管理指引（试行）》，之后陆续发布反垄断、出口管制、反商业贿赂等一系列重点领域合规管理指南，至此央企的合规管理体系建设进入全面推广阶段。

2021年，国务院国资委发布《关于进一步深化法治央企建设的意见》，对中央企业和国有企业“大合规体系建设”提出明确要求，探索构建法律、合规、内控、风险管理协同运作机制，加强统筹协调，提高管理效能。2022年8月23日，国务院国资委在总结《中央企业合规管理指引（试行）》实践经验的基础上，结合企业面临的新形势新要求，发布了《中央企业合规管理办法》，“坚持党的领导、全面覆盖、权责清晰、务实高效”正式成为合规管理的四大基础原则。

国务院国资委之外的其他中央各有关部门也在各自职责范围内推进企业合规体系建设。最高检、司法部、财政部等九部门联合印发《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》，提出“涉案企业应当以全面合规为目标、专项合规为重点，并根据规模、业务范围、行业特点等因素变化，逐步增设必要的专项合规计划，推动实现全面合规”。国家发改委等七部委联合印发《企业境外经营合规管理指引》。商务部、外交部、市场监管总局等也专门印发指导性文件，推动企业合规体系建设。

二、建立“全面覆盖”合规管理体系的基本要求

●规范范围的“全面覆盖”

依据《中央企业合规管理办法》对“合规”的定义，合规管理所涉及的规范相当广泛，包括域内域外、强制性规定和自愿性规定等多个类别，具体可以划分为四个层次：第一个层次是法律法规、党内法规、监管规定等强制性规定；第二个层次是行业标准、规章制度、公司章程等自愿性承诺；第三个层次是商业道德、公序良俗。建立“全面覆盖”的合规管理体系要求企业在规避合规风险时，必须没有遗漏地遵守上述全部规范性文件，将企业的日常经营行为关进制度的笼子里。

首先，要建立域内和域外统筹的合规管理体系。企业合规领域的规范体系错综复杂，很多国家和地区奉行的个案审查和穿透监管原则导致法律可预期性相对较弱。同时，企业须特别谨慎地对待涉外合规风险防范与本国监管体系的动态双向互动，应对域外合规风险时切忌忽略了域内合规要求。例如，美国的出口管制、国家安全审查要求企业进行深入的信息披露，而这种要求可能与我国的数据安全法律法规以及欧盟严格的隐私保护相违背。

其次，要遵守强制性法规、自愿性承诺、党内法规、商业道德等多层次规范。现今企业面临的“规”之种类和数量繁多，即使专业人士也无法穷尽这些“规”的边界及其可能后果。虽然法律专业已细分为数十个部门法专业领域，但这种细分的后果是行业内也产生了专业“竖井”。在这种情况下，企业合规管理如果落地实施，需集中各方面专业力量，将企业面临或、可能面临的全部法律法规、部门规章、监管政策进行归类、梳理、排列，形成企业应遵守的合规义务库。

●合格义务主体范围的“全面覆盖”

从企业各子企业、各级部门和分支机构到全体员工，合规管理体系应覆盖企业的所有组织。首先，企业本身是合规义务的当然主体。2022年1月18日，国资委办公厅发布《关于开展中央企业“合规管理强化年”工作的通知》，在“推动层层落实”这一工作要求中强调“要加快推动合规管理各项要求向各级子企业延伸，通过开展约谈、纳入考核等方式，推动合规要求层层在子企业真正落实。因此，企业合规管理应当覆盖企业的各级子公司、各部门已成为行业共识。其次，企业作为一个组织体，其稳健运行依赖于内部良好的治理，董事会、监事会、经理层、合规委员会、合规管理牵头部门、合规管理负责人和业务部门等机构都在合规管理体系中具有特定职责和义务。再次，企业的经营行为最终落脚于个别员工的具体行为，员工的履职行为代表企业，权利义务最终也由企业承受。因此，员工的具体行为是合规管理的最小主体单元，也是合规管理的首要责任主体和第一道防线。

●企业合规管理对象的“全面覆盖”

合规管理是一个涉及企业“全业务、全流程”的过程。在横向上，完整的合规制度需涵盖公司治理、经营、员工健康、公共安全、反商业贿赂和腐败、消费者权益保护、反垄断、反不正当竞争、环境保护等众多领域。短期内要求所有企业打造大而全的合规管理体系尚不具有可行性和必要性。“全面覆盖”的合规管理是有重点的“全面覆盖”。不同企业应当结合自身业务领域，结合企业性质和规模等个体因素自我打磨一套有针对性地合规计划。

在纵向上，合规管理应当贯穿企业决策、执行、监督全流程，须建立“事前防范——事中监测——事后弥补”三位一体的合规有机整体。首先，企业的任何行为都发端于决策。决策的权限、程序、形式须符合企业内外部的制度。决策的内容要合规，决策内容违规会给企业带来最严重的合规风险。需区分法律的绝对允许（任何市场主体均可从事）、相对允许（取得相应资质、许可、审批后方能从事）、绝对不允许（任何市场主体均不可为）情形。其次，需特别关注决策的执行，严防“纸面”合规。推动合规制度“落地”要求企业有效执行已出台的各项合规制度，要将书面制度有效转化为管理层和员工的实际行动，最终体现并实现制度的设计初衷。再次，需加强合规监督。企业合规监督包含事前监督和事后监督、自我监督和第三方监督等多个层次。企业内部需要建立专门的合规监督部门，明确监管职责，建立有效的风险识别、评估和防范体系。同时，大型企业关键领域可以引入第三方监督机制，增强企业合规监督的实效性。

●塑造合规企业文化，建立协同联动的风险防控机制

合规文化缺失是当前企业涉嫌重大违规的深层次原因。作为企业预防、发现违法违规行为的内控机制，合规管理体系的价值和生命力不仅仅在于静态合规管理制度和框架的“全面覆盖”，内生和动态的企业合规文化同样是“全面覆盖”的企业合规管理体系的应有之义。《中央企业合规管理办法》第五章“合规文化”从组织开展合规专题学习、加强法治宣传教育、建立常态化合规培训机制等方面，对培育合规文化提出要求。要求企业将合规管理作为法治宣传教育的重要内容，通过制定合规手册、签订合规承诺、开展合规宣誓等方式将合规理念传达给全体员工，强化全员守法诚信、合规经营意识。浓厚的“合规文化”最终会成为企业合规管理获得永久生命力的源泉。

“全面覆盖”的合规管理体系不是简单的加减法，而是完备且相互联系的完整系统。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上提出了“企业自身加强合规管理”和“政府加强对企业合规监管”的双重任务。“全面覆盖”的合规管理体系的构建，需要平衡作为管理者的政府、作为参与者的专家与公众、作为践行者的企业三者之间的权利义务关系，立足各方职能和优势，建立协同联动的风险防控机制，从而真正实现合规效果的“辐射式”扩散。

三、合规管理为企业创造价值

●合规管理体系完备的企业可以得到法律的优待

合规激励原则是近年来立法、执法机关一直在不断推进的重要“工程”，刑事合规激励、行政合规激励在立法和执法领域都有所突破。在民商事领域，一套完备的合规管理体系，可以有效控制企业违约或侵权风险。例如：深圳某跨境电商巨头公司，其售卖的一款灯具被权利人起诉外观侵权。该公司此前已建立一套供应商产品合规审查体系，遂调出供应商调查表、供应商合规承诺书、供应商产品责任合规承诺书、采购合同、订单、送货单、发票、转账记录、专利证书（系伪造）等一系列资料，并根据《中华人民共和国专利法》第七十七条“为生产经营目的使用、许诺销售或者销售不知道是未经专利权人许可而制造并售出的专利侵权产品，能证明该产品合法来源的，不承担赔偿责任”的规定，向法院主张“合法来源”抗辩并抗辩成功，最终免于赔偿责任。

●有效的合规管理体系可以切割企业与员工的责任

在员工与企业之间的责任划分上，我国立法通常会推定员工的行为后果归属于其所在企业，如《中华人民共和国反不正当竞争法》第七条规定“经营者的工作人员进行贿赂的，应当认定为经营者的行为”。在刑事领域，如果因员工个人行为导致企业成为犯罪主体，会造成企业破产等非常严重的后果。但是，完善的合规管理体系可以切割企业与员工的责任，进而控制企业的合规风险。例如：某企业分公司的负责人，为了提高業务量，串通其他公司围标。该企业具有较为完备的合规体系、员工准则、财务制度，严禁员工串通投标。侦查机关经调查后认定公司对该员工串通他人进行围标的相关情况不知情，串通他人围标是员工个人行为。该企业在和侦查机关交涉时，主动提供企业合规管理的相关制度、文件、员工手册、合规培训等文件，侦查机关根据企业提供的材料同时结合其他证据最终采纳企业的意见，未对企业进行刑事立案。

●涉案企业刑事合规不起诉

2020年3月，最高检启动企业刑事合规不起诉改革的试点工作。截止2022年12月，全国检察机关累计办理企业合规案件5150件，对整改合规的1498家企业、3051名个人依法作出不起诉决定。刑事合规不起诉的重点在于企业的合规管理体系建设。根据最高检、司法部、财政部等九部委联合印发的《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》的规定，“涉案企业合规建设是指涉案企业针对与涉嫌犯罪有密切联系的合规风险，制定专项整改计划，完善企业治理结构，健全内部规章制度，形成有效的合规管理体系的活动”。形成有效合规管理体系是涉案企业可以通过刑事合规评估的主要考量因素。例如：湖北一民营企业在经营中涉嫌犯罪，检察机关办案中促其合规整改，经第三方监督评估组织严格评估，确认合格后依法决定不起诉。对于经过整改没有形成有效合规管理体系的，则不能通过刑事合规评估。例如：江苏一民营企业负责人涉嫌假冒注册商标罪，检察机关根据企业申请批准其开展合规整改。整改期间，检察机关会同第三方监督评估组织多次赴企业实地考察，发现企业仍存在不规范使用注册商标等问题，最终认定企业合规整改不合格，依法对两名犯罪嫌疑人提起公诉。

作者简介

李冬梅，中共长春市委党校（长春市行政学院）学报编辑部副研究员，法学博士。研究方向：民商法学。

责任编辑 张忠义