基于三维架构分析的浙江大花园建设政策文本研究*

张建国,王浩毅,莫东坡

(1.湖州师范学院 经济管理学院,浙江 湖州 313000; 2.澳门城市大学 创新设计学院,澳门 999078; 3.浙江农林大学园林设计院有限公司,浙江 临安 311300)

大花园建设是浙江省践行习近平总书记提出的“两山”理念和“八八战略”,推进生态绿色发展,加快打造“诗画浙江”鲜活样板的重要举措。2017年6月,浙江省第十四次党代会首次提出谋划实施“大花园”建设行动纲要,主张把浙江全省打造成为全国领先的绿色发展高地、全球知名的健康养生福地和具有国际影响力的旅游目的地,建设现代版的富春山居图[1]33-38[2]11-12。截至2021年,浙江大花园建设已经完成了主要任务,取得了大量实践成果,并积累了较为丰富的工作经验[3]6-7。这些成果和经验,可以为浙江省大花园战略的进一步实施提供科学支撑,也可以为其他地区的生态文明建设和美丽中国建设提供有益借鉴。

目前,关于浙江大花园建设的学术研究有待深化。现有研究主要关注大花园建设背景下景区、村庄等基层单位的政策措施以及游客的旅游倾向等方面,如李玲洁利用网络文本分析法对“浙东唐诗之路”上的天姥山进行研究,分析其旅游热度和关键吸引物[4]65-70;李媛研究了丽水青田的小舟山乡在浙江大花园建设背景下的农旅融合发展思路[5]131-133;杨胜以衢州市灰坪乡为实证案例,重点探讨浙江大花园建设规划实践对农村环境的改善作用[6]66-71;李伟红通过研究丽水景宁畲族自治县桃源村、庆元月山村等几个村庄,探究了乡村价值重塑与全面振兴乡村的共融共享共建机制[7]2494-2497;孙思玮在借鉴香港郊野公园的规划管理模式基础上,以杭州郊野公园为案例,研究了郊野公园如何为大花园城市建设做出贡献[8]26-30。同时,部分学者从宏观角度研究浙江大花园建设对乡村景观建设和旅游产业发展的影响,如周膺研究如何在浙江大花园建设背景下,对浙江大花园进行艺术化改造,以避免“千村一面”[9]83-89;徐春红分析了大花园建设背景下,浙江全域旅游竞争力以及各景区融合发展状况[10]77-80。

浙江大花园建设作为全省一项重要发展战略,顶层设计对其成效影响显著。为此,本文以2017—2022年浙江大花园建设期间省委省政府发布的文件为研究素材,从政策工具、政策目标和政策主题三个维度,对战略实施的顶层设计进行深入研究,以期对大花园战略的深化实施提供理论依据。

一、数据来源与研究方法

(一)数据来源

为了保证政策文本的权威性、代表性和整齐度,提升研究结果的可信度,本次研究重点选取《浙江省大花园建设行动计划》《浙江省大花园建设核心区(衢州市、丽水市)规划》,以及《浙江省大花园建设行动计划工作要点》(2019-2021年)等6份省级层面发布的政策文件作为政策分析文本(具体见表1)。

表1 针对浙江大花园建设出台的主要政策

(二)研究方法

目前,对政策文本进行分析的方法主要有文献计量法和内容分析法[11]15-27。文献计量法是指采用数学、统计学方法,对文本内容进行分类计量分析的研究方法[12]20-26;内容分析法则是一种对文本内容进行系统和量化分析的研究方法[13]24-30。本研究基于政策工具视角,首先利用MAXQDA和NVivo软件对研究数据进行整理编码,构建出政策工具和政策目标维度,然后利用ROST CM6软件得到政策主题,与上述两维度共同构成三维分析框架[14]28-35。

1.政策文本内容分析与编码处理

以6份浙江大花园建设政策文件为数据来源,以文件发布时间为排序依据,以“文件—篇章—具体节序—政策条款”为顺序进行四级编码[11]15-27(具体见表2)。

表2 政策文本内容分析单元编码(列举)

2.三维分析框架构建

政策文本的三维分析框架见图1。

图1 政策文本三维分析框架

X轴:政策工具。政策工具是指政府的治理手段和途径,政府通过政策工具对政策主体施加影响,进而实现政策目标,获得出台政策所期望的结果。初期的政策工具是社会科学领域的研究工具,在政治学领域,Robert A.Dahl和Charles E.Lindblom最早在《政治、经济和福利》中对政策工具的基本原理进行了较为系统的阐述[15]47-49。随着相关研究的不断发展,政策工具的使用方法越来越多。本文在前人理论研究的基础上[16]87-89,结合研究数据的分析结果,将政策工具划分为环境型、需求型和供给型[17]56。

Y轴:政策目标。政策目标是政策制定和执行的最终目的,一个政策目标可对应不同的政策工具。《浙江省大花园建设行动计划》指出,大花园建设包含政治建设、经济建设、社会建设、生态建设和全域统筹等多方位、多层次的全面建设,分别对应治理有效、绿色富民、宜居宜业、低碳节能、协调发展五个维度。

Z轴:政策主题。政策主题是指政策文件的热点和重点,是政策文本中出现频数最多的内容。使用ROST CM6软件中的分词工具对政策文本进行处理,利用高频词统计工具计算词语出现的次数并按从高到低的顺序进行排列,再利用语义网络分析工具直观地显现节点之间的语义联系和政策文本的政策主题(主要内容和规划逻辑)[18]93-101。

二、结果分析

(一)单维度分析

1.X轴:政策工具的类型分析

为了更清晰地了解浙江大花园建设政策工具,本文在文本内容编码的基础上对政策工具具体类型进行分类统计,共形成991条编码(具体见表3)。

表3 政策工具维度的文本词频统计

在总体编码中,环境型政策文本工具(577条)约占58.22%,供给型政策文本工具(279条)约占28.15%,需求型政策文本工具(135条)约占13.62%。由此表明,浙江大花园建设政策文本兼具了政策工具的三种类型,对浙江大花园建设有着全方面、多维度的支撑。

(1)环境型政策工具:文本频数占比最大,居主导地位。政策文本中体现“策略措施”“目标规划”的内容较多,体现“组织引领”“政府考核”“法律规制”和“舆论宣传”等方面的内容较少。

浙江地处我国经济持续高速发展的长三角地区,经济发展对生态环境造成了一定的压力。在践行“两山”理念和“八八战略”的背景下[2]11-12,浙江省较多地使用环境型工具来营造良好的政策环境,以此调动相关实施主体的积极性,同时确保“五位一体”的协调推进,推动浙江大花园建设实现高质量发展。

通过对环境型政策工具进行细化发现,涉及“策略措施”和“目标规划”的文本数量最多,均达到150条以上。其中,“策略措施”文本具有较为明确的针对性,政府通过“策略措施”有针对性地解决大气污染、土壤污染、水污染以及城市景观提升等突出问题;“目标规划”文本具有较为强力的引导性,对浙江大花园建设提出较为明确的总体规划和具体目标。“法律规制”“政府考核”和“舆论宣传”三项的文本数量占比较低。其中,“法律规制”和“政府考核”的频数较低,表明政府在进行大花园建设时较少使用强制性的手段来影响其建设过程;“舆论宣传”文本虽然频数较低,但在2019—2021年的浙江大花园建设行动计划工作要点中也都有所体现。“组织引领”的占比最小,是由于各个地市都编制了各自的建设规划以及行动计划,省级层面的文件不需要再过分强调组织引领问题。

(2)供给型政策工具:文本频数占比居中。政策文本中体现“基础设施”的内容较多,体现“人才引进”和“绿色产业”的内容较少。

政府试图通过供给型政策工具为浙江大花园建设提供便利、充裕、高效、均等的公共建设服务体系,进而为浙江大花园建设提供发展动力。

通过对供给型政策工具进行细化发现,供给型政策工具较为侧重基础设施建设。浙江省本身经济较为发达,基础设施建设相对较好,但是其项目建设长期各自为政,对基础设施的互联互通和相互支撑产生不利的影响。浙江大花园建设试图与大通道建设等相结合,通过基础设施建设将各市绿道串珠成链、串点成线,实现人文美与自然美交相辉映、美美与共。例如,绿道建设不是简单地对河流、山谷、公园和森林进行串联,而是对其所蕴含的历史文化和风景名胜进行整合,进而推进生态保育、运动健身、游憩娱乐和文脉传承等多功能融合[19]8-10。同时,基础设施投资具有见效快、拉动作用强等特点,较多地受到政府的关注,但过度依赖基础设施建设,同样不利于高质量推进大花园建设。

“绿色产业”“人才引进”这两项文本分布较少。由于浙江省本身是制造业大省,绿色产业较为发达[20]6-8,一些资源依赖度高、生态破坏性强的产业已被逐出经济主战场,因此,供给型政策工具对绿色产业的关注度较低。但人才引进政策文本分布较少,则非常不利于浙江大花园建设,因为人才始终是高质量发展最为需要、最可信赖、最可依靠的资源[21]8-15。只有紧紧依靠人才资源,才能扎实推动浙江大花园建设,打造“诗画浙江、美好家园”。当然,浙江人才引进政策文本分布少与浙江出台关于“两进两回”等专门政策也有一定关系。

(3)需求型政策工具:文本频数占比最低。政策文本中,体现“平台建设”的内容较多,体现其他方面的内容较少。

相较于环境型政策工具和供给型政策工具而言,需求型政策工具的拉动作用并没有得到有效发挥,且大量集中于“平台建设”。

在“八八战略”引领下,浙江省生态文明建设取得了显著成就,在推进工作的主要载体和有效抓手等方面积累了丰富的经验,因此对通过需求型政策工具来拉动浙江大花园建设的需求较小。

通过对需求型政策工具进行细化发现,涉及“平台建设”的文本数量最多,达到96条。平台建设可以增强相关产业协同能力,推动产业技术进步,帮助企业应对各种危机并促进相关产业人才的培养。同时,平台可以较为系统地整合各方面的力量,长期推动浙江大花园建设。但是,在需求型政策工具中过多地依赖平台建设,在“示范引领”“国际交流”方面却较少提到,这就导致政策工具使用较为单一,不够全面。

2.Y轴:政策目标的关注点分析

在991条政策文本编码中(具体见表4),涉及“宜居宜业”的政策文本频数最高(602条),占60.75%,其次为“治理有效”(271条),占27.35%,余下三项占比较低,均在6%以下。

表4 政策目标维度文本词频分布

“宜居宜业”在政策目标维度中占主导地位,是浙江大花园建设的首要任务和工作重点。“宜居宜业”的重点是依靠生态优势,走出一条具有鲜明特色的生态富民之路。经过多年的建设,老旧小区改造不断推进,城乡风貌整治不断提升,城市绿地、慢行交通系统等不断优化,美丽宜居、主客共享的新农村不断建成,“大花园”宜居宜业的目标逐渐实现[19]8-10。

“治理有效”在政策目标维度位列第二。政策文本从落实最严格制度,加强全过程监管,提高污染治理的针对性、科学性、有效性等方面入手,不断推进山水林田湖草沙一体化保护和修复,强化多污染物协同控制和区域协同治理,注重综合治理、系统治理、源头治理,保障国家重大战略实施。同时深入推进生态文明体制改革,完善生态环境保护领导体制和工作机制,加大技术、政策、管理创新力度,加快构建现代环境治理体系[22]53-55。

“绿色富民”“低碳节能”和“协调发展”在政策目标维度也得到了强调。涉及“绿色富民”的文本占比较低,原因在于浙江省经济较为发达,城乡差距相对较小,在进行政策规划时并未将其作为重点进行表述。大花园建设的最终目标之一是实现“绿色富民”,所以在政策表述中对“绿色富民”仍有所提及。在“低碳节能”方面,浙江省对“双碳目标”提出了更高的要求,政府应制定更加完善的政策。在“协调发展”方面,浙江大花园建设需打破旧有的城乡、区域之间不平衡的格局,让全省人民共享发展成果,应形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使制度更加成熟更加定型[2]11-12。浙江大花园建设必须跳出部门利益或主体利益的圈子,在更长时期、更大范围和更高层次上推动全省“一盘棋”的整体谋划、协调发展,以实现浙江大花园建设预期目标。

3.Z轴:政策主题热点分析

(1)文本词频分析。借助ROST CM6软件,对6份浙江省大花园建设政策文本进行分析,剔除其中“大力”“以上”等无明确意义的词,并将词义相近的词进行合并,如“推动”“推进”合并为“推进”,“深化”“深入”合并为“深入”等,然后,利用词频分析工具得到排名前40名的高频词(具体见表5)。

表5 政策文本中的高频词

由表5可知,浙江大花园建设政策文本中的高频词为“推进”“生态”“旅游”“文化”和“改革”等,出现的次数均达到150次以上。其中“推进”的频数最高,说明浙江大花园建设的主题还是通过综合调控,加快建设进度,以此实现浙江大花园建设目标。而其他高频词汇则表明浙江大花园的建设重点是优美的生态环境,并以此为中心发展旅游、文化产业。同时深化改革,改变原来的破坏性开发,实现高质量可持续发展。“深入”“绿色”“体系”“农业”“服务”和“创新”等词汇出现的频数均在100～150次之间,表明加强绿色公共服务、加速农业发展、不断进行制度创新和相关体系建设仍是浙江大花园建设的重要着力点。频次在100次以下的词汇则强调了企业培育、农旅休闲融合、绿色金融、低碳能源和示范引领等要素。

(2)语义网络分析。利用语义网络分析工具对数据进行可视化处理,得到语义网络图谱(见图2)。其中连线的粗细和节点的大小代表其在关系网络中的重要程度,连线越粗,节点符号越大,代表其在关系网络中越重要。

图2 政策文本高频词语义网络图

“推进”的频次最高,居于核心位置,说明政策文本的重点是希望相关项目和规划能够尽快落实。该高频词与副核心词和其他处于边缘位置的高频词具有较强关联性,表明大花园建设涉及共享共建、老旧改造、综合治理和产业融合等多方面的落实推进,是全面而又具体的行动方案。“生态”“制度”“改革”“深入”“文化”和“旅游”等副核心词说明,浙江大花园建设的重点是生态环境保护、社会制度改革、文化产业兴盛和旅游产业发展。“旅游”这一副核心词不仅与主核心词“推进”联系紧密,且与“养生”“小镇”和“休闲”等边缘高频词共同构成了一个凝聚子群,说明政策文本对旅游产业发展有较为具体且详细的规划,其本身也是浙江大花园建设所支持的重点产业。而较为边缘且联系较多的“创新”“农业”“平台”和“服务”等高频词表明,大花园建设是由科研创新探索、农业平台构建、社会制度完善和公共服务提升等因素共同支撑构建的。

(二)交叉分析

对政策工具、政策目标和政策主题三个维度进行两两交叉分析,深入挖掘对比文本内容,探究分析各维度的内在特点与缺陷[14]28-35。

1.政策工具—政策目标二维比较分析

进一步统计政策工具—政策目标两个维度的文本编码数量,分析两个维度之间的匹配度。结果表明:环境型政策工具中数量最多的是策略措施,进一步将政策工具和政策目标相结合,数量达到110条以上的是宜居宜业(政策目标)—目标规划(政策工具)、宜居宜业(政策目标)—基础设施(政策工具)和宜居宜业(政策目标)—策略措施(政策工具)(具体见表6)。

表6 基于“政策工具—政策目标”二维比较的文本内容编码数量统计

在“宜居宜业”对应政策工具的具体类别中,数量第一的是“目标规划”,共有115条,说明政府主要针对浙江大花园建设的未来发展,制定总体规划和具体目标,推动其建设进程。数量第二的是“基础设施”,共有111条,说明基础设施是浙江大花园建设的重要基础。数量第三的是“策略措施”,共有110条,说明政府根据现实情况制定具体方案措施,针对性地解决浙江大花园建设中遇到的问题。

在“治理有效”对应政策工具的具体类别中,分布相较“宜居宜业”更为全面,说明在浙江大花园建设的实施过程中,针对问题的不同特点与实际情况,政府采用多而复杂的政策工具,构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的治理机制。其中,“制度完善”频数最高,表明政府进行有效治理最常用的手段是健全管理制度,完善治理体系,促进制度建设和治理效能转化融合,以制度优势为大花园建设提供保障。“信息技术”频数也相对较高。近年来,信息技术不断推动社会变革和进步,政府部门在信息技术的加持下,在完善职能部门管理体系和提升治理能力现代化方面有了很大提升,以现代科技保障大花园建设质量。

对“绿色富民”“低碳节能”“协调发展”对应政策工具的具体类别进行分析发现,“绿色富民”对应“策略措施”“绿色金融”“制度完善”和“目标规划”,说明政府希望通过政策制度,有目的地引导实施主体实现转型发展,由原来单一低效的生产模式向多产业融合发展转变,并通过一定的金融支持,助推中小型企业度过镇痛转型期,真正实现高质量发展。“低碳节能”对应“生态修复”“策略措施”“目标规划”“基础设施”“绿色产业”“绿色金融”和“示范引领”,其政策工具的使用较为全面,说明政府试图通过生态环境治理、绿色基础设施提升、绿色产业发展和绿色金融改革创新,实现低碳节能的目的。“协调发展”则对应“多方共建”“制度完善”“策略措施”“示范引领”和“政府考核”。其中,“多方共建”的频数远远高于其他4项,说明政策主要依靠协调政府、企业和民众之间的力量,做到各方互惠互利、共建共享,最后达到共同发展。相对而言,约束性的政策制度则较少采用。值得注意的是,需求性政策工具对“绿色富民”“低碳节能”“协调发展”三项政策目标的支撑作用不明显,结果导致目标的拉动力严重不足,因而无法长期高效率的持续发挥作用。供给型政策工具对“绿色富民”“协调发展”的支撑作用为零,导致相关资源的投入不足,不能顺利推动该政策目标的实现。

2.政策目标—政策主题二维比较分析

基于政策目标—政策主题两个维度的分析结果,进一步统计政策目标—政策主题文本编码数量,分析两个维度之间的匹配度。结果表明,政策目标频数分布依次为“宜居宜业”“治理有效”“协调发展”“绿色富民”和“低碳节能”,占比分别为60.75%、27.35%、5.05%、3.73%和3.13%(具体见表7)。

表7 基于“政策目标—政策主题”二维比较的文本内容词频统计

尽管政策目标中“宜居宜业”占比远高于“治理有效”,但两者对应的高频词的占比却较为相似。这表明“治理有效”的参考点虽然与“宜居宜业”相比较少,但大多描述较为详细,内容也较为丰富。因此,“治理有效”仍是大花园建设的重要一环。其他政策目标占比和对应的高频词的占比则较为相近,无太大差异。

三、结论与建议

(一)主要结论

浙江大花园建设政策文本中有关三种类型政策工具的使用存在一定的差异。环境型政策工具频数最高,占主导地位,其中,涉及“策略措施”“目标规划”的内容较多,涉及“组织引领”“政府考核”“法律规制”和“舆论宣传”的内容较少。供给型政策工具频数居中,占比居中,其中,涉及“基础设施”的内容最多,涉及“人才引进”和“绿色产业”的内容较少。需求型政策工具频数较低,占比最小,其中,体现“平台建设”的词频最高,其他方面的词频较低。

政策目标维度涉及“宜居宜业”的文本数量最多,涉及“治理有效”的文本数量次之,而面向“绿色富民”“低碳节能”和“协调发展”三个政策目标的文本数量较少。

依据高频词表分析,出现150次以上的词汇为“推进”“生态”“旅游”“文化”和“改革”等,其内容较多且相对丰富;出现100次以上的词汇为“深入”“绿色”“体系”“农业”“服务”和“创新”等,揭示了政策主题的次要内容;出现100次以下的词汇为“农村”“绿道”“行动”和“融合”等,词汇既与上述高频词相呼应,又展现了政策文件的基础构成元素。

依据语义网络图分析,政策文本的主核心词和副核心词之间关联较强。主核心词和副核心词与其他边缘高频词连接较为全面,说明文本核心内容联系紧密。值得注意的是,“旅游”副核心词与“养生”“小镇”和“休闲”等边缘高频词共同构成一个凝聚子群,且与主核心词连接度较高。

基于二维比较分析结果,本文认为“宜居宜业”对应政策工具的频数最高,其具体类别频数较高的有“目标规划”“基础设施”和“策略措施”;“治理有效”对应政策工具的频数其次,但是其具体类别频数分布均匀,每一种都或多或少的有所体现;“绿色富民”“低碳节能”和“协调发展”对应的政策工具频数较低,且存在大类政策工具对政策目标缺乏支撑的情况。

(二)问题分析

研究发现,浙江大花园建设的政策投放中存在政策工具内部结构不平衡、政策目标中的多目标之间不够协同,以及政策工具对多目标的支撑差异较大等问题。

1.政策工具内部结构不平衡

环境型:第一,尽管舆论宣传每年都被作为重要一项纳入工作要点,但若缺乏顶层设计的相应指导,基层部门容易产生理解不到位的情况,甚至实际做法可能会背离发文的初衷。第二,政府考核和法律规制过少,无法起到良好的引导作用,也不能很好地调动居民、企业乃至政府办事人员的积极性,最终导致浙江大花园建设进度减慢,发展存在短板等问题。

需求型:第一,过度集中于“平台建设”,但 “示范引领”“国际交流”两个具体类别占比较低,应适量增加。通过示范引领,可以不断整合优秀案例,形成可复制的经验和做法,持续推动浙江大花园建设。加大国际交流,既可以借鉴国外先进国家生态文明建设的经验,也可以对外输出浙江大花园建设成果,拓宽绿色产品出口途径。第二,具体类别种类过少,可以适当增加“政府采购”“资本参与”和“公益事业”等,丰富需求型政策工具的内涵。

供给型:“人才培养”频数过低,在浙江大花园建设中无论是落实“一园两区”的国家公园建设规划,还是开展十大标志性工程,归根到底都需要人去完成。若要实现浙江大花园建设的既定目标,就要广开进贤之路,广纳天下英才。

2.政策目标中的多目标之间不够协同

政策目标中“协调发展”“低碳节能”和“绿色富民”的频数较低。其中,“协调发展”频数过低会导致各区域、各产业和各行业之间无法建立有效的协调发展和成果共享新机制,进而无法完成高质量发展的目标;“低碳节能”的频数过低会影响“双碳”目标实现,最终影响国家战略部署落地。实际上,“低碳节能”不仅是挑战,更是新的发展机遇。大力发展绿色低碳的高水平项目,大规模促进新兴产业发展,可以创造新的发展机遇,进而产生可观的绿色效益。“绿色富民”是大花园建设的最终目标,但目前政策目标中对此体现较少。未来,在大花园建设的后续政策投放中需要强化这一目标。

3.政策工具对多目标的支撑差异较大

依据二维比较分析结果,发现需求型政策工具对“绿色富民”“低碳节能”“协调发展”三项几乎没有支撑作用,结果将导致上述三项政策目标达成的不确定性增高,相关建设的发展拉动力不足,并极有可能遭受阻碍;供给型政策工具对“绿色富民”“协调发展”也几乎没有支撑作用,将导致投入这两项的资源不够,进而无法实现政策目标的顺利达成。

(三)发展建议

第一,加强环境型政策工具的主导作用,继续扭转原先以经济发展为重心的政策环境。在制定后续政策时,继续健全相关法律法规,制定目标规划,为浙江大花园建设提供更友好的外部环境。

第二,加强环境型政策工具中“舆论宣传”“政府考核”“法律规制”等政策工具的使用,强化政府部门与企业、群众之间的凝聚力、组织力和执行力;加强需求型政策工具对“绿色富民”“低碳节能”“协调发展”三项的支撑作用,使其持久高效地支撑浙江大花园建设;加强供给型政策工具对“绿色富民”“协调发展”的支撑,利用相关政策工具,加大投入,推动政策目标顺利实现。

第三,增加“协调发展”“低碳节能”“绿色富民”三项政策目标的频数。坚持全面统筹建设,减少不必要的矛盾和资源浪费。抓住历史发展新机遇,调整发展方向,持续不断地推动相关绿色产业向前发展,真正将“绿水青山”变成“金山银山”。

第四,加大舆论宣传力度,推动生态文明成为新时代乡村社会的灵魂,通过发挥主流媒体的宣传引导作用,设立“大花园核心区建设宣传周”和主题日,组织举办高规格、多形式的宣传交流活动,使浙江大花园建设理念深入人心。