乡村振兴背景下农村集体“三资”监管模式探究<br/>——基于静海区西翟庄镇的实践与思考

乡村振兴背景下农村集体“三资”监管模式探究
——基于静海区西翟庄镇的实践与思考

2023-11-07郭迎眉

山西农经 2023年18期

□郭迎眉

（中共天津市静海区委党校，天津 300000）

近年来，随着农村经济不断发展，农村集体“三资”规模不断扩大，因“三资”监管不到位产生的农村集体资产流失、村干部违纪违法等问题日益凸显，成为影响乡村振兴的最大障碍、最大掣肘、最大梗阻。因此，静海区始终坚持把农村“三资”监管作为加强基层党风廉政建设的有效抓手，持续出重拳、下猛药，打通全面从严治党“最后一公里”，推动农村集体“三资”监管工作取得明显成效。

1 问题导向——静海区“三资”监管相关问题亟须改进

1.1 农村集体“三资”概念

农村“三资”这一概念最早出现在2009 年《农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》（农经发〔2009〕4 号）中，是指农村集体经济中的资金、资产、资源，简称“三资”。结合天津市具体实际情况来看，“资金”是指农村集体所有的货币资金，在2022 年前是指现金和银行存款，但为进一步强化农村集体经济组织规范运行，2022 年初，天津市农业农村委推行“一网管理”非现金结算模式，并纳入乡村振兴考核挂图作战，静海区全部完成任务，现在“资金”这一概念在天津市范围内是指银行存款。“资产”是指用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施（包括小型水利工程）、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产；用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。“资源”是指法律法规规定，属于集体所有的土地、林地、草地、荒地、滩涂、水面等自然资源。

1.2 静海区农村“三资”监管中存在的问题

很长一段时间以来，静海区农村集体“三资”监管工作以村级财务乡镇代理服务制度为突破口，在破解农村集体“三资”管理混乱难题中发挥了制度保障作用。2004 年，蔡公庄镇率先试行村级财务乡镇代理服务制度，2006 年在各乡镇全面开展，经过多年探索，静海区农村集体“三资”监管工作取得了初步成效，为规范村干部用权和农村集体“三资”保值增值提供了有力保障。但是从现实情况来看，“三资”监管方面依然存在相关问题亟须解决。一是认识偏差、管理“空位”问题亟须纠正。随着纪检监察机关深化“三转”，纪委监委相继退出有关小组成员单位，不再直接参与、牵头相关工作，但有关职能部门依赖思想还未根本转变，误把推动当主抓、专责当主责，及时补缺补漏还应加强。二是指导缺位、培训“空白”问题亟须整改。区级层面对“三资”方面的业务培训指导较少，特别是随着天津市农经站机构的撤销，静海区农委对村级“三资”监管工作的指导服务也日渐减少，这直接导致村镇干部“三资”监管工作业务知识匮乏，出现相关工作缺少遵循、落实不到位等现象。三是增值瓶颈、资源“空置”问题亟须解决。部分乡镇、村、街存在对资产资源保值增值不重视、利用率不高、资产浪费、资源空置等现象。存在“三资”清理不细、不实以及底数不清等问题，部分村、街固定资产常年不进行盘点。四是法规滞后、制度“空缺”问题亟须完善。上级下发的“三资”指导类文件少，特别是操作规程规范类的制度缺乏，甚至有的干部对何为白条入账存在困惑，对相关要求认识不够充分。

2 稳步推进——区纪委监委以“五项行动”为抓手，提升“三资”监管质效

针对“三资”在监管过程中存在的各项问题，静海区各级纪检监察组织充分发挥协助职责和监督专责，在农村集体“三资”监管专项治理过程中，着眼于政治监督，聚焦关键领域，重点以“五项行动”为抓手，探索出具有地方特色的“三资”监管路径。

2.1 政治监督护航行动

纪检监察机关是推进全面从严治党的重要部门，肩负着政治监督重任，为进一步强化组织推动，在整治过程中，静海区纪委监委以区委名义制发了《关于对农村集体“三资”监管工作开展集中整治的工作方案》，统筹政协、组织、信访、农业农村等部门监督力量，明确各职能部门重点任务，构建齐抓共管乡村治理新格局。另外，推动各单位建立问题清单、任务清单和责任清单，对“三资”监管领域问题自查自纠。通过统筹协调各部门合力，建立责任清单，为推动“三资”管理规范化打好基础。

2.2 政治生态净化行动

只有坚持严的基调、严的措施、严的氛围，才能有效推动各项措施相互配合、相互促进[1]。在整治过程中，静海区纪委监委对全区所有村（社区）进行巡察全覆盖，系统梳理近2 轮270 个村级党组织巡察情况。通过调研监督、下沉监督，总结出当前静海区“三资”监管过程中存在的落实“空转”、制度“空缺”、资源“空置”等亟须破解的“十空”问题，并提出靶向施治、铁腕惩治、常督长治等“十治”建议，以“十治并举”破“十空乱象”。同时，依托信息化监督平台和小微权力“一点通”，畅通信、访、网、电、微举报渠道，设立廉情直报点、监报点，发现群众身边作风问题。此外，严肃执纪问责，综合运用约谈诫勉、通报批评、纪律处分等方式，准确运用监督执纪“四种形态”，对典型违纪违法问题加强通报曝光，强化警示震慑。

2.3 权力运行阳光行动

发挥制度作用，确保人民行使监督权力的职责，使权力在公开透明的环境中运行，是把权力关进制度“笼子”的根本之策[2]。为此，静海区把“三资”监管作为规范基层“小微权力”运行重要抓手，采取“走出去”与“请进来”相结合的方式，借鉴、吸收先进的好制度，继承、发扬管用的老制度，总结、完善新制度，并以西翟庄镇为试点，汇编《农村“三资”管理工作指南》，更新完善“小微权力”清单，补齐制度盲点。除此之外，积极督促推动相关职能部门进一步完善村务公开平台、产权交易平台，借助数字管理系统的全程留痕、阳光公开等功能，有效防止“三资”流失。

2.4 靶向攻坚突破行动

只有突出重点、靶向施治，才能有效突破“三资”领域难点问题，巩固扩大整治成果。为此，静海区纪委监委重点以农村集体资产、资源承包租赁合同作为关键突破口，系统规范15 类问题合同，为农村集体“三资”规范化管理奠定基础。

2.5 基层监督助力行动

基层是服务群众的最前沿，是国家治理的基础和中心，区纪委监委充分发挥基层监督作用，运用“双联双评”工作机制，在本级党委领导下，建立联合会商、联合检查、评估检查结果、评估整改成效的联动监督机制。此外，创新监督方式，建立基层监督联系点制度，推行机关部室包联员、镇街纪委指导员、基层站点联络员“三员共联”工作机制。通过创新工作运行机制，充分发挥基层及相关职能部门的监督作用，防止出现工作缺位、责任缺失情况，有效遏制“三资”监管领域存在的相关问题。

3 试点先行——以西翟庄镇为试点推动“三资”管理制度化、规范化

在加强农村集体“三资”监管的各环节中，制度建设是重中之重，只有加强顶层设计，健全制度机制，压实主体责任，才能把村级权力管起来，从源头上遏制各种问题发生。自2022 年5 月以来，西翟庄镇作为试点，在静海区率先实施了农村“三资”监管问题整治工作，经过建章立制、探索实践，总结提炼出一套可推广可复制的农村集体“三资”监管制度，推动农村“三资”管理工作制度化、规范化运行。

3.1 健全制度体系，实现从依赖经验到依靠制度的转变

针对过去“三资”领域制度零散陈旧，缺乏系统性和变革创新，甚至一度出现不找政策找“前辈”、不凭文件凭“经验”的现象，西翟庄镇以原有制度汇编为蓝本，广泛征求上级部门、兄弟乡镇和基层党组织的意见，查缺补漏、细化完善原有制度，形成囊括组织机构篇、会计核算篇、财务管理篇等7 部分36 项制度规定的《西翟庄镇“三资”管理服务工作指南（试行）》（以下简称《指南（试行）》）。在此基础上，开展监督业务培训会，专门针对新修订出台的农村“三资”管理制度在执行过程中可能出现的难点、堵点问题进行提示讲解。此外，指导各村依据《指南（试行）》中制度、办法，充分结合村情，通过“四议两公开”民主程序制定各村财务管理制度，并将各村推行“三资”制度化管理情况作为行政村评星定级的重要考评内容。

3.2 明确职责任务，实现从职责不清到权责分明的转变

过去，“三资”管理涉及“钱”和“权”，部分包村干部因怕惹麻烦“敬而远之”，还有的片面认为“三资”管理是相关部门的责任，“事不关己高高挂起”。对此，根据《指南（试行）》中内容、《西翟庄镇包村干部工作制度》明确规定，包村干部要全程参与村集体“四议两公开”会议，履行监督责任，对村级重大事项执行《西翟庄镇村级重大事项“四议两公开”镇级议事制度》，有效避免互相推诿、你等我靠等问题发生。修订《西翟庄镇村级印章使用监督管理办法》，针对村级公章管理岗位，选派正式在编干部专人负责，根据印章事由划分高、中、低用章风险等级，严格规范审批盖章流程。

3.3 强化制度执行，实现从制度落虚到刚性执行的转变

过去，镇村干部对农村“三资”管理摆位不高，压力传导层弱化、制度落虚落空问题较为突出。对此，西翟庄镇在制度试行首月实行每隔7 d 调度1 次，逐级落实即知即改、立行立改责任；在制度实施全过程，不断查漏补缺、提升完善，确保“三资”管理规定与基层实际相吻合。西翟庄镇纪委制订了10 项监督举措，对农村集体资产资源承包租赁、大额资金支出使用等易多发问题实施精准监督、专项监督，对不支持、不配合甚至干扰、阻碍制度落实的组织或个人依规惩处。

4 纵深推进——以更加紧迫的责任感、使命感完善农村“三资”监管模式

二十届中央纪委第二次全会公报指出，在新时代新征程上一刻不停推进全面从严治党，把党的伟大自我革命进行到底。随着农村经济社会发展变革，以及推进全面从严治党在基层不断延伸，农村“三资”监管应不断创新实践。因此，唯有持续深化高质量意识，以更加紧迫的责任感、使命感在实践中创新，才能使“三资”领域的各项工作落实到位，为全面推进乡村振兴、全面建设社会主义现代化国家发挥作用。

4.1 做好管与放的统一

纪检监察机关在履行“监督的再监督”职责时，主管部门要负主体责任，同时各部门责任需进一步细化、明确。目前许多工作都要靠纪检监察机关去推动实施，在今后工作中，应强化其协助、引导、推动功能，进一步理顺各乡镇、各部门权责关系。通过促进相关职能部门分工合作、密切配合，全面加强对农村集体“三资”管理情况、有关制度落实情况的监督检查，共同推动农村集体“三资”管理工作全面落实，为实现乡村振兴提供有力保障[3]。

4.2 推动增与减的互补

村民参与是“三资”监管和社会治理创新实践中不可或缺的重要环节。在统筹城乡融合发展和创新基层社会治理方面，要进一步明确村（居）两委和村务监督委员会职责定位，逐步推进村务监督从政府主导走向村民自治，广泛发动群众、组织群众、参与群众，使群众成为基层治理的主角。在实际调研过程中，个别村干部不清楚“四议”“公开”及“四议两公开”具体流程。因此，在监管过程中，必须针对上述问题强化民主监督和管理，农村集体经济组织各类财务决策必须严格履行“四议两公开”民主决策程序，经集体经济组织成员（或代表）会议讨论决定，决策内容应在村务公示栏内公开公示，实施结果及时向全体成员公布。此外，坚持高标准开展工作，但又不能增加基层负担，各项工作措施、载体等要符合基层实际，宜简不宜繁[4]。

4.3 实施人与事的联动

要进一步营造风清气正的政治生态，强化廉洁村居建设，推动“一镇一品、一村一韵、一行业一特色”廉洁文化建设，推进廉洁文化进乡镇、村、街，构建良好氛围，塑造文明乡风。此外，提升基层干部素质，培养人才队伍，加强农村会计队伍职业化建设，配齐管理人员，保证农村“三资”服务中心干部人才队伍稳定，强化“三资”管理人员的政策法律和业务技能培训，提升其履职能力和工作水平，完善激励措施，畅通职务晋升、职称评定、人才流动通道，提高工作人员积极性，全方位激活乡村振兴原动力。

4.4 推进快与慢的融合

在实际工作中，明确基层小微权力规范运行所导致的“慢”和激励基层干部放开手脚工作求“快”二者之间的界限，妥善处理快与慢之间的辩证关系，保证各项工作有序推进。在更高层次和更大视野中把握创新实践方向，高质量、快节奏地向前发展，做到快慢有机结合[5]。在实施过程中，一方面，规范农村“三资”交易行为和流程，村集体资产、资源发包、租赁及村集体建设项目。另一方面，实行动态管理，提高监管效率，依托现有平台系统实现对集体资产、成员、股权和登记赋码的“一网管理”，确保集体资产“颗粒归仓”。