乡村振兴背景下基层政府公共政策执行偏差及矫正

宋斌斌

延安大学政法与公共管理学院，陕西 延安 716000

0 引言

中国式现代化离不开农业农村现代化，而农业农村现代化离不开乡村振兴［1］。实施乡村振兴战略能推动城乡经济社会的协调发展，促进农村经济的转型升级，增强农村吸引力和发展活力，确保国家农业安全和农村稳定。

公共政策的有效执行有助于推进乡村振兴战略的全面实施。公共政策执行是指政策方案被采纳后，政策执行主体通过特定的手段和方法，将政策内容转变为现实的过程。在政策内容转变为现实的过程中，执行者往往会受到主观因素和客观环境的影响，从而导致政策执行结果与政策制定时的预期结果出现偏差。在乡村振兴战略实施过程中，基层政府扮演着重要角色。基层政府处于行政体制的末端，是国家权力在基层最直接的代言者，他们对政策的解读会直接影响政策执行效果和政府绩效。因此，有必要对基层政府部门的公共政策执行偏差进行研究。

1 文献回顾

我国学者从1990 年开始对政策执行偏差展开研究，研究成果丰富。王洛忠等［2］结合我国实际政策执行过程，构建包含决策机构、执行机构、执行者、受影响者和外部环境等5 项要素在内的政策执行理论分析框架，并以L市大气污染防治攻坚战为案例，对此分析框架的解释力进行实证检验。陈宇等［3］基于府际关系视角，通过构建3 个博弈模型，对区域环境政策执行过程中的政府行为进行分析发现：在区域环境政策执行过程中，从横向府际关系来看，地方政府之间存在“共谋行为”，负面的“共谋行为”会导致政策执行出现偏差；从纵向府际关系来看，在以经济增长为中心的政治锦标赛背景下，行政发包制的政策执行机制会造成政策执行的“囚徒困境”；从时间维度上看，中央政府的监管举措是约束地方政府政策执行偏差的必要条件。李慧龙等［4］在整合既有理论观点的基础上，对“雷声大雨点小”政策的多重样态与治理逻辑进行学理性解析，力图通过精细化阐释，回答“为什么有些政策声势大却执行少”问题。许光建等［5］以重点生态功能区产业准入负面清单制度实施为例，选择广西壮族自治区天等县为研究对象，分析了多任务冲突导致政策执行偏差的发生机制，总结了通过调整委托代理模式和激励结构以纠正政策执行偏差的地方实践经验。何情等［6］基于对中国北方五地荒漠化防治的案例分析，探讨政策执行的不良偏差问题在荒漠化防治中的表现与发生机制，并提出了相应的政策执行偏差矫正对策。羊中太等［7］从地方基层政府、政策执行主体、政策执行客体3 个角度进行研究，并提出相应的对策用于纠正政策执行的偏差，以期有效推动基层政府落实乡村振兴相关政策。文宏等［8］立足于生态环境部重点监控的61 个城市数据，运用模糊集定性比较分析方法（fsQCA），构建“组织-主体-过程”的分析框架，讨论组织资源禀赋、目标清晰度、政治压力、执行响应、公众诉求、执行难度和控制激励等条件变量的不同组合，对大气环境政策执行偏差的作用机制。这些文献从不同角度对政策执行偏差进行研究，具有重大的现实意义。笔者在前人研究基础上，立足乡村振兴背景，探讨基层政府公共政策执行偏差问题。

2 基层政府公共政策执行偏差的表现

2.1 象征性执行

象征性执行是指在政策实施过程之中,执行主体只做表面文章，只搞政策宣传而不采取可操作的政策执行措施。例如，新华社曾报道过一则新闻：近期各地各层级都大兴调查研究之风，许多领导干部带头深入基层；但在中部某县的一些部门，出现一些不良倾向，层层分解任务的过程变成“层层加码”和“层层要材料”。这种背离调查研究初衷的行为，就是一种脱离群众实际的象征性执行。这种形式化的象征性执行会大大降低基层政府的政策执行效率，削弱政策的有效性，从而造成公共政策资源浪费。

2.2 选择性执行

选择性执行是指政策执行主体在执行政策时，有选择地对政策内容进行过滤和筛选，使公共政策难以达到预期的现象。从公共选择理论的视角来分析，选择性执行体现了作为执行者的基层政府具有趋利避害的价值导向和政策偏好。地方政府在执行公共政策时，会进行成本收益分析：当一项政策可以给自身或者本部门带来利益时，则采取积极主动的执行态度；当成本等于收益时，地方政府可能会迫于上级压力被迫执行；当成本大于收益时，地方政府可能会选择不执行或者消极执行［9］。公共政策选择性执行不仅会影响政策的有效执行，降低政策执行效率，而且会妨碍政策目标的实现和后继政策的制定。

2.3 机械性执行

机械性执行是指政策执行主体没有真正领悟政策制定的初衷、目的、精髓，也没有与本单位、本部门、本地区的实际情况很好地结合，生搬硬套地执行上级文件规定。例如，宁夏回族自治区的西海固地区执行了自治区推广的退耕还草种苜蓿的政策。当地制定这一政策的初衷是在退耕还草的同时，解决居民饲养牲畜的饲料问题，因而选择了适宜牲畜食用的苜蓿作为还草作物。但是，西海固地区自然条件恶劣，气温低、降水少，缺乏灌溉水源，不适宜苜蓿成活，产量得不到保证；而且，由于苜蓿的长势与扎根深度密切相关，在海拔高、地力薄的西海固地区，即使当年降水足、水源丰，苜蓿也很难深扎根，也不一定丰产。而苜蓿低产，农民就会在退耕失去粮食保障的同时还无法获得足够的牧草，直接影响第二年的吃饭问题，这种后果对农民来说是灾难性的［6］。可见，如果政府在执行政策时奉行“拿来主义”，没有具体问题具体分析，没有结合本地区或本部门的实际情况，对上级颁布的政策做出因地制宜的调整，就会引发新的问题。机械性执行忽视了公众的个性和需求，会使公众和政府之间出现信任危机，导致公众对政府的一些政策表现出消极或者抵制的态度。此外，机械性执行也会束缚地方政府部门工作的主观能动性，造就一些不作为现象。

3 基层政府公共政策执行产生偏差的原因

基层政府政策执行偏差的表现形式多样，其产生的原因既有差别，又相互联系。深入分析基层政府出现政策执行偏差的原因，对于完善基层政府的政策制定和政策执行具有十分重要的意义。

3.1 政策执行过程中的监督机制不完善

政策执行监督是指监督主体根据一定的标准和程序，对政策执行主体在政策执行过程中的执行行为、执行效果进行监督。对政策执行过程进行监督，能确保政策得以有效执行。但目前，基层政府在政策执行过程中存在监督机制不完善的问题。

一方面，内部监督乏力。基层政府既是政策执行主体，也是政策执行监督主体。在执行相关政策的过程中，部分基层政府受利益驱使，易选择执行与自身利益密切相关的政策；再加上部分基层政府工作人员专业能力不足，易忽视自身职责，最终使公共政策执行出现偏差。

另一方面，外部监督机制不完善。首先，人民群众监督弱化。当前，基层群众多依靠基层政府公开的信息对其进行监督，但部分基层政府未主动公开政策执行信息，导致监督渠道不畅通，基层群众难以对基层政府的政策执行情况进行监督。其次，大多数基层群众的监督意识薄弱，没有意识到群众监督的重要性，有些基层群众甚至放弃了自己的监督权。最后，大众媒体以其特有的功能承担着极为重要的社会监督作用。但是，部分大众媒体的行为常常会被政府机构所影响，出现不敢监督的局面。

3.2 缺乏激励机制和容错机制

激励机制是指通过设计一定的奖励机制，激发个体或组织的积极性和创造性，从而更好地实现目标的一种方式。激励机制在社会经济活动和组织管理中具有重要作用。但是，当前较多基层政府部门缺乏相应的激励机制，对工作人员的物质激励和精神激励不够，导致部分工作人员工作积极性不高，态度敷衍了事，从而机械死板地执行相关政策。

容错机制指的是某种系统控制在一定范围内的一种允许或包容犯错情况的发生。目前，基层政府在政策执行过程中缺乏相应的容错机制。部分政策执行人员在政策执行过程中发现一些政策的缺陷或有待优化的地方时，出于对自身利益的考虑，往往抱着“宁可不干事，也不干错事”的心态，仍按照原本的政策规定执行政策。机械性执行公共政策不仅会导致政策失效，而且会引发新的问题。

3.3 执行主体综合素质较低

综合素质指的是个人在知识水平、道德修养及各种能力等方面的综合素养。政策执行主体综合素质的高低会直接影响政策的执行成效，只有当其具备较高的综合素质，才能更好地推进政策执行，实现政策目标。但目前，基层政府部分工作人员的综合素质较低。首先，一些基层政府工作人员缺乏专业知识，对于上级下达的政策命令，无法理解其内涵，不能精准把握政策实质，易曲解或部分曲解政策内容。其次，部分基层工作人员的学习能力不强，对新知识、新方法不加强学习，导致对政策一知半解，直接影响政策执行效果。最后，部分基层工作人员的政策执行能力不高。当前，部分基层工作人员常常运用经济手段和行政措施强制推行相关政策，导致政策跑偏、失真，甚至出现干群矛盾。

4 基层政府公共政策执行偏差的矫正措施

4.1 建立政策执行的全方位监督机制

4.1.1 加强对基层政府的内部监督

其一，做实同级监督。基层纪检监察部门应该立足监督首责，持续加强同级监督，通过建立完善制度机制、做实做细日常监督、加强警示教育等举措做实同级监督，并聚力推动同级监督规范化、常态化、精准化。其二，强化上级监督。上级政府部门要紧抓对基层政府的监督不放松，多关注基层政府的政策执行情况，多注意群众对基层政府政策执行问题的反映。同时，严格落实教育管理监督的责任，特别是践行全周期管理的理念和方式，加强对基层政府政策执行的全过程监督。

4.1.2 强化对基层政府的外部监督

公共政策的执行离不开社会民众的参与。因此，要建立和完善民众对公共政策诉求的表达渠道，落实民众在公共政策决策与执行中的监督权与评议权［10］，鼓励社会团体、新闻媒体等群体参与监督，充分利用电子政务工具对基层政府的政策执行过程进行监督。各地应不断拓宽外部监督渠道，坚持政务公开与公众监督有机结合，对所有与人民大众有关的事项，都要及时公开，让社会各界都能看到；要重视人民群众的监督与反馈，防止政务信息公开的表面化和形式化。只有建立政策执行过程中的全方位监督机制，才能确保政策目标的顺利实现。

4.1.3 应该完善事前、事中、事后三阶段的监督

在政策执行前期进行专家论证、风险评估等，充分论证政策的必要性、可行性、科学性。在政策执行中期，要密切跟踪监测执行情况，及时进行政策调整和纠偏，确保政策执行取得预期成效。在政策执行结束之后，要对比分析政策的预期目标与实际获得的效果，总结其中的经验和不足，并将评估结果作为未来制定相关政策的重要参考。

4.2 完善激励机制和容错机制

一方面，各地基层政府应通过拓宽晋升渠道、加强物质激励和精神激励等方式来调动工作人员的积极性。通过建立科学、公正、有效的激励机制和考评监督制度，鼓励基层政府工作人员努力工作，创新性执行相关政策，从而为社会提供更优质、更高效、更便捷的服务，推动基层政府的现代化建设。

另一方面，完善基层领导干部的容错机制。第一，各地应建立明确的容错准则，明确基层领导干部容错的边界和底线，避免滥用容错权力或产生不良后果；明确容忍错误和失误的程度，同时明确对严重失误和过错的追责机制。第二，各地应设定明确的容错权限和责任，明确哪些层级或部门具有容错权限，容错决策应由何种程序和机制进行，明确容错责任和追责机制，确保容错决策和行为的合法性。第三，建立科学的容错监督和评估机制，确保容错决策的透明度和公正性。通过对容错决策过程的监督和评估，及时发现问题并进行纠正，防止容错机制被滥用或产生不良后果。第四，加强容错培训和能力建设，为基层领导干部提供容错培训和能力建设的机会，提高其容错决策和问题解决能力。

4.3 全面提高基层政府政策执行主体的综合素质

提高基层政府政策执行主体的综合素质有利于增强其服务群众的能力，提高工作效率，使基层政府更有凝聚力和战斗力。首先，提高基层政府的准入门槛，坚持凡进必考、择优录取的原则，择优选拔工作人员。其次，加强对政策执行主体的定期培训，以提高其专业知识和政策执行水平。再次，推广学习型政府的建设理念，当出现新的政策指令后，应及时组织政策执行主体对政策文件进行学习，使执行主体能深入理解政策，准确地向民众传达政策理念，从而使政策效益最大化发挥。最后，完善培训内容。各地在对基层政府工作人员进行培训时，不仅要提高其政策认知能力和执行水平，还要使其树立正确的价值理念，提高其综合素质。

5 结束语

推进中国式现代化，必须全面推进乡村振兴，而基层政府是全面实施乡村振兴战略的重要主体。然而，受多种因素影响，基层政府在政策执行过程中易出现偏差，影响政策预期目标的实现。对此，各地应多措并举，加强对基层政府公共政策执行偏差的矫正，如建立政策执行的全方位监督机制、完善激励机制和容错机制、全面提高基层政府工作人员的综合素质等，从而保证乡村振兴战略目标的实现。