以高质量规划计划服务保障流域水利发展

靳凤娟，谭 杰，张萤雪，黄 凯

（水利部海河水利委员会，天津 300170）

海河流域地处京畿，战略地位重要，水旱灾害多发。1963年8月，海河流域发生特大暴雨洪水，流域人民群众的生命、财产遭受了巨大损失。毛泽东主席多次视察灾情，11 月17 日亲笔题词“一定要根治海河”，掀起了党领导下的群众治水运动高潮。

1980年4月，海委正式成立。40多年来，一代代海委人按照“一定要根治海河”的号召要求，深入贯彻党中央、国务院决策部署和水利部工作要求，紧紧围绕国家重大战略和水利改革发展重点领域，把握流域全局，顺应时代要求，以流域规划为指引，以加快工程建设为抓手，从防汛抗旱、农业灌溉不断拓宽到水资源优化配置、河湖生态环境复苏、智慧水利等更广阔的领域，流域治水事业不断走上规范化、系统化、现代化的道路。

1 流域规划体系建设现状

水利规划是根据国家的建设方针、水利发展目标以及规划范围内的水利条件和特点，研究探索自然规律和经济规律，提出一定时期内水利建设的方向、任务、主要措施和分期实施步骤的工作［1］。水利规划是水利建设的指导，水利建设是对水利规划的落地实施。海河流域统一管理经过了超过40 a的发展，逐步形成以流域综合规划为统领、以专业规划为指导、以专项规划为落实的流域水利规划体系。

1.1 海河流域综合规划

第1 阶段：1957 年，中华人民共和国成立不久，即编制了《海河流域规划（草案）》，根据流域经济社会发展需求，重点考虑防洪除涝、灌溉和水土保持等内容。

第2 阶段：1966 年，为应对“63·8”特大洪水，编制了《海河流域防洪规划报告》，首次提出“上蓄、中疏、下排、适当地滞”的防洪治理方针。

第3阶段：1980年，海委成立之初即会同流域各省市开始编制《海河流域综合规划》，主要任务是根据20世纪末实现工农业总产值翻两番的要求，针对1972 年以来严重缺水的问题，提出各河系进一步治理开发的方向和战略部署。1986 年规划基本完成，1993年批复实施。

第4 阶段：2007 年，按照水利部统一安排，流域综合规划启动修编。2013 年，《海河流域综合规划（2012—2030 年）》获国务院批复。本次综合规划以科学发展观为统领，坚持人与自然和谐相处，以维护河流健康和水资源可持续利用为主线，统筹流域经济社会发展、流域治理和生态环境保护关系，深入分析流域水资源和水环境承载能力，明确了建立和完善水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、防洪抗旱减灾体系，规划内容更加系统、全面［2］。

1.2 五大支流综合规划

为进一步完善综合规划体系，海委先后组织编制了《拒马河流域综合规划》（2013 年报送）《滹沱河流域综合规划》（2015 年报送）《蓟运河流域综合规划》（2015 年报送）《滦河流域综合规划》（2015 年报送）《大清河流域综合规划》（2022 年批复）5 条跨省（自治区、直辖市）河流的流域综合规划。

1.3 专业规划

为解决各专业领域存在的突出问题，不断完善专业规划。根据防洪建设的需要，编制了《海河流域防洪规划》（2008 年批复，2021 年启动修编）；为解决水资源短缺、优化流域水资源配置，编制了《海河流域水资源综合规划》（2010 年批复）；为解决流域重要经济区、能源基地、粮食主产区供水保障问题，编制了《海河流域水中长期供求规划》（2016 年提交）；针对水污染不断加剧和水生态环境恶化情况，编制了《海河流域水资源保护规划》（2017 年通过审查）；为推动水利信息化建设，2000 年以来先后编制了《海河流域水利信息化建设规划》《海委信息化顶层设计》等规划方案。

1.4 专项规划

为进一步加强流域防洪减灾保障体系，编制了《海河流域蓄滞洪区安全建设规划》（1994 年上报）《北运河干流综合治理规划》（2012 年批复）《漳河干流岳城水库至徐万仓治理规划》（2018 年上报）等；为解决区域水资源短缺及生态环境恶化，编制了《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》（2001 年批复）《南水北调工程总体规划》（2002 年批复，2022 年启动修编）《南水北调中线后续工程规划》（2015 年完成）《南水北调东线后续工程规划总体方案》（2016年完成）《南水北调东线二期工程规划》（2018 年上报）《海河流域地下水利用与保护规划》（2012 年完成）《海河流域非常规水资源利用规划》（2016 年上报）《海河流域河系沟通工程规划》（2016 年上报）《内蒙古高原内陆河区东部流域水资源规划》（2017年上报）等；为加强水资源保护和恢复河湖健康，编制了《海河流域生态环境恢复水资源保障规划》（2005 年上报）《海河流域重要河道采砂管理规划》（2011 年上报）《海河流域重要河道岸线利用管理规划》（2013 年批复）《海河流域河口海岸滩涂开发管理规划》（2012 年上报）；为协调河口秩序、保证行洪安全，编制了《海河口独流减河口永定新河口综合整治规划》（2001 年批复）及3 个河口的治导线调整报告、《漳卫新河口治理规划》（2008 年批复）《滦河河口综合治理规划》（2018 年上报）等；为解决区域水事纠纷，编制了《漳河侯壁、匡门口至观台河段治理规划》（1997 年批复）《漳河石梁、下交漳至观台河段综合治理规划》（2017 年批复）；为落实京津冀协同发展战略，编制了《京津冀协同发展水利专项规划》（2016 年批复）《京津冀协同发展六河五湖综合治理与生态修复总体方案》（2018 年批复）《永定河综合治理与生态修复总体方案》（2016 年批复，2022 年启动修编）《潮白河综合治理与生态修复方案》（2022年批复）《北京城市副中心防洪工程方案专题论证报告》（2016 年上报）及河北雄安新区水安全保障相关规划方案（2017 年完成）等；为推动流域水利改革发展、促进项目有序安排，编制了海河流域水利发展和水安全保障多个“五年”规划等；同时，配合全国规划、专注重点建设领域，编制了病险水库（闸）除险加固、水文基建、信息化建设、城乡供水安全、农村饮水安全、水土保持、地下水超采综合治理等专项建设规划。

2 流域水利建设成就

2.1 水利建设投资

海河流域水利建设投资主要表现为以下3 点特征。

（1）水利投资力度逐步加大。海河流域水利建设投资分资金来源统计详见表1，海河流域水利建设投资分类型统计详见表2。由表1—2 可知，1949—1980年特别是1963年以后，海河流域大规模开展水库、枢纽、堤防河道、桥梁、涵闸等建设，水利建设投资处于较高水平。1981—1990 年，国家实行“调整、改革、整顿、提高”的政策，全面压缩基本建设战线，水利建设投资总量明显减小［3］。进入20 世纪90年代特别是1998 年大水以后，全社会对水利减灾认识逐步提高，水利建设投资显著增加，水利建设进入黄金期。“十二五”以来，水利建设投资规模大幅度提高，水利基建领域不断拓宽，成为国家拉动经济增长的重要引擎。

表1 海河流域水利建设投资分资金来源统计［2，4］

表2 海河流域水利建设投资分类型统计［2，4］

（2）水利投融资渠道不断拓宽。由表1 可知，1949—1980 年，水利建设投资主要采用“公办民助”的方式，即国家决策、国家投资、国家管理，农民投劳、款物支持，中央和地方财政拨款占绝对主体地位。国家经济体制改革以后，水利投资多元化特征日趋明显，1998 年以来，国家实施积极的财政政策，自筹资金比重明显增加。2010 年以来，中央持续加大水利建设投融资改革力度，坚持“两手发力”，投资渠道进一步拓宽，一方面发挥政府在水利建设中的主导作用，持续加大投入，固定资产投资、财政专项资金、财政收入计提、地方债券等不断向水利倾斜，另一方面引导金融资金、社会资金、外资进入水利领域，并探索PPP、REITs、投融资平台等方式，拓宽融资渠道，为水利工程建设提供了强大动力，也为经济稳增长提供了有力支撑。

（3）水利投资重点根据经济社会发展不断调整。由表2可知，1949—1980年，海河流域主要针对流域水旱灾害频发的状况，建设了流域防洪工程体系和农业灌溉体系，骨干工程格局基本建成。1998 年以后，根据全国形势，大规模开展了以大江大河堤防加固为主的水利建设。2000 年以后，针对流域水资源短缺、水生态恶化等突出问题，水利建设重点由防洪除涝为主逐步过渡到完善防洪体系、水资源开发利用、城乡供水和水生态环境保护与修复并重阶段，“九五”中期后，水资源、水生态建设投资明显上升。“十二五”以来，以大型引调水工程、大型枢纽工程、主要支流治理工程等为代表的投资规模大、拉动经济效果明显的重大水利工程以及农村饮水安全、中小河流治理等关乎安全和民生的水利工程成为水利建设重点。

2.2 水利建设成效

通过多年开发治理，海河流域在防洪、水资源开发利用、水生态环境建设等方面建设卓有成效，对流域经济社会发展和人民生活水平的提高起到了巨大的支撑和保障作用。

2.2.1 防洪减灾体系基本形成

通过多年的治理，海河流域逐步改变了各河集中在天津入海的不利局面，基本形成“分区防守、分流入海”的流域防洪格局，由水库、河道（堤防）、蓄滞洪区组成的防洪工程体系框架基本建成，分期、分批开展主要支流和中小河流治理、水库水闸除险加固、蓄滞洪区工程和安全建设，北京、天津等重要城市基本达到国家规定的防洪标准，雄安新区、北京城市副中心堤防提标建设正在稳步推进。非工程措施建设取得进展，建成海河流域防汛抗旱指挥系统、山洪灾害监测预警信息管理系统、雨水情测报系统等，初步建成水情采集网点，形成中央、流域管理机构和省（自治区、直辖市）3 级报汛体系。近年来，先后成功应对了2012年“7·21”特大暴雨、2016年“7·19”暴雨洪水、2021 年夏秋连汛、“23·7”流域性特大洪水，参与或组织编制《加快灾后水利薄弱环节建设实施方案》（2016 年）《漳卫河“21·7”洪水灾后治理实施方案》（2021 年）等，全面开展灾后治理和建设，防洪安全防线不断筑牢。

2.2.2 水资源配置体系不断完善

立足海河流域水资源紧缺的特征，以节水优先为前提，积极建设引滦入津、引青济秦、引黄入冀、南水北调中东线、万家寨引黄北干线等战略性水资源配置工程，充分开发利用非常规水源，构建了地表水、地下水、引江水、引黄水和非常规水源相结合的供水工程体系，不断完善海河流域“二纵六横”水资源配置格局，提高流域水资源承载能力，有效地保障了流域经济社会发展对水的需求。

2.2.3 水生态环境建设稳步推进

坚持保护与修复相结合的方针，建立山区以水土保持和水源涵养为主体、平原以河流湿地和地下水修复为核心、滨海以维护河口生态为重点的生态修复格局。开展上游永定河山区、太行山区、滦河山区水土保持。划定19 个城市地表水源地和46 个地下水源地保护区，实施潘家口、大黑汀水库网箱养鱼清理，重点城市饮用水得到保障。向滹沱河、滏阳河、南拒马河等河流，白洋淀、衡水湖、北大港等湿地湖泊进行生态补水，推进河流、湿地生态功能恢复。推动京津冀“六河五湖”综合治理与生态修复，打造“永定河样本”。开展华北地区地下水超采综合治理行动，实现地下水压采量逾27亿m3。

3 取得的经验

海委成立以来，紧跟党和国家政策形势，统揽流域全局，构建规划体系，争取建设资金，推进流域建设，为流域治理和发展打下坚实基础、提供动力和保障。

3.1 坚持规划引领，完善顶层设计

海委成立之初，就坚持规划先行的方针，第一批重点工作就包括组织编制《海河流域综合规划》，同时针对流域性水资源短缺、大城市水荒等问题，编制了水资源保护规划、水土保持规划和水中长期供求计划等专业规划，确定了流域开发治理的总体方向和思路。2007 年，针对流域面临的治水新形势和科学发展观、和谐社会建设的新要求，海委开展综合规划修编，同步完成《海河流域防洪规划》《海河流域水资源综合规划》等13 项水利规划的编制工作，初步形成流域、区域两级，综合规划、专业规划两类的水利规划体系［3］。后续针对不断涌现的流域水问题，编制了众多专项规划，防洪、水资源、水生态、水环境等主要领域实现全覆盖。同时，结合政策形势和建设需求，定期编制流域水利发展和水安全保障5 a规划。规划体系建设为后续工程建设提供了明确的思路和依据，据此流域水利工程建设井然有序、不断提速。

3.2 紧跟国家重大战略，主动精准发力

随着京津冀协同发展战略、雄安新区建设、北京城市副中心建设等国家重大战略相继出台，北京奥运会、北京冬奥会等重大活动接连举办，对流域水利工作提出了更高的要求。海委紧跟国家战略布局，主动担当作为，寻找解决问题的抓手，全力保障用水安全。

21 世纪初，为解决北京市水资源短缺、水环境污染和水生态失衡等问题，编制了《21 世纪初期首都水资源可持续利用规划》，共安排灌区节水改造、水土保持等项目147 项，先后15 次组织山西、河北2省向北京市集中输水，有力保障了首都供水安全。

为保障2008年北京奥运会、2022年北京冬奥会顺利召开，先后4 次组织实施河北省四库向北京市调水，编制了《2022 年北京冬奥会水资源保障方案》，为绿色办奥运提供支撑。

2014 年，京津冀协同发展战略提出以来，参与编制《京津冀协同发展水利专项规划》，针对首都发展新两翼，组织编制了雄安新区水安全保障研究、《北京城市副中心防洪工程方案专题论证报告》《大清河流域综合规划》《京津冀协同发展六河五湖综合治理与生态修复总体方案》等；据此推动雄安新区起步区200 a一遇防洪保护圈基本形成，北京城市副中心防洪标准提高到100 a 一遇，推动签署《关于共同推进雄安新区水安全保障合作框架协议》，将雄安新区纳入南水北调东线工程受水范围，并同步开展白洋淀生态补水；推动京津冀协同发展在生态环境率先突破，以永定河为典型示范开展综合治理与生态修复工程建设。

为彻底解决北方水资源严重短缺问题，20 世纪50 年代以来，国家开始酝酿实施南水北调战略性水资源配置工程。历经半个多世纪的规划论证，2002年《南水北调工程总体规划》得到国务院批复，南水北调东、中线一期工程分别于2013、2014 年底建成通水。为加快推动后续工程，海委组织或会同其他单位组织编制了《南水北调东线后续工程规划总体方案》《南水北调中线工程补充规划》《南水北调东线二期工程规划》《南水北调东线一期工程北延应急供水工程初步设计报告》《南水北调东线二期工程可研报告》《南水北调东线二期工程穿黄工程初设报告》等，对工程布置、供水范围、供水规模、水质状况等情况进行了系统论证，保证了南水北调工程的顺利实施，实现了水资源的优化配置，为保证海河流域重要城市供水、河湖生态补水、地下水超采治理发挥了重大作用。

3.3 注重项目储备，积极争取建设投资

1984 年以来，海委先后开展了漳卫新河治理、岳城水库除险加固、大黑汀水库除险加固、海河下游五闸除险加固、卫运河治理、卫河治理等直管工程建设。多年来，水利前期工作始终面临着周期短、任务重、要求高的问题，同时随着相关领域行政管理的日益规范，用地、规划、环评等前置要件办理难度不断增大，成为制约水利工程立项建设的瓶颈。为此，海委组织直属各管理局按照“成熟一批、上报一批、储备一批”的方式，建立项目储备和滚动接续机制，梳理前期工作流程，紧盯前置要件等关键环节，对项目单位持续紧进指导，保证了直属重点水利工程的接续上马。多年来，直属重大水利工程建设从未中断，2021 年落实投资5.8 亿元，2022、2023 年压茬推进漳卫河“21·7”洪水灾后治理前期工作，项目储备近100 亿元，为补齐流域水利基础设施短板提供了有力支撑。

同时，海委积极发挥流域管理机构作用，开展流域省市大中型病险水库除险加固、跨省河道治理等项目的前期工作复核和水工程规划同意书行政许可，建立流域防洪工程、水资源配置工程、河湖生态修复与保护工程中央投资和重大项目台账，动态跟踪流域项目情况，有效地促进各专项规划和重大项目的立项实施。

3.4 强化计划、统计管理，保证建设效益

为保障水利建设资金的投向合理、资金安全、效益发挥，海委严格执行国家有关规定，不断加强投资计划的精细化管理。①强化直管工程投资计划管理。先后制定了《海委直属单位基础设施建设项目管理办法》《海委直属水利基本建设项目预备费和招标节余资金使用管理办法》等规章制度，理顺了工作职责、管理流程。②强化绩效管理和进度管理。实现水利投资动态管理和全过程监控，定期督导投资计划执行进度，确保水利建设投资在稳经济、保就业中切实发挥作用；每年开展投资计划检查全覆盖，有效杜绝了超标准超规模建设、越权审批、擅自变更等问题发生。③强化流域各地投资计划管理。按水利部授权，对流域各地中央预算内水利建设建议计划、水利发展资金建议计划进行审核，对流域中央投资水利工程进行投资计划监督检查。

此外，海委还不断强化统计工作质效。加强对直属单位和流域省市的监督和培训指导，定期开展统计数据质量核查，严把统计数据填报“源头关”、层层“审核关”、逐级“报送关”，确保水利统计数据真实准确。开展统计数据分析和统计成果运用，服务领导决策、服务规划编制，不断增强用数据说话、用数据决策、用数据创新的能力。

4 下一步工作建议

展望未来，我国已经进入全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标的新征程。海委规划计划工作要不忘初心、牢记使命，坚持问题导向、目标导向，立足流域水资源特点，解决新老水问题，满足经济社会高质量发展对流域水利工作提出新的需求，满足人民群众对水的需求从“有没有”向“好不好”转变，不断强化流域治理管理，推动水利基本公共服务提档升级，以自身高质量发展为流域经济社会高质量发展提供坚实的水安全保障。

4.1 完善流域规划体系，加强流域顶层设计

坚持规划引领、分步推进的原则，不断完善现有规划体系，为后续建设提供思路和依据，主要完成以下工作。①完善流域综合规划体系，加快推进蓟运河流域综合规划等重要河系综合规划制定和修订工作。②完善流域专业（专项）规划体系，系统推进海河流域防洪规划修编，系统完善流域防洪工程体系；适时修订海河流域水资源规划，强化水资源刚性约束，坚持以水而定、量水而行；加快编制海河流域水土保持规划，科学推进流域水土流失综合防治。③建立健全流域规划实施机制，做好区域水利规划流域审查，制定重要规划任务清单和项目台账，加强对流域规划实施情况的跟踪监测评估；严格开展水工程建设规划同意书行政许可。

4.2 推进国家水网建设，提升水资源优化配置能力

在坚持节水优先的前提下，深入贯彻习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上的重要讲话精神，立足流域整体和水资源空间均衡配置，建设国家水网骨干工程，扎实做好南水北调东线后续工程规划设计，加快推进后续工程建设，使南水北调东线工程成为优化水资源配置、保障群众饮水安全、复苏河湖生态环境、畅通南北经济循环的生命线［5］。推进引江、引黄骨干和配套工程建设，完善城市供水系统，推进重点水源工程建设，确保首都、雄安新区等重点城市供水安全。

4.3 推进防洪薄弱环节建设，提升流域水旱灾害防御能力

深入贯彻落实习近平总书记“两个坚持、三个转变”的防灾减灾救灾理念，把保障流域防洪安全特别是首都、雄安新区防洪绝对安全作为重大政治任务抓实、抓牢。全面复盘、检视海河“23·7”流域性特大洪水暴露出的问题，结合海河流域防洪规划修编，编制海河流域“23·7”洪水灾后系统治理实施方案，查找防洪薄弱环节和问题短板，系统布局流域防洪减灾体系，推进海河流域骨干河道重要堤防达标建设3 a 行动（2023—2025 年），推进永定河泛区等重点蓄滞洪区安全和工程建设，推进河口综合整治及防潮工程建设，推进中小河流、山洪灾害等薄弱环节建设。

4.4 推进河湖综合整治，提升水生态保护治理能力

深入贯彻生态文明建设的决策部署，从生态系统整体性和流域系统性出发，大力推进“六河五湖”生态修复治理。加快推进永定河流域治理管理现代化，努力打造母亲河复苏、水量统一调度、流域区域互动合作、用水权分配与交易、政府与市场两手发力、数字孪生流域建设等方面流域治理管理标杆。围绕雄安新区、北京城市副中心、大运河文化带等重点区域，推进大清河、潮白河、北运河、南运河综合治理与生态修复［5］。加强重要饮用水水源地安全保障，全力抓好直属水库水源保护。推进华北地区地下水超采综合治理，推动落实“节、控、换、补、管”措施，逐步实现地下水采补平衡。统筹做好流域上游水源涵养和水土保持，科学推进流域水土流失综合防治。积极响应乡村振兴战略，指导地方省市打造一批河畅、水清、岸绿、景美的水美乡村。

4.5 推进数字海河建设，提升水利智慧化能力

坚持需求牵引、应用至上的总要求，以信息技术赋能水行政管理，加快数字海河智慧水利体系建设。构建覆盖全流域空天地一体化的水信息监测体系、全面互联高速可靠的信息传输网、整合共享的流域数据中心、海河数字孪生平台、流域智慧业务应用系统、流域网络安全体系，形成“一张网、一中心、一平台、多系统”的智慧水利架构。在岳城水库、永定河开展“一点一线”数字孪生建设先行先试，逐步向全流域进行推广，强化水旱灾害防御、水资源管理与调配以及其他水利业务“四预”能力，为流域水安全提供数字化、智能化、智慧化的支撑。

4.6 推进管理能力建设，提升水行政管理支撑能力

围绕水利高质量发展对海委能力建设新要求，进一步加强水文基础设施建设，重点开展水文水质监测站提档升级、省际河流水资源监测站网建设、巡测基地和应急水文监测能力建设等，逐步实现全要素、全量程、全自动测验。加强工程管理和监督能力建设，对直管水库、水闸、河道、堤防、取水口等实现监测、管理、控制、巡查等设施智慧化提升，完成水政监察队伍、综合监督队伍、水土保持监测队伍装备配置，保障海委水行政管理工作高效、安全运行。