论乡村生态环境治理的创新路径——基于对赤水河流域X村的调查

□刘心怡，王 燕

（江苏师范大学，江苏 徐州 221116）

X 村位处赤水河流域黔北段，赤水河贯穿我国云贵川喀斯特地貌区，是长江上游唯一一条保留自然水文的一级支流，两畔有众多依赖水质生存的白酒产业，如茅台酒、五粮液、郎酒等，生态地位与生态治理的重要性显著。由于特殊的地貌因素，乡村百姓往往分散聚居于大山之中，无论是经济、科技水平还是村民的受教育水平都处于层次较低的状态，保留有浓厚的宗法气息。近年来，乡村振兴取得长足进步，乡村面貌日新月异，但农村经济发展与生态环境的矛盾却愈渐尖锐，文章将探讨如何从法律角度治理乡村环境。

1 X村生态环境污染的成因

1.1 养殖场的污水排放

根据2020 年自然资源部制定的《全国土地分类》和《关于养殖占地如何处理的请示》规定，“禁养区内不能建设养殖场，必须远离河流、饮用水源和村庄等”。X 村有1 家约5 000 头猪的大型养殖场与4 家小型养殖场混杂坐落于人群密集区域，选址违背了相关规定，依照我国法律规定，畜禽养殖场、养殖小区应当及时对污水、畜禽粪便和尸体等进行收集、贮存、清运和无害化处理，防止排放恶臭气体，很明显该村的养殖场不符合法律的规定[1]。

1.2 村民生活污水的囤积与排放

随着乡村的发展，多数年轻人选择回到家乡发展乡村产业，乡村人口得到了回溯，但自留地的农耕面积相较于以前却大幅减少。从前，村民的生活污水往往囤积起来作为农家肥，但现在由于需要浇灌的农作物减少且生活污水中还掺杂了有害化学物质，造成难以处理的局面，成为村民生活的一大困扰[2]。

1.3 潜在的水资源危害

当地政府通过招商引资、土地扭转有偿转包，在X 村建设了蔬菜基地，从强制种植板栗失败，后又连续尝试种植花椒、葡萄、猕猴桃等也均告失败，总的来说收益甚微。

基地大量施用农药、化肥和激素，但该基地从X河的上游延伸至中游，有2 处溶洞口紧邻基地，存在地下暗河，那么基地所施用的农药、化肥是否通过渗透进入地下暗河，加上村民生活污水的渗透，以及一直以来将天坑作为垃圾场，X 村实际可能存在隐藏的水资源危害。

2 X村生态环境治理中存在的问题

2.1 村委会强制执行力的不足

X 村村委会对河道治理实行村干部负责制，即专门安排一位村干部来管理河道，其会定期带领村民下河打捞垃圾，也会专门对接村民对河道治理方面的一些反馈。村干部负责制是对河长制的一种补充，使得河道治理的实施性和实时性更强，但村委会属于基层自治组织，终究缺乏强制力[3]。

据了解，2020 年以前，该村规模最大的养殖场一直将动物的排泄物排放于河流中，村委会却束手无策，之后受政府的管制才将排泄物分批次运至附近耕地用作肥料，这一方式不足以消化如此多的排放物，还常有偷排现象。

2.2 环境污染治理资金的薄弱

养殖产业是由当地农户投资创建的，本身资金基础薄弱，很难承受净化排污设备的费用，且养猪场规模大，堆积的排泄物多，通过政府规定的“资源循环”策略不能完全解决排污问题，这也是偷排现象频繁发生的原因之一[4]。

2.3 基础环保设施的缺乏

2020 年下半年，当地县政府在辖区内的村庄实行生活垃圾统一分类处理，并由各生产队进行监督，沿乡村公路定点设置分类垃圾桶，垃圾车定期来收。在此之前，村里无专门垃圾回收点，垃圾处理是该村一直以来存在的主要问题。随机访问11 位村民后，了解到村民非常清楚乱倒垃圾会对环境产生不良影响，但其表示因没有垃圾倾倒点，此实为无奈之举，最终是通过该县的众多村委会向当地政府反映，才出台相关政策解决了这个难题。且X 村未设立统一的污水处理点，导致对生活污水的不科学处理，以致生活环境以及土壤、水体遭受污染。

2.4 河长制实现遭遇的困境

河长制是指由各级党委、行政主要负责人分级担任本辖区内主要河流流域的“河长”，组织领导、统一协调各相关部门的职责，通过目标分解、分级传递进行相应河湖环境保护和管理，并通过严格的评价考核机制进行保障的制度，是一种考核问责制。这样的制度设立容易陷入“临时性、运动性、应急性”的工作安排误区。

据了解，负责X 村的河长几乎很少到实地进行监管，多是通过间接消息来了解河流治理情况。问责制本身带有“被动性”，具体实施起来，党政干部可能会产生“等问题显露出来才会追责”的心理，也就是因被动而导致的应急性，问题显露以后，又大张旗鼓治理，即“临时性”与“运动性”。

2.5 乡村宗法秩序的转变

通过对X 村村民的随机访问发现，乡村社会更像是以血缘为纽带的大家庭。于是出现了村民为了维护家族和睦、减少冲突，对养殖场造成的污染视而不见，甚至闭口不谈的情形，往往选择包庇违法排污行为，认为家丑不可外扬。

因此，在村民内部，开办乡村产业的农户缺乏能与之制衡的自生力量，成为“一家独大”。虽然随着经济的发展，近年来乡村的中心逐渐转向村里的财富拥有者，因发展产业致富的农户开始在乡村掌握主导权，这对原有的乡村秩序带来了冲击，但宗法秩序并没有彻底消失。

3 乡村生态环境治理的创新路径

3.1 强化环境权益，完善地方立法

3.1.1 赋予环境权更多的私权性质

我国环境法属于公法，以政府管理、公众遵守的模式，但环境保护应当被赋予更多私权属性。20 世纪末，日本大阪律师协会环境权研究会曾倡导环境权是“关于大气、水、日照、静稳、景观、土壤等环境，存在着与不动产的利用权无关，应属于万人共有的环境共有法理”的观点。环境治理不只是政府的职责，其可以适当破除政府管控与公众被管控的关系，更多强调环境的权利属性，并赋予环境权以双重的含义。一方面，公众享有一定范围内改变环境的主动权。另一方面，公众也享有治理环境的权利，其必须明白2 层含义之关联，即只有行使治理环境的权利才能保障改变环境的权利的行使[5]。

适用于乡村治理时，这样的构建能突破乡村的宗法秩序，防止家族成员的相互包庇。往往对“执行”有抵触心理，而将主体换为自身并作为权利之拥有者，能有更高的积极性，当村民在潜意识中认知到环境污染实质是对自身合法利益的损害，治理积极性也会有所提高。

3.1.2 细化乡村生态治理的局部立法

乡村环境治理的立法显然有所欠缺，乡村环境治理的全国性法律规范至今还未制定，而在有关乡村环境治理的22 部行政法规中只有2 部对其有单独的规定，其余20 部皆是城乡统筹性治理规定。由此可见，乡村治理没有一部纲领性法律规范作为指导，相关法律法规散布于其他各类法规中，导致地方立法一定程度上在方向性和对该领域之重视度上有所缺失。例如地方立法未充分因地制宜便是该缺失的体现之一，就X 村而言，行政机关仅依照普遍性的治理方式对X 村进行治理，但X 村的地貌、生态地位等因素却未考虑入治理策略中[6]。

3.2 完善相关保障制度

3.2.1 完善环境保险制度

乡村产业净化设备的设置对于农户、当地政府财政而言，都是一笔难以承担的费用。一方面，只对产业的污染行为进行行政处罚是治标不治本。另一方面，政府在净化设备的设置方面作出补贴或是减少相关税收，都无法明显减小农户因设置、运行净化设施所带来的破产风险，因此在综合行政处罚、行政补贴与减少相关税收等优惠政策的基础上可以加入商业保险，设置相关保险类型，可以帮助政府和农户分担一部分费用与风险，在设置净化设备时，政府可将购买净化设备的相关保险定为强制险，即因净化设备导致的损失，由农户与保险公司共同承担，以此作为兜底性保障[7]。

3.2.2 完善基层河长制度

河长制实行的困境在于地方立法的不完善。贵州省政务公开2021 年X 村所在市关于河长制的实施成果，该市在河长制的实行中重“覆盖”而轻“细化”。该市共有四级河长4 365 名，聘请河道警长398 名、水利专家309 名、环保专家203 名、民间志愿者1 468名、河道管理巡河保洁员2 518 名，实现了全市1 134 条河流河长制全覆盖，人员部署具有一定的科学性，各地方立法应进一步细化河长“应当做什么”，且具体到基层，以此提高法律的可执行性，破解陷入“临时性、运动性、应急性”工作安排误区的困境[8]。

3.2.3 强化环境影响评价制度

在X 村的调研中，综合水环境、生物多样性等多因素，其既是饮用水源地，也是自然保护区，还是珍稀濒危动物和水生生物栖息地，明显不应在上游及地下河出口建设对水源、土壤有污染的产业，但这些产业在建设时却因未进行环境影响评价，农户只需出具占用土地非农用地便获得许可。依照“时空有宜律”，X 村的水资源应当是重点管理对象，但该村的水生态却没有受到“特殊对待”，通过询问村委会以及当地村民，养殖场与蔬菜基地的选址也没有进行环境影响评价。

我国虽然已经形成了较完备的环境影响评价体系，在城镇环境治理中也取得了一定成果，但在乡村治理中依然处于可有可无的境地。在日本，环境影响评价作为环境立法的基本原则之一，对生态环境治理有着不可忽视的作用，该制度的设置应在现有基础上更加强化。

3.2.4 完善乡村公众参与机制

“对发展和执行法律规定的大规模和持续的公众参与，是成功的环保监管方案的另一个重要支柱。”村民的参与能有效提高行政机关的行政效率与治理实效，可以就生态环境相关事宜开通直接渠道以解决这一问题。

一是此通道的开通，能加强政府与村民间的信任感。20 世纪70 年代，美国的环境保护因社会组织、工业界与美国环境署之间的相互不信任，导致法律上的环境保护几乎成为空头承诺。二是直接渠道的开设能加强政府、村民或村民自治组织之间的联系，从而使得两方形成统一战线，更好治理乡村环境。

3.3 创建微小型流域协作模式

3.3.1 微小型流域协作的观点

以每个乡村的村民自治委员会为单位，实行微小型流域协作。流域协作治理如2021 年云、贵、川等地达成的赤水河流域治理合作协议，以流域为单位进行治理不仅能加强各区域间的协调配合、联防联控，还能提升流域治理的整体性与系统性。每一条小河流都形成了一个微小型流域，通过对X 村的分析，下游村庄村民往往是对X 村违法排污行为最为活跃的监督者，在制约上游污染者的作用上甚至超越村委会，且X 河下游的村庄建有食品厂、白酒厂等需要优质水源的产业，上游的排污会造成外部负经济性，其对于上游污染源会十分警惕，因此将整个微小流域作为一个整体来治理，不失为乡村治理良策。

3.3.2 微小型流域协作协议的要点

一是全方位协作，避免“九龙治水”困境。所谓全方位协作，即在资源保护、产业分布、生态修复、全域监管等各个方面实行协作，形成统筹性管理。比如在产业分布上，河流源头村庄尽量减少高排放产业的建设，而养殖业的排放可以实行全域消化，将牲畜的排泄物分散至整个流域内的乡村农田，提高资源循环效率。二是设立一个流域治理自治委员会，并作为村委会组成部分，成员可以由村里有威望的村民或者村干部担任，定期制订微型流域治理计划，并督促各乡村积极履行。

3.3.3 微小型流域协作协议实现的难点

《民法典》关于相邻权、相邻不动产之间不可量物侵害的规定，“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、土壤污染物、噪声、光辐射、电磁辐射等有害物质。”就此，下游村庄对上游村庄进行监督具有法律依据，而村委会作为民法上的特别法人，在获得特别社会信用代码后，才可以依法开展履行职能所需要的民事活动，因此该治理模式所形成的协议赋予民事合同属性，依照《民法典》第289 条处理相邻关系的法律依据的规定，“法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯。”据此，协议可以有一定村规民约性质的条款，以适应村庄间关系处理的传统因素。

4 结束语

党的十九大以来，乡村环境治理逐渐上升到国家层面的重要位置，2018 年《乡村振兴战略规划（2018—2022）》中提出“推动乡村生态振兴，建设生活环境整洁优美、生态系统稳定健康、人与自然和谐共生的生态宜居美丽乡村”的要求，现如今乡村治理依然是生态环境治理的难点、痛点，但随着国家不断在立法、司法、执法上的重视，今后我国乡村会成为真正“山美、水美、人更美”的美丽乡村。