乡村振兴背景下多元主体参与乡村治理的困境及对策研究

□钱 程

（吉林农业大学人文学院，吉林 长春 130000）

乡村治理不仅是乡村振兴的重要内容，也会对顺利推进其他任务和工作带来深远影响。全面推进乡村振兴是中国式现代化的题中之义，是党中央根据我国的情况，着眼全面建设社会主义现代化国家而作出的重大决策部署，也是推进中国式现代化建设的内在要求。而乡村振兴因其复杂性和艰巨性的特点，使传统的单一主体无法有效、高效完成乡村振兴，所以必须由多元主体对农村全面发展进步聚焦发力，以推动完成乡村振兴[1]。

1 多元主体参与乡村治理的角色定位

1.1 政府：乡村治理的引领者

政府作为多元主体共治的主体，处于中轴位置，引领带动其他主体完成整体运行。而各层级政府在乡村治理中体现出来的角色特点也有所不同，政府层级越高，其职能越宏观[2]，即中央政府作为宏观政策提供者，地方政府作为公共服务供应者，乡镇政府作为具体落实公共服务的执行者。

中央政府的职能范围业务范畴涉及整个国家，主要通过重大决策部署落实相关制度，比如社保、医保制度等。地方政府相对中央政府的辐射范围较小，主要职能是保障并提高本地区居民的福利获取水平。乡镇政府则是听从地方政府对于中央政策进行的谋划与分析，从而进行具体落实。

1.2 村两委：乡村治理的决策者

我国乡村实行的是基层群众自治机制，因此在村落的基层行政管理体系中，村两委是乡镇政府与村民之间的重要传导带，在乡村基层行政管理体系中起着关键的主导作用[3]。所以村两委在负责管理农村各类公共事务的同时，还负责将国家最新的政策、法令及时传达给村民，及时消除矛盾冲突隐患，直接承担了基层政府分派的大量行政事务。办好农村的事情，实现新时代乡村振兴，关键在基层党组织，要发挥好村两委的“领头雁”作用。村干部要用脚步丈量村情，走遍每家每户，问清需求，找准方法，调解好村庄纠纷，解决好民生小事。乡村掀起干事热潮，呈现全新的乡村发展景象。结合村两委换届，注重建设政治素质过硬、工作能力够强的农村干部队伍，带领农民持续调优农业产业结构，加快转变农业发展方式，发展特色产业、壮大集体经济、增加农民收入，提升农业质量效益和竞争力。引导村民全面参与乡村治理，持续延伸村党组织服务群众链条，推进党员联系服务群众常态化，实现经济与生态效益共赢，推进乡村振兴。

1.3 社会组织：乡村治理的协同者

社会组织也被称为“非政府组织”“非营利组织”“民间组织”等，是由不同社会阶层的公民在社会转型过程中自发成立的介于政府与企业之间的社会团体，具有非营利性、非政府性和社会性等特征[4]。社会组织作为乡村治理和乡村建设的依靠性力量，在乡村治理中扮演协同者的角色，一是提升村民参与公共事务的积极性，二是搭建村民参与平台，三是改善基层干群关系。

近年来，中国社会组织在乡村治理转型、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的作用越来越大。社会组织在满足村民物质文化需求的同时，又服务农村社会、经济、文化建设。一方面，社会组织公益性的特征，可以整合社会各类资源，动员社会企业参加资金筹集，在弥补其自身财政资金的同时，吸纳大量专业人才和精英人士，为乡村振兴和乡村社会治理提供定点服务。另一方面，社会组织有其独特的追求和特点，为我国市场供给资源的同时，还会平衡社会经济发展，吸收社会资源到乡村中来，大大增加市场供给服务，满足乡村振兴多样化要求。

1.4 村民：乡村治理的主力军

基层社会治理要靠党组织引领，更离不开村民的积极性、主动性、创造性，只有让村民认识到“村里的事就是自己的事”，乡村建设方能看见成效。一直以来，农村的基础设施、配套资源建设及公共服务的提升为农村经济社会发展带来了巨大的积极效应。近年来，随着脱贫攻坚工作的深入开展，农村基础设施实现了从无到有、由少到多、由有向优的转变，真正打通了连接农村的“最后一公里”。但在组织实施的过程中发现，只是打通连接农村的“最后一公里”还不够，还需要实现与村民的有效衔接，借助农村基层组织这个支点来撬动村民的参与意识，推动农村经济社会发展。社会治理，重点在基层，关键靠群众。随着群众民主意识、权利意识、法制意识的不断增强，他们渴望参与社会事务的欲望愈发强烈，因此，必须顺应形势发展，最广泛地动员和组织广大群众积极投身社会治理，不断强化人民群众的主体地位，积极鼓励公众参与社会治理的方方面面。

2 多元主体参与乡村治理面临的问题

2.1 村支两委行政附属化

国家“行政权”与村民“自治权”是2 种权力类型，性质各不相同。前者是国家基层政权组织，以乡镇政府为代表，由国家赋予权力；后者是由广大农村群众直接选举和授权产生的村民自治组织，以村民委员会为代表[5]。

人才的缺乏导致乡村内生发展动力不足，农村青壮年劳动力从农村向城市流动，出现“空心化”问题，这是近年来困扰我国乡村发展的一个重要问题。人才资源的流失，造成了乡村活力衰退，以致很多村寨都在慢慢走向消亡。缺乏灵活性导致村两委权力下沉，随着精准扶贫、乡村振兴等工作在乡村的具体落实，基层的行政权力也在进一步下沉。

2.2 社会组织参与滞后化

社会组织在乡村社会治理创新中发挥着重要的作用，但是在社会组织更广泛、更深入融入乡村治理的大背景下，还存在参与分散化的问题。原因归结为，社会组织在很大程度上对政府依存度较高，社会组织本质上是民间组织，容易出现资金匮乏和专业人员短缺的现象。尤其是成立之初的社会组织经验不足、缺乏经费渠道，极大地阻碍了社会组织的正常运行与健康发展，更无法有效参与到乡村治理与村民合作中，导致工作难以开展。

由于发展时间短，自身组织建设能力不足、发展不成熟，大部分社会组织没有建立起完善的组织运行机制、管理机制、监督机制和决策机制，工作能力和工作效率低下，严重阻碍了社会组织公益性的发挥。社会组织人才不足，缺乏专业人才，总体上来看，社会上公众对社会组织和从业者认同感较低，社会组织人才的专业价值被低估，薪资水平低、人才大量流失以及整体队伍不稳定等，使其难以留住人才。

2.3 村民参与治理边缘化

由于农村青壮年劳动力向外流动，村庄内部留守村民呈现老龄化趋势。在现如今乡村议事机制下，一方面，青壮年作为议事的骨干群体，因为外出务工不能及时到现场投票，而选择授权给村庄留守老人投票，议事制度失去民主性和真实性。另一方面，留守村民文化水平普遍不高，公共参与意识较为淡薄，往往认为村庄公共事务与自身利益无关，参与乡村治理的积极性低。

乡村社会在发展过程中，本质上其实仍是在血缘和地缘维系下的熟人社会，所以在这种情况下，乡村精英出现在了村庄的大众视野中。乡村精英在村庄公共事务处理中频繁出现，有的乡村精英甚至出现了动机异化的情况，通过自身的资源与人脉，控制村民选举意愿，严重阻碍了乡村治理和协商民主进程。需要上层加以政策限制和多元主体协商共治，完善乡村精英参与治理的体制，积极创新机制。

3 多元主体参与乡村治理的对策

3.1 变革政府职能角色定位

转变和改革乡镇政府职能，从以往的社会管理转变为社会服务，领导干部联系乡村、党员干部联系网格、村党组织成员联系农场、党员联系农户，并按照乡村治理需求，科学重构自身角色。在多元主体治理体系中，政府居于举足轻重的地位，应该厘清自身角色。政府是乡村治理的服务者，而不是管理者，尤其是乡镇干部，要增强实干能力，改善服务态度。在具体实践中，一方面，政府要积极服务其他参与主体，制定出一系列优惠政策，培育好、引导好其他主体积极参与乡村治理实践。另一方面，由于主体之间存在差异化诉求，政府要有效处理好村民对于村庄公共事务的诉求，既要拓展各主体参与乡村治理的“深度”，又要保障好各主体在民主协商过程中利益诉求的“温度”，以达到乡村善治的目标，对推进乡村振兴具有重要且深远的意义。

3.2 强化村两委的职能作用

村两委在乡村治理中起到了战斗堡垒作用，通过思想政治教育引领村民参与村内公共事务。村两委组织作为最基层的党组织，直接关系到各项政策的落实和执行情况，也是乡村振兴战略实施的主力部队，因此要想高效落实乡村振兴，就要以村两委能力提升为切入口。

通过组织理论政策培训、业务能力培训、实地调研学习乡村振兴成功案例，全方位提升村两委业务水平，逐渐打造一支能力高、素质强的基层管理队伍，建立绩效考核制度和奖惩机制，及时对工作情况回头看，评估考核发展成效，并针对性提出整改措施。通过将学习、培训、考核有效结合，不断提升村两委的工作能力，做到在充分掌握村情村况的前提下，根据当地特点和实际，以特色的方式举措推动乡村振兴，向村庄村民交出一份满意的答卷。

3.3 拓展社会组织参与内涵

社会组织在乡村振兴实践中扮演着协同者的角色，在乡村建设和乡村振兴过程中起到了重要的作用。要充分发挥社会组织的枢纽作用，让社会组织在基层治理“自上而下”的制度设计和“自下而上”的内在动力中发挥“上传下达”的重要作用[6]。充分发挥社会组织的积极作用，加强政府与社会组织、社会组织与社会组织之间的分工协作以及不同社会组织之间的相互配合。社会组织在发挥作用的同时，加强自身建设也尤为重要。

3.3.1 健全组织机构

政府在审核与登记社会组织过程中，应合理化、便捷化办理流程，提高登记合法性效率机制。

3.3.2 建立自律机制

社会组织应主动进行自我管理和自我完善，摒弃以往被动接受监督的现状，明确组织发展方向，提高自身运作能力和服务能力，加快自身职能转变，承接部分政府职能，得到政府和公众的信任，提高社会组织的公信力。

3.3.3 建构链接体系

社会组织在政府与村民中间起到“桥梁与纽带”的作用，对上能够通过参与乡村治理及时反映村民诉求，对下能够从协同者的角度将相关政策及时传达给村民，并提供便捷、优质、高效的公共产品和服务。

3.4 增强农民参与治理热情

从较长时期来看，农民参与建设的意愿和能力较为薄弱。应充分发挥农民的主体地位，鼓励其发展产业、走共同富裕之路，激发村民参与村级事务治理的积极性。在乡村振兴和脱贫攻坚的持续推动下，国家不断强化农村自身的本位化，为农民群体更多参与乡村公共事务提供了情感激励。从这个角度看，强化农民参与治理的核心，就是在国家的发展中，让城市与乡村同等重要，凸显乡村的价值，从而激发出农民群众对乡村的内在归属感和荣耀感，这将是农民群众持续参与乡村建设的不竭动力。同时，考虑多数村民、老年人以及残障群体的生活水平和行为习惯，政府、社会组织应推行适合村民、老年人以及残障群体的特殊信息服务，保留必要的线下办事服务渠道，让特殊群体感受到社会的温度，真正提升便民服务效能[7]。

3.5 健全多元主体共治机制

改变以往政府的单一主体地位，建立一主多元机制。在政府宏观政策指导下，村两委进行相应落实，同时将村庄内的村民、乡贤以及村庄外部的市场力量与社会组织力量融合起来，以有效实现村庄协商民主、多元共治。建立利益协作机制，政府搭建沟通平台，让多元共治的主体在其中平等交流，将农民群众的各种诉求和建议反映到政府的决策过程中，在社会整体利益和多元治理主体自身利益之间寻求个体与公共利益的契合点。建立平等合作机制，使各方主体力量在民主协商过程中保持平等地位，以便充分开展工作，强化自觉约束性，主动接受社会和大众监督。多元共治是治理现代化的要义，也是管理与治理的区别所在。构建完善的多元主体协同共治现代化体制机制，推动单一管理主体向多元共治主体转化，让基层党组织领导下的各社会组织及所有村民各居其位、合力共治。

4 结束语

党的十九大报告中提出了共建、共治、共享，既表明了中国社会治理结构正由传统的体制向党建引领下的多元治理结构转变，又表明了各多元主体参与社会治理，关系平等。多元主体参与乡村治理，一方面契合了乡村治理在基础设施建设、产业兴旺、经济发展、生态环境保护、解决农村剩余劳动力就业问题等方面的需求，另一方面也有利于各多元主体合作共赢，拓展各多元主体的发展空间。只有从根源上激发各主体的活力，才能有效提升乡村治理能力，为实现乡村振兴奠定坚实基础。