“双碳”战略背景下可再生能源电价补贴政策研究

程泽川

（国网天津市电力公司，天津 300010）

一、研究背景

我国是世界上能源消费大国之一，以煤为主的能源结构及粗放的能源发展方式导致了能源资源的严重浪费。当前，发展可再生能源已成为世界各国在能源转型与应对气候变化方面所采取的一项重要的战略举措，加快发展可再生能源是推动能源革命的重要手段，是构建清洁低碳安全高效能源体系的重要抓手。自2006年1月1日起施行《中华人民共和国可再生能源法》后，可再生能源的发展开始加速，2014年至今持续保持着全球新能源发电总量的领先位置。国际可再生能源署（IRENA）公布的数据显示，尽管受到了新冠病毒疫情的影响，2020年和2021年世界新增可再生能源发电装机容量仍达到了2.61亿千瓦和2.57亿千瓦，我国新增装机容量所占的比例分别为52.1%和47.1%，是全球新增可再生能源装机量最大的贡献国，新能源的迅速发展与我国对新能源的大力支持密切相关。“十四五”是我国推进绿色低碳转型和实现应对气候变化的关键时期，可再生能源发展必将迎来一个崭新的时期。

根据我国风能专委会综合各因素测算，截至2021年12月底可再生能源电价补贴缺口约为4000亿元，预计2028年电价补贴缺口将达到最大值。随着可再生能源电价补贴资金缺口的不断扩大，可再生能源发电行业的发展将受到约束。在“十四五”期间，我国新能源发展将从以“补助为主”为主向以“平价”为主转变，目前国内已有的可再生能源补贴模式及效益等方面的相关研究无法适应新能源发展的需要。在新能源快速发展的背景下，对新能源电价的形成机理进行深入探讨、完善和优化定价机制对可再生能源发电行业的发展将起到积极的促进作用。为此，本文拟通过对新能源电力市场及相关政策的分析，明确新能源电力市场中存在的问题并给出具体的建议。

二、我国可再生能源发电现状

近年来，国家加大了对新能源电力的扶持，可再生能源装机数量在不断增加。到2020年底，新能源发电装机规模已达9.35亿千瓦，占全部电力装机总量的42.5%。到2021年底，可再生能源发电的总装机容量达到了10.63亿千瓦，约占全部电力装机容量的44.8%。随着新能源装机容量和投入的不断增加，新能源发电的绿色替代效应越来越明显，新能源发电的节能减排潜力也越来越大。与此同时，新能源电力产量也逐年增长。2006年，我国的非水可再生能源发电量为61亿千瓦时，2021年，该发电量达到11422亿千瓦时，非水可再生能源发电量占全社会发电量的比例从2006年的0.2%增至2021年的14%。其中，风电、光伏和生物质发电量分别为6526亿千瓦时、3259亿千瓦时、1637亿千瓦时，占比分别为8.0%、4.0%、2.0%。可再生能源发电占全社会发电量的比例超过75%的国家是巴西，占比在50%～75%之间的国家是加拿大，占比在30%～50%的国家有德国、英国、意大利等。虽然我国可再生能源的装机容量和发电量规模在持续增大，目前已成为可再生能源发展最快的国家之一，但是仅有全社会用电量的三分之一来源于可再生能源发电，与西方发达国家相比存在一定的差距，发电侧的电量结构需要进一步优化调整，以实现加快推进新能源发电的绿色低碳转型目标。

三、我国可再生能源电价补贴分析

近年来，随着国民经济的快速发展，电力消费的平均水平在2005年—2014年之间呈现出逐年提高的趋势。自2015年开始，国家把重点放在经济的稳定和持续发展上，电力需求增速放缓，同时，燃煤发电的基准价格也出现了下滑态势，国家已经数次对可再生能源的上网价格进行了调整，其中风力、光伏的上网价格变化情况如表1和表2所示。

表1 风电标杆上网电价（元/千瓦时）

表2 光伏发电标杆上网电价（元/千瓦时）

风电、光伏发电的标杆上网电价和火电的基准电价之间的差就是二者的可再生能源电价补贴标准，可再生能源电价补贴金额相当于每度电电价补贴标准和上网电量的乘积。尽管自2015年开始，风力、光伏发电每度电电价补贴标准持续减少，但因为可再生能源上网电量的迅速增加，可再生能源的补助缺口也在迅速增加。我国可再生能源的电费补助资金来源于可再生能源电价附加基金。在2015年之前，新能源产业还处在起步阶段，可再生能源行业处于发展初期，补贴发放紧张有序。从2016年开始，新能源产业开始进入快速发展阶段，尽管可再生能源电价附加基金的收费水平从2006年的0.001元/度上调至0.019元/度，但远远低于新能源装机容量的增长速度，补助资金缺口越来越大。2017年至2019年，全国补贴缺口分别达到1500亿元、2331亿元、3000亿元以上，随着“抢装潮”的爆发，2020年度大规模的补贴发放对国家财政造成了更大的负担，到了年末新能源补助缺口已经超过了3000亿元。根据风电专业委员会的测算，从我国新能源发展规划来看，存量享受补贴的可再生能源发电项目仍然较多，未来可再生能源电价补贴缺口有可能进一步扩大，补贴缺口很有可能在2028年出现最大值。

四、我国可再生能源电价补贴引发的问题

（一）可再生能源电价补贴缺口不断扩大

目前，补贴缺口长期不能得到有效解决已经是当前制约可再生能源行业发展的突出问题。导致补贴缺口的主要原因是可再生能源电价附加基金标准较低、自备电厂拖欠缴纳基金等。其次是新能源的快速发展使得对补助资金的需求急剧增大，而补助资金来源的增长速度低于新能源的发展速度。加之新能源发展严重依赖于政府的补贴，现行的电价补贴制度难以适应新能源迅速发展的需要，巨大的资金缺口已经成为制约新能源发展的最大瓶颈。

（二）可再生能源企业参与市场化程度低

在可再生能源发展初期，来自政府的电价补贴资金对行业发展起到了促进作用，随着可再生能源装机容量和发电规模的不断扩大，固定的电价补贴标准无法客观、及时、准确地反映出电力商品的实际价格水平，并且固定的电价补贴侧重于对发电企业的激励作用，很容易引发产能过剩，进而造成新能源发电量消纳难的问题。另外，我国长期存在着工商业用户电价补贴居民、农业用户电价的交叉补贴现象，电价并没有完全市场化，一些类别用户仍执行政府定价，造成可再生能源发电的上网电价并不能准确反映成本的变化，也不能真实地向用户侧进行传导。我国可再生能源发电规模庞大，正处于转型升级阶段，需要根据电力需求和生产成本变化等市场实际情况来反映和调整上网电价水平。

（三）可再生能源企业参与市场的空间受限

在政府高额可再生能源电价补贴政策的扶持下，发电企业利用自身最大潜能开发可再生能源，可再生能源的发电装机规模不断扩大，但是装机规模占比仍相对较小，这就造成了可再生能源企业无法与大型的火电企业进行同台竞争。目前已经运行的可再生能源发电企业主要集中在西北部等偏远地区，存在本地消纳困难、距离负荷中心远、跨区域输电等问题，而我国用电量集中的东中部区域大型火发企业密集，如果在政策上不能对可再生能源发电企业提供支持，可再生能源发电企业参与市场的发展空间就会受到限制，不能达到发电利用小时数，降低了可再生能源发电企业的经济收益，将对可再生能源的行业发展产生不利影响。

五、对策与建议

（一）完善可再生能源电价补贴方式

完善可再生能源的上网价格和补贴方式。在发电侧，以市场化的方式推动可再生能源行业降低成本，从而推动可再生能源行业进行技术革新，打破高成本壁垒。在消费侧，根据用电群体的特点，分别建立相应的价格体系和补助标准，将新能源的补助由发电企业传导至用户，以激励整个社会积极参与新能源的消纳。在“谁使用，谁付费”的原则下，对于低电价类别用户可适当提高可再生能源电价附加基金标准的征收，并逐渐将其提升至足以补偿其单位供电成本的水平，最后逐渐降低甚至取消政府补贴的扶持。

（二）协同发展促进可再生能源消纳

构建上网电量与电价补贴之间的动态调整机制，通过增加可再生能源发电利用小时数提高其上网电量的方法来降低政府对发电企业的电价补贴额度，引导光伏、风电等可再生能源企业依靠自身经营发展。另外，政府应该在电网建设、新型储能等方面协调发电企业和电网企业进行密切合作，优化完善不同发电类型的电量结构，促进风光资源丰富地区的过剩产能消纳。政府可以建立能源信息大数据共享平台，对风光等可再生能源发电的增长情况进行统筹规划，实现多能互补，进一步提高可再生能源发电的消纳能力，最终达到可再生能源生产、输送和消费的协调发展。在确定的能源需求增加范围内，限制中东部新建大型燃煤电厂，以促进可再生能源的发展，从而为可再生能源企业提供电力市场空间。

（三）优化可再生能源市场交易机制

进一步健全和完善可再生能源参与电力市场的相关政策制度，打破监管障碍，建立能够全面体现可再生能源环境价值并与传统能源进行平等竞争的新能源市场环境，更好地发挥日间和实时市场的作用。同时，以市场为导向，采用竞价、销售新能源“绿色”权益证书等方式，减轻因新能源未获得足够的补助而造成的利润压力。组织可再生能源企业和电网企业与用户签署“多年度购售电”合同，推进大用户直接进行市场化交易。健全“绿电”证书认证制度，加强“绿电”证书对“绿电”的识别作用，扩大“绿电”认证的适用范围，促进“绿电”的市场化定价；支持平价项目积极参与绿证交易，并将绿色证书与新能源发电消纳相结合，做好绿色证书和碳市场衔接，进一步体现可再生能源的环境价值。