轻罪治理的中国面向:内涵廓清、实践检视及路径选择

戚永福 曹瑞璇

一、问题的提出

党的二十大报告将基本实现国家治理体系和治理能力现代化作为到2035年我国发展的总体目标之一,并提出全面推进国家各方面工作法治化。在推进国家治理现代化的进程中,与维护国家安全和社会稳定息息相关的犯罪治理,尤其是当前在犯罪结构中占比较大的轻罪治理成效,直接影响国家治理现代化的进程和水平,通过轻罪治理现代化推进国家治理现代化具有重要的理论价值和实践意义。

近年来,我国法学理论界和司法实务界已经充分关注当前犯罪结构的变化,以及对传统刑事法学理论和司法实践带来的挑战,并呼吁通过轻罪治理回应社会治理转型的时代需求,在法治轨道上推进轻罪治理现代化。随着认罪认罚从宽制度的深化适用,检察机关在刑事诉讼中的主导作用明显增强,在轻罪治理中的责任使命也更加重大。2023年6月,全国检察机关普通犯罪检察工作会议明确提出要推动构建“三个体系”,即以证据为核心的刑事指控体系、中国特色轻罪治理体系、刑事诉讼制约监督体系。最高人民检察院印发的《2023-2027年检察改革工作规划》也强调,研究轻微刑事案件出罪入罪标准,促进构建治罪与治理并重的轻罪治理体系。作为刑事诉讼“承上启下”的重要主体,检察机关立足法律监督宪法定位,正在积极推进轻罪治理现代化。

纵观我国轻罪治理现状,无论在立法抑或司法实践层面,犯罪结构均已呈现明显轻刑化趋势,但理论界对“轻罪”内涵和外延还存在诸多认识分歧,在轻罪治理上则存在刑法功能、介入尺度等多重维度关系,需进一步平衡或调适等问题,司法实践中基于传统重刑司法理念导致的捕后轻缓刑率居高不下、相对不起诉率偏低以及监禁刑适用率偏高等亦为我国轻罪治理带来诸多现实挑战。有鉴于此,为有效应对犯罪结构变化对我国法治体系的影响,本文在廓清轻罪内涵的基础上,深入分析我国轻罪治理的实践现状,厘清轻罪治理与宽严相济刑事政策、认罪认罚从宽制度以及检察机关主导责任之间的关系,在此基础上对科学构建我国轻罪治理体系提出实质性的优化方案。

二、轻罪内涵廓清

随着我国刑法修正案的陆续出台,积极刑法立法观和刑法功能扩张为我国犯罪治理提供了全新的路径,但也带来了刑事实体领域(如轻罪)犯罪化与刑事制裁领域重刑化的新挑战。虽然“轻罪”“轻罪治理”“轻罪时代”等术语被经常提及,但我国刑事立法层面并未明确界定轻罪的内涵与外延。基于此,在探讨轻罪治理前,有必要先结合犯罪分层理论界定轻罪内涵。

(一)国际语境下的轻罪内涵

按照犯罪的严重程度,将所有犯罪划分为重罪、轻罪、违警罪的分类模式可以追溯到1791年法国刑法典,(1)参见沈烨娜:《我国轻罪立法的模式选择及其展开》,载《行政与法》2023年第2期。该模式在英美法系国家的司法实践中逐步发展,此后又得到大陆法系国家的认同与借鉴。在域外,通常将犯罪划分为重罪、轻罪、违警罪等不同层次,少部分国家系统地将保安处分纳入刑法典,(2)参见刘仁文、钱蕙:《刑法扩张视角下犯罪分层的路径选择》,载《贵州民族大学学报(哲学社会科学版)》2021年第4期。从而构建了本国相对完善的犯罪分层体系。

法国轻罪立法历史悠久,并长期沿袭了将刑事犯罪依照其严重程度划分为重罪、轻罪、违警罪的“罪分三类”的历史传统。(3)参见沈烨娜:《我国轻罪立法的模式选择及其展开》,载《行政与法》2023年第2期。根据《法国刑法典》第131-1至131-18条,重罪是指最低刑为10年以上有期徒刑或有期拘押的犯罪,轻罪是指最高刑为10年以下有期徒刑的犯罪,违警罪是指最高刑为不超过3000欧元罚金的犯罪。(4)参见《最新法国刑法典》,朱琳译,法律出版社2016年版,第10-19页;杨楠:《我国轻罪立法的实践与反思——以刑法修正案(十一)为视角》,载《东方法学》2022年第6期。英国根据可起诉犯罪和即决犯罪区分重罪和轻罪,即“某些犯罪是如此明显地重大,只有起诉才能进行审判,而有些罪行是如此地轻微,即决的审判就足够了”。(5)[英] J·C·史密斯、B·霍根:《英国刑法》,李贵芳等译,法律出版社2000年版,第29页。可起诉犯罪通常包括谋杀、强奸、抢劫等严重刑事犯罪,且只能在刑事法院进行审理。(6)参见魏晓娜、马若飞:《轻罪的程序应对:英国转处制度及其启示》,载《人民检察》2022年第15期。即决犯罪一般包括伪证、共谋、欺诈、诽谤、骚乱和侵入殴击等。(7)参见卢建平:《为什么说我国已经进入轻罪时代》,载《中国应用法学》2022年第3期。简易罪是指处以6个月监禁且数罪并罚不能超过1年,或者5000英镑罚金以下的案件,该类案件只能由治安法院审理。(8)参见魏晓娜、马若飞:《轻罪的程序应对:英国转处制度及其启示》,载《人民检察》2022年第15期。此外,英国可逮捕罪和非逮捕罪以5年监禁为划分标准,简易程序适用于最高刑期为6个月的犯罪。(9)参见魏东、周树超:《我国“轻微罪”立法与司法的理性思考》,载《贵州大学学报(社会科学版)》2022年第1期。

域外多数国家在借鉴法国犯罪分层制度的基础上,通常以1年有期徒刑和3年有期徒刑的刑罚作为区分轻罪与重罪的标准。例如,美国将犯罪划分为重罪、轻罪、微罪和违警罪。根据美国模范刑法典第6.08条,“对于被认定构成轻罪的罪犯,可以判处法庭在一年以下的范围内确定的定期监禁刑。对于被认定构成微罪的罪犯,可以判处由法庭在30日以下的范围内确定的定期监禁刑。”(10)《美国模范刑法典及其评注》,刘仁文、王祎等译,法律出版社2005年版,第98页。美国法定刑为1年以下监禁刑的犯罪被界定为轻罪。又如,德国刑法典第12条将重罪界定为“最低刑为一年或一年以上自由刑的违法行为”,而轻罪则是指“最高刑为一年以下自由刑或科处罚金刑的违法行为”,(11)《德国刑法典》,徐久生译,北京大学出版社2019年版,第9页。即德国也将刑期1年以下有期徒刑或仅判处罚金刑的犯罪界定为轻罪。

此外,俄罗斯刑法依照行为社会危害性的性质和程度,以轻罪、中等严重的犯罪、严重犯罪和特别严重的犯罪进行分类。(12)参见《俄罗斯联邦刑法典》,黄道秀等译,北京大学出版社2008年版,第5页。根据未修订前的《俄罗斯联邦刑法典》第15条,轻罪是指最高法定刑不超过2年剥夺自由的犯罪。(13)参见《俄罗斯联邦刑法典》,黄道秀等译,北京大学出版社2008年版,第5页。目前,俄罗斯将最高法定刑不超过3年剥夺自由的犯罪界定为轻罪,(14)参见卢建平:《为什么说我国已经进入轻罪时代》,载《中国应用法学》2022年第3期。与此同时,法院也有权依法将宣告刑不超过3年剥夺自由的犯罪降格为轻罪。(15)参见魏东、周树超:《我国“轻微罪”立法与司法的理性思考》,载《贵州大学学报(社会科学版)》2022年第1期。

综上所述,无论是大陆法系国家抑或英美法系国家,在综合考虑本国国情、历史传统、法治文化等因素基础上,通过重罪、轻罪、违警罪等犯罪分层实现了对轻罪内涵的界定。在轻罪范围的界定上,美国、德国、俄罗斯等国家均将法定刑作为轻罪、重罪的划分标准,但美国和德国采用法定最低刑标准,俄罗斯则采用法定最高刑标准。在刑罚参数的选择上,法定刑1年有期徒刑和3年有期徒刑更为常见。

(二)本土语境下的轻罪内涵

当前,我国刑法学界对于轻罪内涵的界定还存在不同的认识,主要有法定刑界定和宣告刑界定等不同观点。第一种观点认为,轻罪应当以法定刑作为认定标准,主要理由是法定刑的设立已经考虑了犯罪行为的社会危害性,是刑法对某个犯罪行为预设的刑罚,具有统一、简便的特点,没有必要在法定刑之外再论证其他所谓标准。(16)参见陈兴良:《轻罪治理的理论思考》,载《中国刑事法杂志》2023年第3期。第二种观点认为,轻罪应当以宣告刑作为认定标准,主要理由是宣告刑是法官基于个案具体情节并结合被告人主观恶性和社会危害性等作出的已经确定的刑罚,近年来“两高”司法统计口径亦均以宣告刑作为界定标准。(17)参见卢建平:《为什么说我国已经进入轻罪时代》,载《中国应用法学》2022年第3期。本文赞成第一种观点,理由如下。

一是轻罪内涵的界定应符合社会一般人的认知。在我国,社会公众通常对犯罪(特别是严重的犯罪行为)缺乏必要的理性认识和应有的宽容,往往执着于刑罚结果,而忽略犯罪生成的内在联系。(18)参见何荣功:《我国轻罪立法的体系思考》,载《中外法学》2018年第5期。例如,涉嫌故意杀人罪的行为人在符合一定条件的情况下,是有可能被判处3年以下有期徒刑的,若据此将故意杀人罪归入轻罪,则可能无法被具有重刑观念的社会公众所接受。质言之,被判处3年以下有期徒刑的犯罪并不都是轻罪,明显违反传统伦理道德的犯罪行为的社会危害性相对较大,改造可能性也相对较低,不应归入轻罪范畴。如果一味归入轻罪,可能会出现轻罪内涵界定与社会现实、社会一般人的普遍认知发生较大偏离,最终影响案件办理效果以及社会一般人对公平正义的朴素理解。

二是以宣告刑作为界定标准存在不确定性。近年来,刑事司法统计数据通常以宣告刑3年有期徒刑作为界定轻刑案件的标准。(19)参见樊崇义:《中国式刑事司法现代化下轻罪治理的理论与实践》,载《中国法律评论》2023年第4期。事实上,宣告刑充分考量了个案中行为人的主观恶性、社会危害性、人身危险性,对个案进行综合评判可以让宣告刑的刑罚效果更加科学合理。但不可否认,宣告刑标准通常受到特定时期刑事政策、其他法定或酌定情节、认罪认罚从宽制度、退赃退赔等多种因素的综合影响,将其作为轻罪界定标准不仅可能出现司法人员的自由裁量权过大、裁判的可预测性减小等问题,还可能会导致轻罪与重罪的区分充满不确定性,并最终使得轻罪与重罪划分的价值意义在实质上丧失。

三是在法定刑的刑罚参数选择上宜以3年为认定标准。相较于宣告刑,法定刑在识别度、可操作性等方面更胜一筹。对于轻罪与重罪刑期划分的具体标准,学界又存在1年、3年、5年、7年的争论。通说认为,轻罪的界定应当以法定最低刑3年以下有期徒刑作为标准。(20)参见张明楷:《刑法学》,法律出版社2016年版,第92页;周光权:《转型时期刑法立法的思路与方法》,载《中国社会科学》2016年第3期。一方面,我国刑法、刑事诉讼法中,严重犯罪的起刑点一般为3年有期徒刑,以3年有期徒刑作为最高法定刑标准的罪名所占比例较大,3年的界定参数既能够实现制约刑法功能扩张所带来的过度犯罪化和重刑化的目的,又符合社会一般人的情感。另一方面,3年有期徒刑标准符合司法实践的一般认知和通行做法,如时任最高人民检察院检察长张军于2020年、2021年向全国人大常委会报告检察机关适用认罪认罚从宽制度的情况以及工作报告中均以“3年”作为界定轻罪的参数标准。人民法院司法统计轻罪案件的标准,也由过去的“不满5年有期徒刑”转变为“不满3年有期徒刑”。(21)参见袁彬:《犯罪结构变化下轻罪的刑法区别治理》,载《人民检察》2022年第9期。

总体而言,轻罪内涵的界定需要审时度势,在犯罪分层标准基础上,充分考虑不同国家刑法理论体系、刑事政策、犯罪结构、法治文化传统等方面存在的差异。立足我国国情,现阶段以法定最高刑3年以下有期徒刑作为界定标准更加契合我国犯罪治理的实际情况和司法实践,相对更为科学合理。

三、我国轻罪治理的实践检视

(一)轻罪治理面临犯罪结构显著变化的趋势

面对刑法功能扩张的客观事实,我国犯罪结构在立法、刑罚和罪名等方面都呈现出显著变化,主要表现为:一是立法上轻罪数量不断增加。一方面,犯罪圈层不断扩大。自1997年以来,我国刑法经过了多次修正,以法定最高刑3年以下有期徒刑作为区分轻罪的标准,轻罪罪名在整个罪名体系中的占比从19.13%上升到了21.81%。(22)1997年刑法中,法定最高刑为三年以下有期徒刑的轻罪有79个,占当时413个罪名的19.13%。十一部刑法修正案中有六部涉及轻罪:《刑法修正案(六)》将第161条提供虚假财务报告罪扩充为“违规披露、不批露重要信息罪”;《刑法修正案(七)》新增出售、非法提供公民个人信息罪和非法获取公民个人信息罪,扩充了第337条“妨害动植物防疫、检疫罪”,并将原第375条第2款拆分为非法生产、买卖武装部队制式服装罪和伪造、盗窃、买卖、非法提供、非法使用武装部队专用标志罪;《刑法修正案(八)》新增第133条之一危险驾驶罪;《刑法修正案(九)》新增第120条之五强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪等14个新罪名,扩充了第133条之一危险驾驶犯罪、第309条扰乱法庭秩序罪等4个轻罪的构成要件;刑法修正案(十)新增第299条第2款侮辱国歌罪;《刑法修正案(十一)》新增第133条之二妨害安全驾驶罪、第134条之一危险作业罪、第291条之二高空抛物罪、第280条之二冒名顶替罪、第293条之一催收非法债务罪、第299条之一侵害英雄烈士名誉、荣誉罪、第344条之一非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪、第355条之一妨害兴奋剂管理罪。截至《刑法修正案(十一)》,法定最高刑为三年以下有期徒刑的轻罪有106个,占486个罪名的21.18%。另一方面,犯罪门槛有所降低。通过数个刑法修正案,将部分原本由行政法、治安管理处罚法或其他法律规范调整规制的行为纳入刑法的调整范围,如危险驾驶罪、高空抛物罪等。这种积极刑法立法观有效回应了我国社会治理的转型需求,能够防止司法实践中违反罪刑法定原则进行类推,避免轻罪重罚,有利于被告人的权利保护。(23)参见周光权:《“轻罪时代”呼唤社会治理方式转型》,载《上海法治报》2023年5月26日,第B7版。二是刑罚上的轻刑结构变化。2011年至2019年,法定最高刑3年以下有期徒刑的轻刑案件从76.67%上升至83.83%,重刑案件则从23.35%下降至16.08%左右。(24)参见卢建平:《为什么说我国已经进入轻罪时代》,载《中国应用法学》2022年第3期。可见,我国犯罪结构呈现出明显的轻刑化趋势。三是罪名上的轻案结构变化。得益于犯罪治理的显著成效,我国严重暴力犯罪的数量和占比逐年下降。数据显示,我国严重暴力犯罪起诉人数占比由1999年的25%下降至2022年的3.9%,判处3年以下有期徒刑的案件占85.5%。(25)参见《我国刑事犯罪出现四大变化,严重暴力犯罪起诉人数占比降至3.9%》,载民主与法制网2023年2月15日 ,http://www.mzyfz.com/cms/xinwenzhongxin/redianguanzhu/html/1581/2023-02-15/content-1582715.html。不难发现,在我国犯罪结构发生显著变化的情形下,我国已进入轻罪时代,轻罪已成为我国犯罪治理的主要对象。未来,我国刑事立法轻缓化与司法实践轻罪化将成为一种常态化、稳定化的现实趋势。(26)参见蔡淮涛:《积极刑法观视域下我国轻罪化的理论解构与规制路径》,载《天津师范大学学报(社会科学版)》2023年第4期。

(二)轻罪治理面临司法理念亟待转变的现实

随着我国社会治理的转型、犯罪结构的变化,加强轻罪治理已迫在眉睫,但部分司法者在应对轻罪时的反应仍稍显滞后,究其原因,主要是其司法理念尚未转变,积极性不高。一方面,我国具有重刑观念传统,这种“潜意识”不仅普遍存在于社会公众之中,在立法者和司法者中也十分常见。在倡导人权保护与刑罚轻缓化的当今社会,过度强调重刑化,既不能预防或根治犯罪,也有悖于宽严相济刑事政策及罪刑法定原则。而一旦突破罪刑法定原则,不仅会导致过度刑法化,还会不当扩大司法人员的自由裁量权。与此同时,过度强调重刑化还会加深立法者、司法者与社会公众的重刑观念,不利于轻罪治理工作的有效开展。尽管量刑规范直接影响着社会公众对司法公平正义的感受度,但倡导科学的刑罚理念以应对轻罪带来的社会治理问题,离不开立法者、司法者和社会公众观念认识的更新,即“轻罪一定不适用重刑”“重罪也不一定适用重刑”的观念有待被接受。另一方面,我国刑法开始从“厉而不严”的重刑主义向“严而不厉”转向,刑罚手段也应当与刑事政策相适配。为区分重罪、轻罪的刑罚方式,我国最高立法、司法机关陆续制定并实施了宽严相济刑事政策等,但由于部分司法者对政策的理解认识不到位、把握不准确,导致刑事政策适用的广度和深度仍有待提高。此外,刑事政策缺乏明确的操作规范指引,在一定程度上导致司法者不会用、不善用、不敢用,变相减弱了刑事政策的实际运行效果。故而,从犯罪治理视角,轻罪治理需要我们及时转变“构罪即捕”“构罪即诉”“重打击、轻保护”的司法理念,探索更能彰显人文主义关怀的治理方案或模式。

(三)轻罪治理面临理论冲突选择的平衡

在理论层面,轻罪治理主要存在三种不同的矛盾冲突,如何平衡与调和这三对矛盾,考验着每一位治理者的智慧。一是犯罪预防与犯罪威慑的矛盾。勿以恶小而为之,“破窗理论”强调犯罪治理应采取“零容忍”策略,客观上要求刑法积极介入轻微犯罪和非法行为,从而预防和遏制严重犯罪的发生。但通过威慑达到的犯罪预防效果是有限的,因为行为人在决定是否实施犯罪时,并非仅由犯罪威慑这一单一因素所支配,还会受到其他因素的影响,过度强调犯罪威慑并不能有效预防和遏制犯罪。因此,我国刑事立法在构建轻罪治理体系时需要在犯罪预防与犯罪威慑之间寻找平衡点。二是刑法谦抑性与社会关切性的矛盾。我国长期奉行“行政处罚—刑事司法”相衔接的二元体系,但为回应社会关切,刑事立法将部分行政违法行为进行犯罪化处理,导致犯罪圈层扩大。以《刑法修正案(十一)》为例,有论者认为,此修正案不仅反映了刑法对社会关切的过度回应,还印证了积极刑法观带来的国家刑罚权的过度膨胀,最终可能会导致刑事立法沦为“刑法工具主义”。(27)参见欧阳本祺、刘梦:《〈刑法修正案(十一)〉的重刑化倾向及其司法限制》,载《东南大学学报(哲学社会科学版)》2021年第3期。也有论者认为,在刑法中增设轻罪,符合罪刑法定原则和比例原则,在避免类推和轻罪重罚等方面具有现实意义,不能动辄将刑事立法批判为“象征性的、情绪化的或者形式化的”。(28)参见周光权:《“轻罪时代”呼唤社会治理方式转型》,载《上海法治报》2023年5月26日,第B7版。鉴于刑罚的不可修复性,我国在构建轻罪治理体系时必须保持高度克制,努力在刑法谦抑性和回应社会关切之间寻找平衡。三是构建轻罪治理体系与现行刑事立法司法体系的矛盾。轻罪治理体系必然涉及实体法和程序法两个层面的构建。一方面,轻罪本身就体现了实体法和程序法的同步化,即刑事实体法中增设的新罪名大多是轻罪,且认罪认罚从宽制度、刑事速裁程序入法作为轻罪程序法的相关配套措施。(29)参见樊崇义:《中国式刑事司法现代化下轻罪治理的理论与实践》,载《中国法律评论》2023年第4期。另一方面,轻罪治理不仅涉及实体法层面的量刑体系调整,还关涉程序法层面的繁简分流设置。可见,轻罪治理必然涉及实体法和程序法的一体联动,不可避免地会对现行刑事立法司法体系的协调性、稳定性产生一定影响。因此,在构建科学合理的轻罪治理体系时,应当把握整体与部分的关系,注重二者之间的统一性与协调性,按照刑事一体化的理念和方法,确保刑事立法司法体系运行的稳定性和可预见性。

(四)轻罪治理面临司法实践中的现实挑战

从目前我国犯罪结构变化的特征可以预测,今后我国轻罪数量还会呈现出持续增多的态势,有效治理轻罪将成为亟待解决的现实课题。但捕后轻缓刑率居高不下、相对不起诉率偏低以及监禁刑适用率偏高都为我国轻罪治理带来诸多挑战。

1.捕后轻缓刑率有待降低。2019年,捕后判处3年以下有期徒刑、拘役、管制、单处附加刑及缓刑的人数占比达83.2%,(30)参见何挺、杨林:《扩展附条件不起诉适用范围》,载《检察日报》2021年12月20日,第3版。捕后轻缓刑率整体处于偏高状态。随着认罪认罚从宽制度的推进以及宽严相济刑事政策的贯彻落实,2022年1月至3月,捕后判处轻缓刑,包括管制、拘役、单处附加刑、缓刑以及免予刑事处罚率为8.1%,同比下降4.8%。(31)参见蒋安杰:《少捕慎诉慎押刑事司法政策落实一年间》,载《法治日报》2022年4月27日,第9版。虽然目前我国捕后轻缓刑率已呈下降趋势,但需要指出的是,前述统计数据并不包括捕后被判处三年以下有期徒刑的数据。根据最高人民法院发布的司法统计年报数据,被判处三年以下有期徒刑实刑的人数占比逐渐上升,从2011年的34.7%上升至2019年的41.3%。(32)参见何挺、杨林:《扩展附条件不起诉适用范围》,载《检察日报》2021年12月20日,第3版。在此背景下,对于轻罪犯罪嫌疑人,其犯罪主观恶性、人身危险性以及社会危害性都有所降低,因此,如前文所述,检察机关“构罪即捕”“构罪即诉”“重打击、轻保护”的司法理念亟待转变。对于已无社会危害性的犯罪嫌疑人,在不影响诉讼程序顺利进行的前提下,可以依法对其采取非羁押性强制措施。有必要指出的是,2023年3月修订的《检察机关案件质量主要评价指标》删除了“捕后不诉率”“捕后判轻缓刑、免予刑事处罚率”等指标,从指标修改导向上进一步推动刑事和解、认罪认罚从宽等制度的落实。(33)参见申国军:《新修订的〈检察机关案件质量主要评价指标〉的理解与适用》,载《人民检察》2023年第11期。在此背景下,检察人员应当转变思想观念,依法担当履职,强化非羁押性强制措施的适用。

2.相对不起诉率有待提高。相对不起诉具有审前分流的重要价值,但司法实践中,不起诉适用率较低通常表明大部分刑事案件通过人民法院的审判定罪量刑,这在某些程度上可能与轻罪治理注重司法经济和社会治理效果等价值追求相背离。根据2016年至2023年《最高人民检察院工作报告》数据(详见表1),我国相对不起诉率从2016年的4.19%逐年上升至2021年的14.3%。但相对不起诉作为不起诉类型中适用最普遍的一种制度,在我国不起诉率从2016年的6.07%逐步上升至2022年的26.3%的情况下,相对不起诉年均增长率(2.02%)和总体增长率(10.11%)均低于不起诉年均增长率(3.37%)和总体增长率(20.23%)。与此同时,相对不起诉率与轻罪案件数量比例不断上升的现实也不相适应,因此相对不起诉率仍有进一步提升的空间。究其原因,主要有三个方面:一是适用案件范围相对有限,即必须同时符合“犯罪情节轻微”“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”两个条件,从而限制了检察官的起诉裁量权;二是适用案件内部审批程序繁琐、评查与考评机制复杂,针对拟作出相对不起诉处理决定的案件,检察听证、释法说理等在一定程度上增加了检察官的工作量,导致部分检察官不愿意运用相对不起诉权;三是适用案件容易引发涉检舆情,部分检察官缺乏担当精神,不敢运用相对不起诉权。针对不起诉权适用状况不理想的现实情况,可以通过探索扩大解释“犯罪情节轻微”的条件、完善内部考评管理制度等方式促进相对不起诉的适用。(34)参见樊崇义:《中国式刑事司法现代化下轻罪治理的理论与实践(下)》,载《法治日报》2023年4月19日,第9版。需要指出的是,在作出相对不起诉决定时,应当严格依据法律规定,充分考量犯罪的相当性和刑罚的必要性。

表1 2016至2022年全国检察机关相对不起诉率

3.监禁刑适用率有待降低。根据最高人民法院发布的司法统计年报数据,判处非监禁刑的人数占比整体呈上升趋势,自2007年以来基本保持在30%以上,最高曾达到35.8%。(35)参见何挺、杨林:《扩展附条件不起诉适用范围》,载《检察日报》2021年12月20日,第3版。非监禁刑适用率长期维持在较低水平,大部分轻罪犯罪嫌疑人并未适用非监禁刑,缓刑适用不够科学、罚金刑作用不够理想,监禁刑依然是我国犯罪治理的主要手段。研究表明,2018年至2021年,3年以下有期徒刑适用率分别为47.43%、49.32%、49.44%、49.45%,呈逐年上升趋势;与此同时,2021年适用拘役刑的人数为275450人,是2011年的近4倍。(36)参见牛忠志、于鸿峣:《当代中国轻罪制裁体系的系统反思与优化》,载《河北学刊》2023年第3期。监禁刑的大量适用会产生前科制度的“标签效应”(就业歧视)和“株连效应”(入学、就业、征兵等),不利于犯罪人重返社会,客观上也有悖于罪责自负原则,这在一定程度上增加了社会面的对立,不利于社会和谐稳定。在轻罪案件增多的背景下,我国提高非监禁刑的适用率是大势所趋。

四、科学构建我国轻罪治理体系的路径选择

(一)构建轻罪治理体系需要准确把握的三个关系

1.与刑事政策的关系:全面准确贯彻宽严相济刑事政策

刑事政策在刑事立法和司法中发挥着重要作用。长期以来,我国遵循起诉法定主义的司法传统,往往达到追诉标准即提起公诉,起诉裁量权的适用空间较小。2006年10月《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》正式把宽严相济刑事政策写入党的纲领性文件,成为我国的基本刑事政策。宽严相济刑事政策,是党中央在构建社会主义和谐社会新形势下提出的一项重要政策,对于最大限度地预防和减少犯罪、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定具有重要意义。

受域外“轻轻重重”刑事政策的影响,宽严相济刑事政策作为我国的基本刑事政策,在相当程度上体现了“刑罚世轻世重”“宽猛相济”等中华优秀传统法律文化,是中华法系德法合治思想的延续,有着深厚的历史渊源和鲜明的中国特色。(37)参见张福坤:《宽严相济刑事政策彰显传统法律文化意蕴》,载《检察日报》2022年12月27日,第3版。我国宽严相济刑事政策要求立法者与司法者立足实际,并结合犯罪结构的变化,制定并执行科学合理的入罪、出罪和刑罚标准,提高政策适用的具体性和准确性。在刑事立法层面,宽严相济刑事政策要求立法者必须依据犯罪性质和情节轻重,合理配置刑罚体系和刑罚执行制度;在刑事司法层面,宽严相济刑事政策要求司法者必须准确把握宽与严的辩证关系,在充分考虑具体案件的危害程度和情节轻重的基础上,严格依照法律,在不违背罪刑法定原则的前提下,依法作出“宽严有据、宽严有度、宽严相济”的刑罚决定。具体到轻罪治理,宽严相济刑事政策要求根据轻罪与重罪的差异配置相应的“轻罚”和“重罚”,将轻罪犯罪嫌疑人与重罪犯罪嫌疑人区别对待,做到该宽则宽,当严则严。值得一提的是,由于轻罪中也有从重处罚的情节,故而轻罪并非一味从宽,这就要求司法机关全面准确把握宽与严的辩证关系,做到宽严有据、宽严适度、罪责刑相适应,避免机械办案。

宽严相济刑事政策体现了政策制定者对我国犯罪结构变化的积极回应,也预示着犯罪治理理念逐步由“有罪必究”转向“罪刑克制”。立足检察视角,在贯彻宽严相济刑事政策的过程中,要注重把握逮捕必要性、起诉必要性、羁押必要性三个方面。(38)参见苗生明:《顺应新时代要求 深化落实宽严相济刑事政策》,载《人民检察》2021年第22期。具体到轻罪案件,宽严相济刑事政策要求检察机关立足案件实际,在捕与不捕、诉与不诉、押与不押方面,把握好“三个必要性”的判断标准,积极转变“构罪即捕”“构罪即诉”的司法理念,实现刑事政策与司法实践良性互动。早在2020年全国“两会”上,时任最高人民检察院检察长张军分析,20年间重罪持续下降、轻罪持续上升的重大变化,明确提出全面贯彻宽严相济刑事政策,严惩严重犯罪决不动摇、对较轻犯罪落实少捕慎诉惧押工作要求的具体部署要求,这是检察机关针对轻罪案件全面准确贯彻落实宽严相济刑事政策的具体体现,也是检察机关在推动构建轻罪治理体系中首要把握的基本原则。可以说,检察机关在宽严相济刑事政策的指导下,依法规范推进对轻微犯罪落实少捕慎诉慎押工作要求的司法实践为我国科学构建轻罪治理体系提供了丰富的实践基础。

2.与诉讼制度的关系:深化适用认罪认罚从宽制度

根据2023年《最高人民检察院工作报告》,近年来检察机关认罪认罚从宽制度适用率始终保持在85%以上,2022年检察环节认罪认罚从宽制度适用率已超过90%。有论者认为,在某种程度上,认罪认罚从宽制度是宽严相济刑事政策的直接产物。(39)参见卢建平:《刑事政策视野中的认罪认罚从宽》,载《中外法学》2017年第4期。甚至有观点提出,“认罪认罚案件是轻罪体系的重要组成部分。充分解决好认罪认罚案件的程序治理问题,实际上就是做好了轻罪治理问题”。(40)樊崇义:《中国式刑事司法现代化下轻罪治理的理论与实践(下)》,载《法治日报》2023年4月19日,第9版。笔者认为,认罪认罚从宽制度是在我国经济社会发展到一定阶段、犯罪结构发生重大变化的背景下,为进一步科学配置司法资源、提升司法质效和公信力、优化犯罪治理体系而建立的司法制度,其与轻罪治理相伴而生、互为促进。

一方面,认罪认罚从宽制度与轻罪治理在司法资源优化配置上目标一致。从认罪认罚从宽制度功能价值及其运行机理来看,其贯穿于刑事诉讼全流程,适用于所有的刑事案件和罪名,满足刑事司法程序以较低的成本保证最高的效率和最优的效果的要求。(41)参见戎静:《法国刑事合规暂缓起诉制度之缘起、效果及借鉴》,载《比较法研究》2022年第3期。从当前司法实践来看,认罪认罚从宽制度在轻罪案件中适用比率较高,在重罪案件特别是判处10年以上有期徒刑案件中适用相对较少。(42)参见王小兰、张仕琴:《规范重罪案件认罪认罚从宽适用条件》,载《检察日报》2020年8月24日,第3版。对于认罪认罚的轻罪案件,依照法律规定应当适用速裁程序、简易程序审理,以缩短案件审理期限,推进司法资源的科学有效配置,实现司法公正与效率的有机统一。检察机关通过给予轻罪被告人从宽处理的优惠条件,促使轻罪被告人认罪认罚,进而提高诉讼效率,简化诉讼程序,达到案件“繁简分流”“审前过滤”的目的,(43)参见李会彬、岳启杰:《认罪认罚实体从宽与程序从简》,载《检察日报》2020年12月24日,第3版。确保将有限的司法资源用于办理重大疑难复杂案件,这与轻罪治理追求的效率价值目标相一致。

另一方面,认罪认罚从宽制度与轻罪治理在权利保障上具有内在契合性。作为一项体现协商性司法的制度,认罪认罚是被告人悔罪意愿的具体化表达,被告人实质参与塑造诉讼结果,成为自主决定案件结局的诉讼主体,体现了对诉讼主体权利的尊重。(44)参见李玉华、李华晨:《合规不起诉考察程序的启动条件——以最高检企业合规典型案例为样本》,载《北京科技大学学报(社会科学版)》2022年第5期。深化适用认罪认罚从宽制度,通过在实体上对犯罪嫌疑人适用轻缓化刑罚,在程序上简化审查程序以充分提升司法效率,同时强化对犯罪嫌疑人认罪认罚自愿性、真实性以及量刑建议合法性、恰当性的审查,体现了对犯罪嫌疑人合法诉讼权益的全面保障,这与轻罪治理倡导的强化权益保障、减少社会对抗、增进社会和谐的价值理念一脉相承。

总体而言,认罪认罚从宽制度的深化适用是推动建立以审判为中心的刑事诉讼制度的重要维度,关乎以证据为核心的刑事指控体系、轻罪治理体系、刑事诉讼制约监督体系的协同构建。认罪认罚从宽制度也凸显了构建轻罪治理体系的迫切性和重要性,为推动我国刑事诉讼模式向有利于国家治理现代化的方向转型提供了重要抓手。

3.与检察职能的关系:充分履行检察机关主导责任

轻罪治理参与主体众多,包括立法者、司法者等,司法主体又包括公安机关、检察机关、审判机关等其他相关方。这种开放性的治理空间要求充分发挥各方力量,通过加强各方沟通协作,构建起共建共治共享的轻罪治理新格局。基于法律监督宪法定位和刑事诉讼职能特点,检察机关在轻罪治理中应当且完全有能力履行主导责任。

一方面,检察机关作为国家法律监督机关的角色定位决定了其在轻罪治理中应当履行主导责任。从宏观层面看,如果没有检察机关的法律监督,也没有法院的裁判,那么实际上就会导致警察身兼轻罪案件检察官和法官的双重角色,这显然有违法治原则。(45)参见张明楷:《轻罪立法的推进与附随后果的变更》,载《比较法研究》2023年第4期。以涉企轻罪案件为例,如果没有检察机关的立案监督,实践中可能存在公安机关将经济纠纷“拔高”为刑事犯罪,导致涉案企业正常生产经营活动受限,甚至最终走向破产的严重后果。以自然人轻罪案件为例,作为法律监督的一种方式,羁押必要性审查制度为检察机关提供了减少不必要羁押、转变“构罪即捕”司法理念的机会。又如在刑事执行监督方面,不难预见,作为非监禁刑罚执行方式,社区矫正将成为检察机关加强轻罪案件执行监督的重点领域。(46)参见卞建林、李艳玲:《遵循能动检察理念 提升轻罪治理质效》,载《检察日报》2022年6月15日,第3版。立足“派驻+巡回”检察模式,检察机关依托科技赋能,探索社区矫正巡回检察等模式,有利于形成更规范和高效的监督。(47)参见卞建林、李艳玲:《遵循能动检察理念 提升轻罪治理质效》,载《检察日报》2022年6月15日,第3版。故而,作为国家法律监督机关,检察机关在犯罪治理中具有特殊地位和重要权能,应当重视和履行检察机关在轻罪治理中的主导责任。

另一方面,我国刑事诉讼构造模式决定了检察机关在轻罪治理中完全有能力充分履行主导责任。传统上,我国刑事诉讼程序为“流水作业式”构造模式,公安机关、检察机关和法院在侦查、审查起诉和审判三个环节互相分工、互相配合、互相制约,检察机关在整个刑事诉讼活动中发挥着实质性的主导作用。如在审查逮捕阶段,检察机关可以履行主导责任,从源头把握逮捕的必要性,依法避免不必要的羁押,从而在一定程度上淡化犯罪标签,为当事人回归社会提供更多可能性,减少社会对立面,彰显宽容人道的办案理念。又如在审查起诉阶段,检察机关可以根据行为人犯罪情节的严重程度、行为人的人身危险性、是否认罪认罚等因素综合判断,依法审慎作出是否起诉的决定。这种起诉裁量权是检察机关履行主导责任和实现轻罪案件审前分流的重要方式。(48)参见陈国庆:《新时代刑事检察工作的创新与发展》,载《人民检察》2021年第21期。再如,深化适用认罪认罚从宽制度,依法向人民法院提出轻缓量刑建议方面,检察机关的量刑建议人民法院“一般应当采纳”,“一般应当”意味着人民法院应当以采纳为原则,不采纳为例外,这就赋予了检察机关量刑建议相对确定的效力,是其诉讼主导作用的有力体现。故而,司法实践中检察机关“上承公安、下接审判”的角色定位决定了其在轻罪治理中完全有能力履行主导责任。

(二)探索构建轻罪治理的实体制度

1.统一轻罪标准

从刑法规定来看,我国尚未建立起包括重罪、轻罪、轻微罪的犯罪分层框架,仅是在罪名与刑罚上体现“重罪”“轻罪”。理论界偏向于以法定最高刑3年作为界定轻罪的标准。如前文所述,从实体法角度出发,将轻罪划定为法定最高刑3年以下有期徒刑、拘役、管制等刑罚的比较契合我国刑罚结构的整体特点,且具有可靠的实体法依据,是更为合理的。(49)参见肖中华:《轻罪的范围界定、设置原则与认定规则》,载《贵州大学学报(社会科学版)》2022年第1期。即法定最高刑3年以下的就是轻罪,反之则是重罪。除此以外,有学者主张根据是否适用非羁押性强制措施、刑事和解程序、认罪认罚从宽制度、建议速裁程序等进一步区分一般轻罪与轻微罪。(50)参见刘仁文、钱蕙:《刑法扩张视角下犯罪分层的路径选择》,载《贵州民族大学学报(哲学社会科学版)》2021年第4期。针对轻微罪的内涵界定,可进一步探索将法定刑为1年以下有期徒刑等刑罚的归为轻微罪的现实可能性。1年以下有期徒刑刑罚是我国轻罪之下对于犯罪进行细化分类的一个重要标准,因为我国刑事诉讼法将速裁程序的适用标准放宽到3年有期徒刑,但是1年有期徒刑是速裁程序中确定审限的依据。(51)参见曾粤兴、高正旭:《微罪立法视野下的“严重社会危害性”》,载《河南警察学院学报》2021年第5期。采纳“法定刑1年以下说”界定轻微罪,既可以尽量避免将轻微违法行为与行政违法行为相混淆,又可以强化我国理论界与实务界的犯罪分层意识。综上,在实现对重罪、轻罪、轻微罪范围全面划定的同时,也有助于简易程序、速裁程序以及认罪认罚从宽制度的进一步落实,通过诉讼程序繁简分流,进一步提高司法资源的配置效率。

2.建立科学的刑罚体系

目前,我国刑罚体系主要分为刑罚化和非刑罚化手段。(52)参见曾粤兴、高正旭:《微罪立法视野下的“严重社会危害性”》,载《河南警察学院学报》2021年第5期。刑罚化手段主张惩罚,适用于情节严重的犯罪行为;非刑罚化手段主张教育矫正,适用于情节轻微的犯罪行为。(53)参见曾粤兴、高正旭:《微罪立法视野下的“严重社会危害性”》,载《河南警察学院学报》2021年第5期。轻罪治理必须具备一套科学的刑罚体系,避免重刑化倾向。在轻罪刑罚配置方面,建议对短期自由刑保持审慎态度,强化缓刑和罚金刑的适用,这样可以较好地解决我国目前监禁刑适用率高居不下、缓刑适用不够科学、罚金刑作用不甚理想等问题,也与处罚非刑罚化和刑罚轻缓化的时代发展趋势以及由自由刑向自由刑与财产刑共存转变的域外实践相契合。(54)参见邓洁:《经济刑法扩张的问题与纠偏》,载《江西社会科学》2023年第3期。此外,可以探索在非刑罚手段中增设社区服务,要求犯罪人承担社区服务义务,为其提供弥补过错的机会,帮助犯罪人回归社会。(55)参见曾粤兴、高正旭:《微罪立法视野下的“严重社会危害性”》,载《河南警察学院学报》2021年第5期。通过降低监禁刑适用率,提高缓刑、罚金刑、资格刑等非监禁刑的配置与适用,逐渐建立起“层级分明、阶梯连续、轻重有别”的刑罚制裁体系,以实现轻罪处理的非刑罚化、非监禁化,这样既有利于实现刑法学界所倡导的逐步从“厉而不严”向“严而不厉”转向,又可以将恢复性司法理念融入轻罪治理,以相对轻缓的方式实现社会关系修复和犯罪治理双重目的。在我国非监禁刑发展相对滞后的背景下,应当对社区矫正制度实施过程中出现的问题及时总结归纳并提出解决方案,尤其在运用社会资源、科技手段提升矫正效果等方面强化创新探索,进一步推动非监禁刑制度发展完善,保障非监禁刑矫正质量。

3.建立前科消灭制度

长期以来,我国比较重视犯罪记录工作,却没有建立相应的前科消灭制度。统计表明,我国每年大约有85%的罪犯被判处3年以下有期徒刑,每年新增轻罪罪犯约100万人。(56)参见周光权:《“轻罪时代”呼唤社会治理方式转型》,载《上海法治报》2023年5月26日,第B7版。如果没有科学合理的前科消灭制度,前科制度的“标签效应”和“株连效应”会对被告人及其子女产生重大不利影响,可能会增加社会对立面,反而不利于社会和谐稳定。未来我国刑法立法有必要考虑构建前科消灭制度。在适用范围方面,可以借鉴认罪认罚从宽制度、刑事和解制度等实践探索,尝试先从被判处管制、拘役、单处附加刑等的犯罪入手,再逐步扩大至被判处1年有期徒刑以下刑罚的犯罪,继而发展至被判处3年有期徒刑以下刑罚的犯罪。与此同时,也可以从一些特别轻微的轻罪罪犯,比如触犯危险驾驶罪、帮助信息网络犯罪活动罪等犯罪的,探索犯罪前科的消灭。在时间条件方面,前科消灭制度应当设置一定的考察期,考察期限的设定可以结合所犯罪行严重性、刑期长短、损害弥补等因素进行综合考量。例如,被判处适用缓刑的罪犯,在缓刑考验期满1年后,若未犯新罪,可消灭其前科记录;被判处6个月以下管制、拘役或单处附加刑的罪犯,在刑罚执行完毕1年后,若未犯新罪,可消灭其前科记录;被判处3年以下有期徒刑的罪犯,在刑罚执行完毕3年后,若未犯新罪,可消灭其前科记录。前科记录一经消灭,个人无须主动报告自己的前科记录,任何组织也不得再以有前科为由剥夺、限制行为人及其亲属的相关资格和权利。唯有如此,才符合比例原则,即在犯有轻罪的被告人所受的处罚与其过错之间取得某种平衡。

4.扩大犯罪记录封存制度适用范围

考虑到轻罪犯罪记录所带来的不利附随结果,建议全国人大修改现行《刑事诉讼法》第286条关于犯罪记录封存制度仅适用于未成年人的相关规定。借鉴未成年人犯罪记录封存制度,探索将犯罪记录封存制度扩大适用至成年人轻罪的犯罪记录。具体而言,在启动程序方面,可以探索构建司法机关自行封存和当事人申请的二元模式。一方面,公安机关、检察机关和执行机关根据审判机关作出的生效判决对犯罪记录进行封存;另一方面,当事人也可以向审判机关申请,对犯罪记录是否封存进行认定。在适用范围方面,针对轻罪可以采取循序渐进、分步实施的方式,先对被判处1年有期徒刑以下刑罚的犯罪实施前科封存,再根据实践效果逐步扩大至被判处3年有期徒刑以下刑罚的犯罪。但是,对于社会危害性和人身危险性大的危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质组织犯罪、毒品犯罪等罪名除外。在时间条件方面,可以结合犯罪的严重程度、改造情况和再犯可能性等因素设置相应的考察期限。封存犯罪记录者,其就业以及子女就业、考学、入伍等不受相关限制。犯罪记录封存后又犯新罪的,原犯罪封存记录将自动解封,通过不利附随结果的再启动实现有针对性的犯罪预防目的。在记录查询方面,无宪法授权,任何个人和组织不得随意查询被封存的犯罪记录;对于已封存的前科记录应视为不存在,公安机关应据此开具无犯罪记录证明,对与之有联系的公民劳动权等基本权利予以恢复和保障。对于轻罪的不利附随后果应尽可能轻缓化,与犯罪严重程度相均衡,轻罪治理过程中扩大犯罪记录封存制度的适用范围,有助于去除“犯罪标签”,实现罪犯的再社会化,这也是实现法治文明、法治价值的应有之义。(57)参见陈兴良:《轻罪治理的理论思考》,载《中国刑事法杂志》2023年第3期。

(三)完善轻罪治理的程序配套措施

1.贯彻繁简分流的改革目标

实现轻重分离是构建中国特色轻罪诉讼制度体系的前提和基础。(58)参见卢建平:《为什么说我国已经进入轻罪时代》,载《中国应用法学》2022年第3期。区分“轻轻重重”,有助于实现实体从宽、程序从简的价值目标。在侦查阶段,探索依托侦查监督与协作配合办公室,加强对轻罪案件的提前介入,引导侦查机关繁简分流、分层打击,推动在侦查环节降低轻罪羁押率,强化监督管理以降低或限制轻罪羁押性强制措施适用。(59)参见牛忠志、于鸿峣:《当代中国轻罪制裁体系的系统反思与优化》,载《河北学刊》2023年第3期。在审查起诉阶段,充分利用认罪认罚从宽制度、宽严相济刑事政策、当事人和解制度等,通过诉与不诉的分流处理,促进案件“繁简分流、轻重分离、快慢分道”,以诉讼经济原则扩大起诉便宜主义。例如,我国刑事诉讼法根据刑罚轻重设计不同的处理程序,对犯罪嫌疑人认罪认罚的轻罪案件适用简易程序、速裁程序、刑事和解程序等,为轻罪案件办理设定了快速办理机制,是构建轻罪诉讼体系的重要抓手。在审判阶段,进一步完善轻罪案件的快速审理程序。通过规范协商流程、增设书面审理方式等提高达成合意的可能性和审理效率。(60)参见牛忠志、于鸿峣:《当代中国轻罪制裁体系的系统反思与优化》,载《河北学刊》2023年第3期。此外,将有限的司法资源集中处理重罪案件,推进“简案快审、繁案精审”,进一步缓解轻罪案件数量激增与司法资源紧缺之间的矛盾,有利于实现司法资源优化配置的目的。

2.适当扩大相对不起诉的适用范围

相对不起诉程序是一项系统工程,在出台科学合理、具体明确的相对不起诉适用工作指南的前提下,有必要进一步扩大解释“犯罪情节轻微”的构成条件,完善内部考评管理机制,简化相对不起诉适用程序,从而提高办案效率,提升检察官适用相对不起诉的积极性。为增强相对不起诉程序的透明度与公正性,一方面,检察机关要善用不起诉公开听证程序,主动邀请公安机关、人大代表、政协委员、人民监督员、律师等相关人员参与不起诉听证并陈述意见,检察机关应当对评议意见作出反馈;另一方面,检察机关案件管理部门应当定期对不起诉案件开展质量评查工作,确保检察官不起诉裁量权准确合法地运用。此外,基于“行政处罚—刑事司法”相衔接的二元体系,有必要进一步完善行刑衔接机制。对于不起诉案件,一方面,要落实好不起诉后的非刑罚法律责任,需要对被不起诉人给予行政处罚、处分或者没收其他违法所得的,检察机关应当向相关行政机关及时提出行政处罚的检察意见;另一方面,要完善案件移送反馈机制,加强对不起诉案件移送行政处罚处分的跟踪监督,确保行刑衔接落实到位。

3.健全附条件不起诉制度

附条件不起诉制度具有起诉便宜主义、刑法谦抑性、诉讼效益、公共利益等理论基础,其为不起诉的裁量提供了更可靠的机制。针对轻罪治理,在我国构建附条件不起诉制度,一方面彰显了司法的人文主义关怀,实现了程序分流目标;另一方面有利于化解社会矛盾、预防犯罪,也体现了检察机关有效参与社会治理、诉源治理。在适用范围方面,对于法定最高刑3年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人,检察机关根据年龄、犯罪社会危害性、是否具有自首立功情节、真诚认罪悔罪、赔礼道歉、赔偿损失及获得被害人谅解等情况,综合认为不起诉符合公共利益的,可以附条件不起诉。(61)参见郑丽萍:《轻罪起诉裁量制度的反思与改革》,载《法治研究》2012年第7期。在适用条件方面,犯罪嫌疑人必须自愿认罪认罚,同意并遵守适用附条件不起诉程序及其相关的有针对性和差异化的监督考察项目,完善教育矫治体系,适用附条件不起诉同样需要符合公共利益考量。(62)参见陈瑞华:《轻罪案件附条件不起诉制度研究》,载《现代法学》2023年第1期。在监督机制方面,针对检察机关的附条件不起诉裁量权,主要由被害人及犯罪嫌疑人的申诉权、公安机关请求复议复核权以及上级机关的撤销权作为监督的重要方式;对于犯罪嫌疑人的监督考察,检察机关可以通过对教育矫治计划的针对性、差异化和可能性的考察,教育矫治机构的执行效果以及犯罪行为人行为习惯的评估,(63)参见陈瑞华:《轻罪案件附条件不起诉制度研究》,载《现代法学》2023年第1期。实现预防再犯的目标,促使附条件不起诉制度完备化、规范化。

4.逐步建立非羁押配套制度

根据2023年《最高人民检察院工作报告》,我国诉前羁押率从2018年的54.9%降至2022年的26.7%,不捕率从22.1%升至43.4%,不诉率从7.7%升至26.3%,均为有司法统计以来最低。公安机关对不捕不诉提出复议复核、当事人提出申诉比2018年分别下降63.2%和25%。随着犯罪结构、犯罪治理形势的发展变化,我国非羁押措施、非监禁刑适用数量不断增多,检察机关可以探索引入电子手环、手机端“云报告”等信息化核查手段加强“云监督”,借助现代科技力量保障对非羁押状态下的犯罪嫌疑人、被告人的监管,防止其出现脱逃、失联等情况,在确保刑事诉讼顺利进行的同时,推动刑罚体系由生命刑、自由刑向权利刑、资格刑转化。与此同时,检察机关还应当注重“云报告”“云监督”相关信息资源的共享,为公安机关、人民法院等相关部门协作配合提供有效途径,确保在刑事诉讼中发挥承上启下的作用,在推进轻罪治理中发挥主导作用。通过运用“云监督”等技术手段进行有效监管,实现轻罪不“关”也能管住的目标,但对于因违反取保候审、监视居住规定而需要逮捕的犯罪嫌疑人或被告人则应从严处理。当然,作为非羁押配套措施,其应用必须加强隐私保护和数据安全保障。(64)参见何德辉:《非羁押数字监管的困境与出路》,载《人民检察》2023年第4期。公安机关应当承担非羁押“云监督”中的数据安全保障责任,非羁押“云监督”数字监管系统的运行和维护应遵守《个人信息保护法》的相关规定,确保案件信息和公民隐私数据的安全。(65)参见何德辉:《非羁押数字监管的困境与出路》,载《人民检察》2023年第4期。

结 语

轻罪治理是一项复杂的系统工程,涉及刑法学、犯罪学、刑事政策学和刑事诉讼法学等多门学科,不仅会对刑事立法产生重要影响,还会为刑事司法带来全面挑战。我国构建轻罪治理体系的进程中,应当在刑事一体化理念和方法指引下,坚持目的思维、合作思维、辩证思维和系统思维。当前,虽然我国犯罪结构发生了显著变化,但是有关轻罪治理的刑事法治体系尚未得到优化,也未能建立起一套符合刑事法治规律、逻辑及现代化要求的科学合理的规则体系以应对轻罪治理问题。鉴于此,我国应当结合犯罪治理实际情况,及时调整犯罪治理策略,注重“治罪”向“治理”转变。通过全面准确把握宽严相济刑事政策、认罪认罚从宽制度以及检察机关主导责任之间的关系,探索以统一轻罪标准、建立科学刑罚体系、建立前科消灭制度、扩大犯罪记录封存制度适用范围为核心的轻罪治理实体制度,完善以贯彻繁简分流改革目标、适当扩大相对不起诉适用范围、健全附条件不起诉制度、建立非羁押配套制度为重点的轻罪治理程序配套措施,不断提高我国轻罪治理的能力和水平,以犯罪治理现代化促进国家治理体系和治理能力现代化。