龙港撤镇设市后的消防治理创新

侯晓华 张忠财

摘要：作为国家新型城镇化综合改革试点城市，浙江省龙港撤镇设市已有三年多时间。从龙港改革试点的背景、多领域消防短板以及综合治理改革创新的举措等几个方面，介绍了龙港市撤镇设市后消防治理创新的实践情况，分析了存在的不足，并提出对策建议。

关键词：龙港撤镇设市；消防短板；消防治理创新

中图分类号：D035.36      文献标识码：A       文章编号：2096-1227（2023）09-0013-03

2019年8月30日，经国务院批准，撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市。龙港成为全国首个“镇改市”以及全国首个不设乡镇、街道的县级行政区域[1]，14个片区工作站划分为9个片区，各片区设立非独立法人、无固定编制的片区党工委和基层治理中心，推进“扁平化”管理。2021年3月，龙港市原9大片区更改为26个社区联合党委。

龙港市以印染、塑编、礼品等为支柱产业，初始有居住出租房1.5万家、合用场所2.7万家、小微企业园区24个、高层住宅小区76个、消防重点单位133家。撤镇设市后，龙港的经济、交通、基建等方面得到了飞速发展，城市常住人口已达46.47万人，面积183.99km2，2022年地区生产总值为370.14亿元，目前已建成了印刷、小包装、塑编、城东等4 个大型工业功能区[2]，城市化建设得到空前发展，但是随之而来火灾隐患问题也日渐突出，龙港市的火灾防控面临新挑战和新危机。

1 消防安全综合治理体系和治理能力现代化的“短板”

1.1  居住出租房、合用场所整治难度较大

龙港市居住出租房、合用场所整治由各社区联合党委牵头，全市共有居住出租房14364家，合用场所27056家。随着镇改市城市化、工业化进程的深入，开办小作坊因准入门槛低、投资少而成为大多数居民重要的生存和发展手段，逐渐成为本地的经济支柱，因此“三合一”、人员密集场所的数量不断增多。此类场所多由临街商铺、出租屋改造而成，虽生产、经营面积小，人员数量相对较少，但耐火等级低，防火间距不足，疏散逃生条件差，缺乏消防设施，加之点多面广、布局分散，涉及餐饮、娱乐、销售等广泛领域，进一步凸显了该领域火灾隐患，日常监督和单一领域的检查很难根治清除，容易造成整体隐患的失控漏管，历来被龙港市视为消防安全综合整治的重点对象。主城区基建建设核心板块多涉及拆迁项目，大部分两类场所纳入拆迁范围，导致户主消防整治意愿不高，网格员消防隐患整治存在观望心理；偏远郊区经济、交通、基建等方面发展相对缓慢，建筑物大部分为老旧民房或自建房，常用作于私人手工加工场所，且弱势群体、高龄老人及外地务工人员居多，对生产、生活中消防安全关注力度不够重视，随意入户停放、充电电瓶车、设置家庭住宿，“重生产轻安全”现象普遍存在。

1.2  高层建筑存在历史遗留问题

龙港市有高层住宅小区76个，总栋数为510栋，由42家物业服务企业负责管理。部分高层建筑历史较久，无物业服务企业管理且未成立业主委员会；部分住宅类高层因无维修资金或维修资金不足导致小区管理缺失，消防设施损坏严重。消防控制室未落实24h双人值班或值班人员未持证上岗，未能熟练掌握应急处置技能；消控室主机系统瘫痪无法使用或存在故障点；占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道和消防车登高操作场地；室内外消火栓系统、自动灭火系统、火灾自动报警系统、机械防排烟系统、应急照明和疏散系统等被擅自拆除等问题为共性突出风险。加之高层建筑消防安全经理人、楼长制度未完全落实到位，消防登高面改为停车位、消防车道私家车随意停放、电动自行车或其蓄电池违规在建筑内停放或充电等动态性问题时有发生。

1.3  工业企业内部存在消防安全隐患

龙港市有24个小微工业园，部分小微工业园未聘请物业服务企业，未成立业委会，业主、租户、物业三方消防安全责任未分工明确，日常防火巡查检查流于形式。小微園区内工业企业货物随意堆放、占用疏散通道的行为时有发生，消防设施损坏后未能及时维修。部分室内外消火栓存在外观生锈、水压不够等问题，对扑救初起火灾造成阻碍，无法达到救早灭小、灭火救援补充水源的作用。

1.4  社会层面消防知晓率有待进一步提高

龙港市常住人口为46.47万人，多外来务工人员、60岁以上人群及学生等，结合日常消防宣传来看，群众消防安全意识普遍有待提高，消防宣传工作开展较为吃力。龙港市虽利用新老媒体加大全市消防安全宣传力度，结合119消防宣传月活动开展演练等方式进行营造消防氛围，但是一方面，全市宣传阵地形式较为单一，消防体验点预约数量未达峰值，部分体验点被改造与其他工程项目相结合，且消防主题公园较少，消防元素缺少创新，消防氛围不够浓厚；另一方面，微小企业、规上企业、娱乐场所等行业单位对于消防教育培训工作不够重视，企业消防安全管理人对应急处置程序不熟悉，消防管理能力水平较低，责任意识有待加强。

1.5  应急救援力量薄弱

龙港市原仅有龙港消防救援站和城北、城东2支政府专职消防队，主要承担龙港市巴曹和芦蒲区的灭火救援任务，但根据GB/T35547—2017《乡镇消防队》建设标准，2支专职消防队从营房建设、人员配备、车辆器材等方面均无法达到建设标准，初战控火能力水平较为薄弱，与全市日益增长的灭火救援任务不相适应。加之根据消防法，由市消防部门负责对专职消防队进行业务指导，并将其纳入统一指挥调度体系；由应急管理部门对专职消防队人员和经费均进行管理，日常经费采取实报实销机制，故消防部门对政府专职消防队缺乏有力抓手，导致对其日常工作和业务考核没有形成长效机制，一定程度上影响了消防救援体系建设和第一到场力量。

2 综合治理改革创新

2.1  创新居住出租房、合用场所治理机制

龙港市在居住出租房、合用场所治理方面不断自我加压，先后出台6个居住出租房及合用场所专项行动文件，在全市范围内不间断开展“两类场所”整治。一是推广新型验收模式，将原来的按比例抽查改为“整治验收共抓、逐户验收、逐户过关”，并创新公安、应急、消防联合验收机制，明确居住出租房由公安负责验收，合用场所由应急、消防负责验收，对上报已整治的“两类场所”逐户开展验收。2020年6月至9月，开展百日攻坚行动，共整改居住出租房5168家、合用场所13453家；2020年10月，在全温州市第一个出台百日攻坚后续巩固提升行动方案，完成786家10人（床位）以上居住出租房改造提升，上述2个行动内全市共验收“两类场所”4.1万余家；2021年3月至10月，持续开展“利剑行动”，共验收居住出租房19725家、合用场所29809家；2022年3月至8月，开展春雷行动，并将原来8分的整治合格线再次提高至9分（满分10分），优先完成376家10人以上及“通天房”式居住出租房、长租公寓式居住出租房等存在较大消防安全隐患场所的整治验收，另验收居住出租房13582家、合用场所26390家（验收均含不合格复验）。二是不断改进优化督改模式，成立由市消安委办牵头，公安、消防、综合行政执法、市监、电力、水务等职能部门共同参与的“两类场所”联合执法小组，2020年以来，共发放限期整改通知单3万余份、消防完成符合查封条件的查封50余家、行政拘留40余人。三是严肃执纪问责措施。龙港市先后出台消防安全“利剑行动”七条刚性问责措施、“十大攻坚”行动六条刚性问责措施、“十个一律”、居住出租房消防整改执法考核实施细则等相关文件，并将消防安全工作纳入平安建设工作考核办法、直单位和社区联合党委考绩办法，建立“实地督查、每月通报、考绩运用”机制。2022年更在《2022年度社区联合党委考核细则》中将消防考核设为100分（总分1000），并将小社区消防考核分值由原先的10分提升为15分，占龙港市平安考核10分。2020年以来，市主要领导及市消安委办对消防整治进度落后、工作推进不力、发生较有影响火灾等问题的部门和社区联合党委启动问责程序，共对3个部门、21个（次）社区联合党委进行约谈；5人通报批评；10人诫勉谈话；7人责令书面检查；4个社区联合党委作出书面检讨；3个社区联合党委、8个社区作表态发言；3个社区联合党委扣除每人季度奖金、39个社区扣除社区书记季度奖、网格员绩效工资。

2.2  解决高层建筑历史遗留问题

龙港市出台《龙港市高层建筑消防安全综合治理工作方案》，明确有物业服务企业的高层住宅小区由资规局牵头负责，无物业服务企业的高层住宅小区由所属社区联合党委负责，厘清部门职责，切实解决一直以来无物业高层住宅小区无人监管的历史问题。市自然资源和规划建设局与市消防救援大队对76个住宅类高层小区进行了全面排查，进一步明确了底数，建立隐患清单，并完成高层住宅小区消防车道、登高面等划线工作；完成高层建筑重大火灾隐患单位挂牌整治省级2家、市级4家、县级7家。2022年采取高层建筑与所属社区联合党委责任捆绑的模式，完成20幢纳入温州市民生实事的高层建筑隐患整治；2023年将完成3个消防设施损坏严重或失管老旧高层住宅小区改造提升项目，切实解决消防设施损坏后无人维修的难题。

2.3  消除工业企业内部突出隐患

龙港市针对“大部制”行政管理机构最精、层级最少、职能最优下出现的行业领域职能交叉问题[3]，特意明确园区内工业企业由经发部门负责，园区外规上企业由应急管理部门负责，园区外规下及其余工业企业由社区联合党委负责，切实将每项职责落实到位。龙港市还结合24家小微园及园区外工业企业消防安全现状，制定工业企业专项整治行动以及《龙港市工业企业安全生产标准化创建三年行动方案》等方案，将24个小微工业园区分片包干，指定部门牵头负责整治，形成合力，着力推动全面拆除影响消防安全的违章建筑，全面推广工业企业“四无四有”创建，推动微型消防站、小微园消防专职队建设工作，实行消防安全达标创建，切实净化龙港市企业消防安全环境。2020年以来，市消防救援处罚工业企业84家，责令三停9家，出具行政处罚决定书105份，处罚金额96余万元；消防、公安、应急综合行政执法联合拆除工业企业违章搭建290余处，拆除面积7.5余万m2；对工业企业、小微园区实行重大火灾隐患单位、区域挂牌整治，共完成挂牌整治市级单位3家、区域1处、县级单位7家。结合小微企业标准化建设三年行动，指导园区和企业选取合适点位建立微型消防站，筑牢生產经营本质安全屏障。

2.4  多形式扩大消防宣传覆盖面

龙港市积极形成宣统、群团工作部、政法委及各行业主管部门齐力消防宣传的大宣传、大培训、大演练格局，构建社区消防教育宣传体系。2020年以来，龙港市建设消防主题公园3个、消防宣传志愿者队伍1支、温州市级五进示范点4个、应急消防宣传教育馆1个、应急消防宣传体验室10个；联合市融媒体中心建立“拘留+宣传”模式，累计在各类媒体平台曝光火灾隐患29期、火灾警示片2期、本地拘留案件6次；通过温州消防微信公众号、抖音号及龙港发布微信公众号、龙港电视台等媒体平台推送原创图文210余条、短视频360余条；点亮LED大屏15块、LED小屏130余块循环播放消防相关内容；悬挂横幅1200余条，转发消防知识图文至微信群1600余个，开展《暑期夏令营》《童心永向党主体活动》等消防专题活动70余场，直接参与消防安全培训170余场，培训7.6余万人；开展敲门行动18.6万余次，发放消防宣传资料24万余份，服务群众21.6万余人；每年完成落实130余家重点单位的注册工作，督促重点单位完成蓝码培训3000余人，全民消防学习平台注册人数2.6万余人。

2.5  提升基层救援战斗力及消防基础设施

为解决灭火救援存在盲区、基层救援力量薄弱、消防救援基础设施弱等问题，龙港市投资1.7亿元新建新城特勤消防站，計划于2023年建设完成。2020年投入400余万元用于3200户老旧民房电气线路改造。2021年投入150万元用于消防器材装备购置经费，550万元用于消防车辆购置经费；投入430万元完成2667户老旧民房线路改造（每户安装智能烟感）。2022年投入487.90万元用于消防器材装备购置经费，260万元用于消防车辆购置经费，将龙港消防救援站按照一级城市消防站建设标准进行装备采购配备；新建城西政府消防专职队；投入80万元用于消防秒响应平台迭代；投入195万元完成2034家“通天房”式居住出租房智能改造提升（每家“通天房”式居住出租房安装2个智能烟感，1楼室外安装电动车单点式充电接口）；投入900余万元将纳入温州市民生实事的550户独居老人、残障人士居所消防安全改造提升项目增加至5000户（除温州市民生实事550户外，其余4500户为老旧民房，进行线路改造及安装智能烟感）。2023年按计划在新城新建一支政府消防专职队；投入350万元依托26个社区联合党委组建社区微型消防站；投入450万元建设100个取水口、50个取水平台；结合老旧民房线路改造完成550户弱势群体（独居老人、残障人士）居所消防安全条件改造提升。

3 结语

龙港市是全国首个镇改市以及全国首个不设乡镇、街道的县级行政区域，龙港撤镇设市不仅是行政区划的调整，更是行政管理体制的一次改革和探索。龙港的消防综合治理及应急救援改革势在必行，不仅要适合龙港实情，也要秉持创新精神，找准消防综合治理及应急救援改革的方向和目标，提出解决消防工作问题的新思路、新举措。龙港市将切实做到既看“时”又看“势”，既看到短期成效，也看到长远大势，坚持以科学发展观建设有龙港特色的消防综合治理及应急救援体系。

参考文献：

[1]王琢.大部制改革背景下发达镇“镇改市”后的治理问题——以浙江龙港为例[J].中阿科技论坛（中英文），2022（9）：43-46.

[2]陈多长，金晶.中国大镇的城镇化变迁：基于龙港“撤镇设市”的案例[J].现代城市研究，2022（11）：100-107.

[3]刘柯，陈宝胜.基层政府扁平化改革的实践前沿与发展面向——以浙江省龙港市“市直管社区”改革为例[J].行政论坛，2022，29（3）：59-66.

Innovations in fire governance after Longgang's abolition as a town and establishment as a city

Hou Xiaohua，Zhang Zhongcai

（Longgang Fire and Rescue Section，Zhejiang  Longgang  325802）

Abstract： As a national comprehensive reform pilot city of new urbanization， Longgang， Zhejiang Province， has been withdrawn from the town and set up a city for more than three years. From the background of Longgang's reform pilot， the short board of fire protection in multiple fields and the initiatives of comprehensive governance reform and innovation， we introduce the practice of fire protection governance innovation in Longgang after it was abolished as a town and set up as a city， analyze the deficiencies， and put forward countermeasures and suggestions.

Keywords： Longgang withdraws town and establishes city; fire short board; fire governance innovation