控制性详细规划中规划管理单元图则编制内容

徐海莲

（南京城理人城市规划设计有限公司，江苏 南京 210000）

城乡规划的编制和城乡规划的开发控制是城乡规划管理的主要内容。我国城乡规划编制体系分为城镇体系规划、城市总体规划和详细规划。这些规划的编制实施，促进了城市建设健康有序发展，但也存在一些问题。比如，一方面城市总体规划和详细规划衔接存在问题，城市总体规划没有确定的建设指标、发展目标和地块控制要求，难以在详细规划中得到具体落实；另一方面，由于规划编制主体和时间不同，相邻地区的详细规划之间缺乏综合考虑和平衡，导致相邻规划边界不能吻合，有的地块没有被周边任何规划划入而成了无规划地块，有的地块则因为规划边界的相互嵌入而成了规划重叠地块，各项基础设施配套不足或分布不平衡。各层规划编制由于缺乏统一的规划编制管理体系，规划名称不一致、深度不统一、各层级规划相互覆盖，给规划管理和建设带来了诸多不便。控制性详细规划是城乡规划管理的核心层次，也是实施城乡规划管理的重要依据，还是政府积极引导市场、实现目标的直接手段。

1 规划管理单元图则编制产生的背景

法定图则由“区划法”发展来，此法是美国控制土地使用的地方法规和进行规划管理的技术手段。除区划法外，国土规划管理体制（日本）、法定分区规划大纲（中国香港）、建造规划（德国）和开发指导规划（新加坡）等，都是类似“区划”的做法。

在市场经济体制深化的情况下，我国借鉴发达国家、地区的经验，探索符合我国国情的规划理论。20世纪80年代，深圳特区在对控规探索研究的基础上提出法定图则，其层次相当于控规。

城乡规划的编制要具有承上启下、可操作实施性的规划层次，要注重规划体系的完善、实施性规划与开发控制体系的衔接。规划管理单元图则提供了介于总体规划、分区规划等上位规划与控规之间的具有规划管理等作用的规划，为下层次的城乡规划编制提供了科学的依据。

2 规划管理单元图则的定义及划分原则

2.1 规划管理单元图则的定义

控规中规划管理单元图则是规划的核心图件，主要通过图、表、文三种形式表达对地块的控制。是在已批复的城市总体规划、专项规划等上位规划的指导下，对规划管理单元内的用地性质、经济技术指标、五线以及城市设计等方面做出规划控制引导，经过法定程序批准后具有法律效力的规划文件。规划管理单元“图则”的基本含义是用图文解释、说明、规定。

规划管理单元图则的“图”表示通过道路坐标、标高、红线、蓝线、绿线、建筑后退、地块出入口方向、禁止机动车开口范围、用地性质、地块编号等来表达地块相关信息。

规划管理单元图则的“则”表示规范、规则、准则，由准则引申为规章条文。即通过表格和文字来表达地块相关信息。比如地块面积、容积率、绿地率、建筑限高、机动车位、建筑密度、人口等，以表格表示，无法用图表准确表达的内容可以用文字说明。

普适图则包含的内容有控制性详细规划图、区位图、技术经济指标表、规划用地汇总表、地块控制指标一览表、备注和图例等信息。

2.2 规划管理单元图则的划分原则

规划管理单元图则的划分目的是建立控制性详细规划编制和管理规范化、信息化和法制化的平台，可方便规划编制和管理，是城乡规划管理和控制性详细规划编制的基本单位。在划分体系中，规划管理单元起到承上启下的纽带作用。主要是以规划布局结构为基础，根据城市自然界线和城市道路，结合行政界线以及规划管理需要而进行划分。

（1）老城改造项目。老城改造项目的地块开发强度大、对交通的需求量大，路网密度比较大，城市支路路网间距适合在90～150 m；老城改造项目的地块占地面积可适当缩小，地块占地面积适合在1～3 hm2。

（2）新城建设项目。新城建设项目一般受限条件较少，地块比较完整。城市支路路网间距适合在150～300 m，新城建设项目的地块占地面积适合在3～10 hm2。

（3）产业园区项目。产业园区的项目与园区级别、产业门类有很大关系，比如国家级产业园区与地方级产业园区有很大区别，物流仓储与工业加工又有很大区别，需具体问题具体分析，再根据实际情况进行单元划分。

3 规划管理单元图则的规划内容

规划图则内容一方面要落实总体规划、专项规划、详细规划等上位规划和相关规划要求，另一方面要处理好规划强制性和灵活性的关系，实现强制性内容与指导性内容的区分，明确管理的层次与强度关系。

强制性指标包括用地性质、建筑密度、容积率、建筑控制高度、绿地率、公共基础配套设施等。

容积率是表示建筑用地使用强度的重要指标，是规划地块内各类建筑总面积之和与地块占地面积之比；用地性质是地块的使用功能，通常分到小类，例如二类居住用地、商业用地、二类工业用地等；占地面积是规划地块的用地面积；建筑控制高度是地块内建筑物地面部分最大高度限制值；建筑密度反映用地经济性的主要指标，是规划地块内各类建筑基底面积之和与地块占地面积之比；基础公共配套设施包括基础教育、托幼所等居住服务设施，垃圾转运站、公共厕所等环卫设施，变电站、电信局、燃气站等市政基础设施；绿地率是反映城市绿化水平的基本指标，是规划地块内各类绿地面积的之和与规划地块占地面积之比；停车位指地块内需配置的停车车位数。

指导性指标一般包括交通出入口方位、人口容量、城市设计指引、其他环境要求等。

人口容量是规划地块内每公顷用地的居住人口数；城市设计指引是针对重点地段提出公共空间的环境质量要求，主要景观界面的控制原则及建筑形式、体量、色彩、风格要求等；交通出入口方位是建议设置机动车出入口的方向和位置。

3.1 主导属性引导及总体建筑量控制

主导属性是规划管理单元的主要用地性质，整体的主要用地性质不能随意改变，部分地块可改用地性质，主导属性是综合控制指标。

总建筑量指标表示规划管理单元内所有地块的总建筑规模之和，如果规划控制单元内某些地块需要提高容积率的话，其他地块须相应降低容积率，要保证最终总建筑面积不突破指标，是一个综合协调的过程。地块控制指标须包含用地性质、用地编码、占地面积、绿地率、容积率、配套设施及土地利用相容性规定。

3.2 公共基础服务设施

基础公共服务设施是为了满足居民日常生活基本要求，包括中小学、幼儿园、基础配套等居住配套设施，垃圾中转站、公共厕所等环卫设施，变电站、电信局、煤气站等市政基础设施。

按照市级、区级、居住区级、居住小区级划分，每级的控制力度是不同的，各类公共服务设施项目、数量和配置规模应得到保障，应严格控制市级、区级公共设施的项目、配置数量、规模。

3.3 道路红线

城市主次干路的线路走向、红线宽度应严格控制，其控制方式为实线控制。

城市主干路是连接城市其他地区以及规划区内各单元的道路，以承担机动交通为主。城市主干路间距一般在1 000～1 500 m，红线宽度40～60 m，四块板或三块板结构。应严格控制主干路两侧用地的出入口，平交路口应适当进行路口渠化。

城市主干路与次干路相间设置，道路间距一般在300～600 m。次干路红线宽度24～30 m，基本为一块板结构。次干路与主干路一起可达性、互补性强，能够提供顺畅便捷、系统完整的交通保障，道路网络的作用可最大限度地发挥。

3.4 绿地绿线

绿地规模是保障公众利益最基本的要求，城市绿地绿线首先要保障的是绿地占地规模。由于市区级公园、城市生态廊道等大型绿地用地保障的需要，要严格控制用地边界。

3.5 水体蓝线

水体是城市环境营造、城市用水、防洪排涝等功能发挥的基本条件。要保障基本面积需要，应严格控制水域面积和边界的水面包括防洪排涝河道、大型水面湿地和有特殊要求的现状水面，对于较小的河道、水域，可不纳入强制性内容。

3.6 市政黄线

市政黄线是城市政黄线市市政基础设施用地的控制界线，如变电站、加油站等，要严格控制市政设施用地的数量和规模，要保障市政功能发挥。

3.7 文保紫线

城市文保紫线是历史文化街区和历史建筑的保护界线，必须严格控制城市文物紫线的范围及控制要求。

3.8 规划控制条文

规划控制条文是对规划图则单元层面特殊情况的说明，包括以下几个方面：

①说明各规划图则单元内控制内容中的强制性与指导性指标的界定。②对各规划图则单元内相关内容的调整规则应参见图则执行规定。③明确各规划图则单元内相关城市设计导引。④整体空间环境控制原则：本单元的特色控制。⑤重要景观界面控制原则：公园、河湖、城市轴线、广场等公共空间周边界面控制。⑥特殊功能区更新改造控制原则：旧村、工业区、仓储区更新改造控制。⑦明确各规划图则单元内需要进一步衔接与协调的相关详细规划。⑧各规划图则单元内其他控制内容，如文物保护、环境保护等。

4 规划管理单元图则的编制与审批程序

4.1 编制程序

（1）基础资料的收集。规划是从现状出发的不断推演的过程，通过扎实的定量、定性的调查统计，可以客观正确的认识基地，找出基地中主要矛盾和问题为制定合乎实际、其有科学性的规划方案打下基础。现状调研中从规划角度对现状进行评估的过程，是对规划区从感性认识上升到理性认识的必须过程。

基础资料的收集包括总体规划、分区规划等上位规划，以及周边已批复地块的选相关规划成果；地区地形图、影像图；人口分布及建筑物产权、建筑面积、层数、建筑质量等现状；现状工程设施及管网情况；已批未建的各类建设用地的征地图纸、规划方案，已经批复的出让土地的定界图；所在地区历史文化传统、建筑特色等资料等。

（2）地块划分。将图则单元内的用地划分为不同数量的地块，并赋予相应的用地性质和控制指标。

（3）确定强制性及引导性控制内容。确定用地性质、占地面积、建筑密度、容积率、建筑控制高度、绿地率及基础公共配套设施等强制性指标；交通出入口方位、人口容量、其他环境要求、城市设计指引等指导性指标。

（4）编制图则。根据各项编制办法、各城市的规划要求，与管理部门及委托方对接协商，制作最终图则成果。

4.2 公众意见征求

公众参与的方式包括讨论会、社会公示、舆论调查、座谈、宣传等。

（1）城乡规划委员会各部门意见征求。规划委员会组成包括市发改委、市建委、市环保局、市城管局、市绿化园林局等市规委会成员单位。规划编制要对市规委会成员单位意见一一回复。

（2）社会公示。图则编制成果具有法律效应，城市是为人民服务的，规划成果与人民的利益息息相关，要在规划批准前，进行社会意见征求及回复。

4.3 审批程序

（1）编制中间成果审查。编制中间成果审查包括专家评审、规划部门的专业审查、社会公示等程序。

（2）编制成果上报审批。先由市规划资源局组织征求市直有关部门和单位的意见，并进行审查意见回复，再由市规划资源局提交市城市规划委员会审议。经市城市规划委员会审议通过后，市规划资源局复核修改完善后的规划成果报市政府批准。

（3）编制成果批复。规划管理单元图则一旦通过法定程序审批后，即有法定效应，任何单位和个人不允许任意修改该规划。在开发实施过程中要进行跟踪管理，由于开发建设的过程一般较长，在实施过程中要避免改变地块用地性质、违章建设等现象出现。项目的规划验收，不仅要核对用地性质、各项经济技术指标等，还要对绿地绿化环境、配套设施建设、停车位数量等设施进行核实。

5 结束语

规划管理单元图则除大量的强制性指标控制内容外，还包括大量的引导性指标内容。虽然规划管理单元图则所涉及的控制内容比较多，但控制方式比较简单、也易于操作，在项目建设实施过程中，必须严格遵守规划管理单元图则的强制性控制内容。规划管理单元图则实施操作的灵活性表现在指导性内容可根据项目实际需求进行适当修改，并且在规划管理单元模式的运用上，规划管理部门具有一定的裁量权，保障了规划管理单元图则与外部条件变化的协调性。