餐厨垃圾资源化处理的激励机制研究

李晓英

［大连大学经济管理学院（旅游学院），辽宁 大连 116622］

1 引言

随着城市化、人口增长和食物消费的不断增加，餐厨垃圾的产生量也急剧增长。欧洲每年产生约7 400 万t 餐厨垃圾，美国每年餐饮垃圾的产生量占城市固体垃圾总量的第3 位［1］。2021 年，我国餐厨垃圾的产生量突破1.2 亿t；餐厨垃圾的产量占家庭生活垃圾的30%以上。餐厨垃圾以往直接被送往垃圾填埋场焚烧或用作饲料，这也造成了大量的资源浪费与环境卫生问题。截至2020 年，我国重点城市已建设200 多项餐厨垃圾处理项目，餐厨垃圾总处理能力约为5.2 万t/d。与32 万t/d 的餐厨垃圾产生量相比，我国餐厨垃圾处理率还处于低位。餐厨垃圾具有社会公共物品的属性，其外部性要求通过资金支持与政策的激励来获取有效的治理效果。因此，从技术与政策层面探索有效的餐厨垃圾激励机制势在必行。

2 餐厨垃圾资源化处理的运营模式

2.1 BOT 模式

BOT 模式即“建设+经营+移交”模式，在此模式下，政府与餐厨垃圾处理企业签订特许权协议，企业承担环保工程的投资、建设、经营与维护，在协议规定的期限内向政府定期收取费用，以此来回收项目的成本并获取合理回报，特许期结束，企业将工程整套固定资产无偿移交给政府。例如北京、南宁、洛阳、台州、桂林等城市的餐饮垃圾处理项目都采用了这种模式。餐厨垃圾处理作为盈利性的公共产品，采用BOT 模式进行处理，具有拓宽融资渠道与项目资金来源、分散经营风险的优势。但由于项目融资成本高，投资额大，资本回收期长，也增加了项目收益的不确定性。

2.2 BOO 模式

BOO 模式即“建设+经营+经营”模式。与BOT 模式不同的是，BOO 模式在特许期结束后，无需将基础财产移交给政府。例如江苏连云港市及太仓市餐厨垃圾处理项目、河北省迁安市餐厨垃圾处理项目等。这种模式具有BOT 模式的优点，同时，建设者获得所有权并负责运营，利于项目运营统一责任和管理。但政府出资，却并没有所有权，也不参与最终的运营，不利于对未来项目进行优化布局与调整，也不利于对项目运营的有效监管。

餐厨垃圾处理项目引入PPP（Public-Private-Partnership）模式，很大程度上缓解了地方政府的财政压力，也在一定程度上提高了项目运营的效率。但项目运营的可持续性还有赖于发挥不同处理模式的优势和市场机制的进一步完善。

3 餐厨垃圾资源化处理的激励政策

为了鼓励餐厨垃圾的回收利用和资源利用，许多国家都采取了具体的激励政策。目前，我国的餐厨垃圾处理项目在增值税、企业所得税、环境保护税方面享受减免等税收优惠政策［2］。为了降低餐厨垃圾处理企业的运行成本，政府还对餐厨垃圾企业实行补贴激励政策。我国餐厨垃圾处理采用收运一体与收运分离2 种模式［3-4］。而补贴政策包括垃圾收运补贴、处理补贴。此外，国家还拨付餐厨垃圾处理的专项资金补贴。代表城市餐厨垃圾处理项目补贴见表1。

表1 代表城市餐厨垃圾处理项目补贴

然而，补贴政策虽然可以促进对餐厨垃圾的资源化处理，但也增加了政府的财政负担。我国作为发展中国家，要科学合理地推进餐厨垃圾项目的运营，更需要合理控制政府投资成本。此外，尽管采用先进的资源化技术，可以实现能源再生，减少污染物排放，但还是会增加碳排放，而餐厨垃圾处理厂则更多关注自身利润的实现。因此，只有针对有效的餐厨垃圾处置模式，采取合理的补贴政策，才能促进政府投资成本控制目标、污染物和碳排放的控制目标、餐厨垃圾处理厂的利润目标之间的平衡。

4 激励机制下餐厨垃圾处理的绩效

目前，政府的税收优惠，收运、处理补贴以及专项补贴构成了餐厨垃圾处理项目运营的重要经济支撑，但实际运营的经济与环境绩效并不理想。以北京某项目为例，调查显示，其餐厨垃圾项目的运营还存在许多问题［2］。该项目处理能力为200 t/d。固液分离是第一步，将餐厨垃圾分为液体和固体组分。采用厌氧消化技术将餐厨垃圾的固体部分用于生产沼气，然后从混合沼气中提取纯度较高的甲烷等天然气。餐厨垃圾的液体部分提取出来后，通过油脂分离等一定的方法生产液体燃料，其主要产品为生物柴油。在气化和液化过程中，一些设备如沼气发电机组会产生热量和动力。餐厨垃圾的处理过程也会产生少量的残渣和渗滤液，最终将被送往垃圾填埋场。而大部分餐厨垃圾被转化为可利用产品在市场上销售，其他产品如电力则得到政府的补贴支持自用或并网。但在实际运行过程中，该项目设施操作出现沼气利用率低、设备故障排除/停机时间过多、产能不足、沼气产量低等问题。该项目设计基于假定的特定沼气产率为160 m3/t 垃圾，换算成预期产量为1 056 万m3/a。然而，工厂运行水平远低于满负荷，垃圾处理量不足50 t/d，沼气产率仅为5.53 m3/t 垃圾，预期只有91 250 m3/a 的产量，这些数值明显低于国际上运营比较成功的项目［5］。该项目运营初期主要依赖补贴，但是难以实现收支平衡。究其主要原因：（1）无法获得足够的餐厨垃圾原料，项目产能利用严重不足。（2）工艺技术尚不成熟，资源化率比较低。（3）电力成本过高，现有补贴不足以与传统发电项目形成竞争，项目生产的电力产品多为自用，产品市场化率不高，有热能浪费现象。（4）项目运营过程中产生的碳排放对环境的积极影响低于项目预期。

5 餐厨垃圾资源化的激励措施

5.1 监督餐厨垃圾排放，鼓励长期合作

目前，多数新建餐厨垃圾资源化处理项目面临产能过剩的问题，解决的办法之一是鼓励餐厨垃圾处理企业与餐饮企业签订废物收集合同，以确保长期收集餐厨垃圾。此外，为了进一步鼓励餐饮企业将垃圾交由正规回收渠道，政府还可以针对非回收途径处置的生物废物数量设定强制性限制，例如，2017年12 月1 日，沈阳市正式实施《沈阳市餐厨垃圾管理办法》，规定餐厨垃圾要依法排放，要建立餐厨垃圾台账，与取得收集运输许可的合法收运企业签订收运协议，交其收集运输，并对违反这些限制的企业进行高额罚款［3］。

5.2 合理收费，降低运营成本

在多年餐厨垃圾管理试点工作中，为鼓励提高餐厨垃圾正规收运覆盖率，我国尚未对餐厨垃圾产生单位进行单独收费，但随着相关工作的进一步落实，收费制度势在必行。目前多数试点城市收运企业采取统一收费，具体根据收运企业与处理企业的成本收益目标再进一步协商分配。此外，餐厨垃圾回收过程中，通过餐厨垃圾分类，对于废弃油脂等可转化为生物柴油的高价值垃圾成分，可以免费甚至付费回收；对于一般的可以饲料化、肥料化、厌氧消化制沼气或制氢等垃圾成分，可以免费或少收费；对于其他需要焚烧、填埋以减少其对环境危害的垃圾成分，提高收费。差异化的收费设计，更加有利于激励垃圾产生企业合法处理垃圾，并进一步提高垃圾的资源化水平。

5.3 激励餐厨垃圾处理企业项目联合

目前，沼气升级技术的单位成本很高，由于餐厨垃圾处理项目升级装置要投入非常高的成本，企业没有一定的规模难以承受餐厨垃圾的处理成本。处理设施的盈利能力通常取决于生物甲烷产量，为了实现规模经济，垃圾处理项目联合具有重要经济意义。我国大中城市的餐厨垃圾处理企业要实现项目联合目前还面临许多挑战，包括各处理项目建立伙伴关系、进行联合升级共同规划垃圾处理、与电力公司合作发电并网，以及跨区域合作的土地利用、空间规划问题［4］。

5.4 丰富资源化产品，拓宽增收来源

首先，餐厨垃圾处理项目应注重资源化产品的多样化开发利用，以实现盈利目标。例如，北京的垃圾处理项目的沼气厂只有供热，这对项目的盈利产生很大的影响，而位于深圳的餐厨垃圾处理工厂不但生产生物甲烷，还销售沼气消化液，多样化的收入来源避免了单一产品价格波动的风险。湖南长沙的餐厨垃圾处理项目由于实现了电力、热力、动物饲料、生物柴油等多样化的产出，经济运行更加稳定。

其次，提高沼渣作为生物肥料的市场价值。目前大多数沼渣都以较低的价格出售，可以借鉴相关经验，对餐厨垃圾处理的沼气项目出售消化液产品，进行质量认证或制定补贴策略［5］。

再次，提高资源化产品商品化率。本文调查的北京餐厨垃圾处理项目生产的沼气中有一半自用，而不是升级后销售到市场用于创收，这一数值远远高于国际上相对成功的运作项目。