政策工具视角下2001-2022年中医药国际化政策文本量化分析

张天仪 ，李经博 ，张昕玥 ，张惜音 ，宋欣阳

1.上海中医药大学针灸推拿学院，上海 201203； 2.上海中医药大学中医药国际化发展研究中心，上海 201203

中医药国际化是中医药现代化建设的重要命题。在“一带一路”倡议下，中医药领域已成为国家层面交流合作的重要方向。中医药国际化人才培养、标准化建设、商贸与文化传播壁垒突破等重点问题[1-3]亟需重视。

政策的推动对中医药国际化发展至关重要。本研究采用政策文本量化分析方法，从政策工具视角梳理2001-2022年国家层面发布的中医药国际化政策文件，对当前中医药国际化政策管理思路进行分析，服务国家“中医药国际化”战略的进一步完善。

1 资料与方法

1.1 政策来源与检索策略

检索2001年1月1日-2022年6月30日我国国家层面出台的中医药国际化政策文本。以“国际”为关键词，检索国家中医药管理局门户网站；以“（中医药OR中医OR中药）AND国际”为检索式，检索中国政府网、国家卫生健康委员会、国家药品监督管理局、科学技术部、商务部、国家发展和改革委员会、教育部、农业农村部、外交部、国家知识产权局、文化和旅游部、财政部、国家税务总局、工业和信息化部、国家市场监督管理总局、人力资源和社会保障部、国家民族事务委员会门户网站政策栏目，并以“（中医药OR中医OR中药）AND国际”为检索式补充检索北大法宝数据库。检索时间为2022年11月。

1.2 政策筛选标准

纳入标准：①政策内容与中医药国际化相关；②中央、国家层面及部委发布的政策；③文件类型为法律法规、白皮书、规范性文件（包括条例、纲要、规划、办法、规定、方案、通知、意见、计划、公告10类[4]）；④面向全国的政策。

排除标准：①地方层面发布的政策；②重复政策；③政策解读、新闻报道；④针对地方的政策；⑤非正式决策文件（提案答复的函、工作报告）。

1.3 信息提取

提取、归纳政策发布时间（年）、政策发布组织机构、政策类别、政策范围、政策工具类型。其中，政策发布组织机构统一统计为组织机构的当前名称，如“卫生部”“国家卫生和计划生育委员会”统计为“国家卫生健康委员会”，“国家经济贸易委员会”统计为“商务部”，“国家旅游局”“文化部”统计为“文化和旅游部”等；政策范围规定为普适性的“通用型政策”、中医药领域非专指国际化方向的“中医药政策”，以及中医药国际化方向的“专用型政策”3类。

1.4 文本量化分析方法与量化模型建立

从政策时间分布、政策范围分布、政策发布组织机构分布、政策类别分布、政策工具类型分布、政策效力分析等方面，对政策管理思路与内容特点进行分析。

1.4.1 政策工具类别界定

公共政策工具，指被设定旨在实现一定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动、作为，以及配置的人力、资金、设备、资源等手段[5]。当前对于政策工具的分类尚无统一标准。罗斯韦尔（Rothwell）和泽格维尔德（Zegveld）根据政策的作用类型，将政策工具分为环境型、供给型和需求型三类[6]，该分类法在学界政策分析既往研究中应用广泛[7-9]。本研究采用三类政策工具理论框架，政策分类、定义见图1、表1。通过三类政策工具的合理配比、均衡使用，形成政策合力，有利于保障政策导向的合理性和科学性。

表1 中医药国际化政策工具分类定义

图1 中医药国际化政策工具分类

1.4.2 政策力度和详细程度量化

政策发布组织机构的行政层级越高，说明政策力度越大；政策制定越详细，说明政策工具的使用详细程度越高，二者均有利于政策的落实。本研究采用Likert 5级计分法进行量化评分（见表2），得分越高说明政策力度越强、详细程度越高。

1.4.3 政策效力测度模型

政策效力涵盖政策总效力与平均效力两维度，分别反映政策力度与政策工具详细程度共同作用下一段时间内的政策总效应与平均效应。政策力度越强、政策工具使用的详细程度越高，则政策总效力越高。政策平均效力是一定时间内的政策总效力与政策数量的比值。计算各年政策总效力（YTPE）和各年政策平均效力（YPE），见公式（1）（2）[10]。

式中，i为年份（i=2001-2022），N为第i年发布的政策数量，pei,j与pti,j分别为第i年第j条政策的政策力度评分与政策详细程度评分。

1.5 质量控制方法

为保证政策分析的可靠性与有效性，在政策检索与信息提取阶段，由2名研究者根据本研究的政策分析框架独立地对样本内容进行标引。对标引结果不一致的政策，通过讨论形成一致的标引意见。对标引意见无法统一的，由第3名经验丰富的研究者协助进行标引。

2 结果

经检索并根据纳入与排除标准进行筛选，本研究最终纳入191 份文件，包含1 份法律、1份白皮书及189份政策规范性文件，见表3。

表3 2001-2022年中医药国际化政策文本列表（节选）

2.1 范围与时间分布

根据法规政策范围，2001-2022年发布中医药国际化政策中，普适性的“通用型政策”占比过半，达54.97%（105份），中医药政策占比32.46%（62份），中医药国际化方向“专用型政策”占比最低（12.57%，24份）。

根据政策发布时间，中医药国际化政策管理经过“政策探索”（2001-2005年）、“政策鼓励”（2006-2014 年）与“政策提速”（2015-2022 年）3 个阶段，见图2。

图2 2001-2022年中医药国际化法律政策发布时间分布

2.2 组织机构与联合发布

2001-2022 年颁布中医药国际化政策数量5份及以上的组织机构共计17 个，包括国务院及国家中医药管理局等部委机关，这些核心政府机构形成了中医药国际化政策管理体系的整体架构（见表4）。政策发布数量最多的组织机构为国家中医药管理局（80份，42.11%）。

表4 2001-2022年中医药国际化政策发布组织机构分布（份数≥5）

191份政策文件中，由单个组织机构独立发布的为143 份（74.87%），2 个组织机构联合发布的有20 份（10.47%），≥3个组织机构联合发布的有28份（14.66%）。

2.3 政策工具类型与名称关键词

将191份政策文件按照政策条目语义单元区分，共得到442个政策文本单元，2001-2022年中医药国际化政策工具类型分布见表5。

表5 2001-2022年中医药国际化政策工具类型分布

2.4 政策效力情况

191份政策的政策力度平均得分为（1.51±0.70）分。其中，政策力度得分为1、2的政策分别有111、65份，共占92.15%，政策力度得分为3的共13份，政策力度得分为4和5的分别为1份。

191 份政策的政策详细程度平均得分为（2.20±1.02）分。政策详细程度得分为1、2的政策分别有54、74份，共计占比67.02%，政策详细程度得分为3分的政策有34份，政策详细程度得分为4分的政策共29份，无政策详细程度得分为5分的政策。

各政策阶段与各年的政策总效力和政策平均效力见表6。2001-2022年总体政策平均效力为3.28±1.95。3个政策阶段中，中医药国际化政策总效力、政策平均效力均呈逐阶上升趋势。2016年政策总效力最高达到99，2007、2012 年分别为58、62，其余各年均不足50。

表6 2001-2022年中医药国际化政策效力情况

3 分析与讨论

3.1 特征分析

3.1.1 政策发布时间维

政策探索阶段（2001-2005年）：这一阶段中医药国际化相关政策数量较少，中医药国际化专用型政策仅2份。在法律法规方面，2003年《中华人民共和国中医药条例》的颁布，在法规层面提出“支持中医药的对外交流与合作，推进中医药的国际传播”，为中医药国际化的对外探索确立了法规基础。

政策鼓励阶段（2006-2014年）：这一阶段随着卫生事业、医药、生物等产业“十一五”规划的发布，中医药国际化政策数量出现攀升。2007、2012年的2个政策发布高峰与“五年计划”周期密切相关，围绕“五年计划”的建设，重点发布一批中医药国际化领域配套落地政策。中医药国际化专用型政策数量出现攀升，但总数量仍然较少。

政策提速阶段（2015-2022年）：立法是规范和推动行业发展的重要手段。2016年《中华人民共和国中医药法》的颁布，从法律层面进一步规范了中医药国际化的管理依据，“国家支持中医药对外交流与合作，促进中医药的国际传播和应用”，“国家推动建立中医药国际标准体系”，均对中医药政策管理建设具有规范促进作用。这一阶段，围绕《中华人民共和国中医药法》颁布，《国家卫生计生委关于推进“一带一路”卫生交流合作三年实施方案（2015-2017）》《中医药发展战略规划纲要（2016-2030 年）》《中医药“一带一路”发展规划（2016-2020年）》等一系列中医药领域战略规划纲要类政策颁布，中医药国际化专用型政策数量达10份，中医药国际化政策引导提速明显。

3.1.2 政策发布组织机构维

核心管理机构突出：我国中医药国际化政策发布机构以国家中医药管理局为核心，政策发布数量最多，累计发布政策80份（41.88%）。

政策关注层级高：国务院、国务院办公厅分别发布中医药国际化相关政策24、19份，共计占比22.51%。

外交、标准化建设、知识产权、文化旅游等协同支撑部门关注度递增：从政策联合发布及政策发布组织机构情况可知，中医药国际化政策管理的部门多元协同度递增。191份政策文件中，外交部参与发布4份，国家标准化管理委员会参与发布5份，国家知识产权局、文化和旅游部各参与发布7份。

3.1.3 政策工具维

三类政策工具维度上，不同类型政策工具的使用频率表现出较大差异，具有重供给型，轻环境型、需求型政策工具的特点。442个政策文本单元中，供给型政策最多，达到201个（45.47%），环境型政策139个（31.45%），需求型政策102个（23.08%）。

各类政策工具内部结构存在不同程度的过溢、不足或缺失。供给型政策工具中，知识产权与标准化（14.25%）、资源配置（8.60%）等方面重视度高，政策研究支持（2.04%）、国际合作机制（2.26%）方面关注度存在不足；环境型政策工具中，战略规划（11.09%）政策重视度高，管理规定（2.71%）政策工具占比较少，社会资本参与（2.94%）、产学研合作与产业塑造（3.39%）方面关注度较低；需求型政策工具中，科技创新、服务贸易、标准化及信息平台研究项目的直接试点、示范项目需求共计32项（7.24%），服务贸易及服务贸易项目（7.69%）、科技创新及科技创新项目（7.01%）等方向有所发展，而在商品贸易（0.90%）、医疗援外（1.13%）、资源保护与开发（1.58%）等方面政策工具使用占比极小。

3.1.4 政策效力维

191 份政策的政策力度平均得分为（1.51±0.70）分，总体政策力度有待提升。当前占比最大的政策文本类型以国务院发布的通知、意见及各部委发布的纲要、规划、计划为主，国务院层面发布的纲要、规划类政策较少，且方案、办法类政策存在缺位。

191 份政策的政策详细程度平均得分为（2.20±1.02）分，政策详细程度得分有待提升。占比最大的政策仅提出中医药国际化相关工作职责，政策口径以鼓励为主，而没有制定工作标准要求和具体实施办法。

191份总体政策平均效力为3.28±1.95，政策效力有待提升。2001-2022年3个政策阶段中，中医药国际化政策总效力、政策平均效力均呈逐阶上升趋势，但总体政策效力仍然较低。

3.2 问题与挑战

3.2.1 阶段性特征

我国中医药国际化政策阶段性特征明显，存在政策递进性、连贯性不足的问题。2006-2007年、2012年、2015-2017年3个阶段的政策颁布高峰与“五年计划”周期联系密切。政策连续性有待提高，2008-2011年、2013-2014年政策颁布数量锐减，政策后继乏力，政策阶梯式递进不足。

我国中医药国际化政策专指性、专用性有待提升，可能导致政策聚焦不足。当前中医药国际化政策多以医药领域、服务贸易领域等综合性上位政策的规划纲要的下设条目形式存在，以鼓励中医药国际交流、服务贸易等，而针对中医药国际化方面的专项政策不足。191份政策文件中，中医药国际化专用型政策24份，仅占12.57%。中医药国际化管理工作多通过通用型政策子项提及的形式进行规范，缺乏专指性，可能导致政策聚焦不足及重视度不足。

3.2.2 多元协同度

我国中医药国际化政策发布组织机构的多元协同度有待提高，政策群支撑结构有待完善。中医药国际化作为系统化的国家战略，需要构建“核心管理机构-分工支持机构”的管理体系以保证战略的有效推进。以老字号创新发展为例，2017年，商务部等14部门联合印发《关于促进老字号改革创新发展的指导意见》，合力推进老字号发展，激发产业内生动力。当前中医药国际化领域政策多由单个组织机构独立发布，外交部、国家知识产权局、国家标准化建设委员会等相关组织机构参与度较低，说明多部门联合支持中医药国际化发展的支撑结构不足，不利于保障相关支持政策制定的专业性和协调性。

3.2.3 政策工具结构

当前中医药国际化政策运用政策工具的结构有待均衡，导致当前中医药国际化战略以政府为侧重，多元主体活力有待激发。

首先，三类政策工具的使用比例有待均衡。供给型政策工具占比过高，说明当前国家层面主要以直接扩大供给推动中医药国际化发展，中医药国际化发展的核心力量仍在政府，而对于改善社会环境、间接影响社会参与中医药国际化事业的政策关注相对不足，对直接提出需求拉动中医药国际化发展不够重视，可能导致中医药国际化政策推动乏力。

其次，三类政策工具内部结构有待均衡。供给型政策工具内部，知识产权与标准化建设方面备受重视，而政策研究支持、国际合作机制建设等方面关注度不足，说明中医药国际化发展战略的对外政策关注度不足，可能导致中医药国际化发展海外壁垒等重点挑战难以突破。环境型政策工具内部，当前政策类型强调规划引导的重要性，以形成目标清晰、结构合理的中医药国际化发展工作环境格局；而监督考核、责任追究、奖惩等管理规定设置不足，中医药国际化相关制度与规范有待进一步明确，有助于督促措施落实；社会资本参与、产学研合作与产业塑造方面关注度低，也说明本领域发展仍以政府推动为主，缺乏社会主体参与和产业化发展，可能导致中医药国际化发展缺乏市场活力。需求型政策工具内部，政府直接提出试点示范项目需求的政策拉动力量明显，但在商品贸易、医疗援外、资源保护与开发等方面重视度不足，说明中医药国际化发展方式、途径有待进一步发掘、优化。

3.2.4 政策效力

高位纲领起步晚、政策效力较低，导致政策操作性与应用性不足，政策效能释放不全。中医药国际化作为国家层面的对外战略，高位阶纲领性政策起步较晚，政策效力总体较低。由国务院发布的中医药国际化专项高位阶纲领性政策至2016年《中医药“一带一路”发展规划（2016-2020年）》才始出现，国务院的中医药国际化专指性纲要、规划等高位阶纲领性政策起步较晚；部委层面的方案、办法等政策类别缺乏，易导致政策落实过程中的责任不清、方法不明等问题，导致政策可操作性与应用性不足，政策效能释放不充分。

3.3 建议

3.3.1 政策连续性与专用性

重视政策连续性、专用性，推动中医药国际化事业发展。首先，规划长期、连贯的中医药国际化战略，设计中医药国际化发展蓝图，分解细化五年发展目标、方案等，对中医药国际化持续健康发展至关重要。其次，出台中医药国际化专用性政策，规范中医药国际化资金应用、人才培养、国际教育等方面管理与促进政策措施，准确把握中医药国际化领域发展瓶颈与对策办法。

3.3.2 政策协同与政策落地

优化政策多元协同度，加强政策力度与详细程度，促进多部门协同与政策落地。优化中医药国际化政策群设计，进一步加强政策力度、详细程度与部委间协调衔接，形成政策合力。政策力度与详细程度的加强有利于高位阶纲领性政策的规范及细化支撑政策的应用落地，促进政策效能充分释放。首先，重视国务院、国家中医药管理局出台中医药国际化专指性纲领性政策的引领作用；其次，围绕纲领性政策做好辅助性政策的分工管理，细化落实中医药国际化支撑性政策设计，如国家知识产权局和国家标准化管理委员会参与制定中医药国际化知识产权与标准化建设方案，教育部参与制定中医药国际教育管理条例，外交部参与制定中医外交规划等。

3.3.3 政策工具均衡使用

三类政策工具的均衡使用，有利于激发中医药国际化领域健康发展，应提高需求型、环境型政策工具使用，促进政策合理均衡规划。首先，加强政府采购、服务外包等形式的中医药国际化需求型政策工具设置，提高对中医药国际合作项目的需求，将民营机构的良性竞争引入中医药国际化产业，充分发挥社会力量和市场的积极性需要政府的直接需求拉动作用；其次，通过环境型政策工具合理使用，规划中医药国际化领域的产学研合作与全产业链塑造，推动社会资本参与、激发市场活力，完善产业人员、资金、贸易、基地设施等方面的政府管理规定与评估标准，完善中医药国际化发展的过程性及结果性评价，重视中医药国际化方面的对内与对外宣传，为中医药国际化发展营造适宜的社会环境。

3.3.4 政策工具分型内部结构

调整政策工具分型内部结构，多维构建中医药国际化政策体系。首先，供给型政策工具内部，应夯实政策研究支持、国际合作机制落实等相关政策工具的使用，重视签证、金融、法律等方面资源配置等供给型政策工具应用。中医药海外政策与准入情况研究对中医药外向型发展至关重要，作为各国传统医药高级别沟通窗口，政府间、国际组织间传统医药合作机制的建立意义重大，通过完善政府保障支持，促进中医药国际化健康发展。其次，加强政策对中医药卫生援外等政府间医药卫生交流、中医药资源保护与开发等国际合作的引导和规范，重视国际交流合作的中医药国际传播与应用意识。第三，充分利用中医药服务贸易体系的国际化发展经验，开展科技创新、资源保护与开发、国际教育等领域的中医药国际化需求型政策建设。

4 结语

近年来，随着中医药“走出去”的步伐，中医药国际化产业的发展迅速，相关政策设计不断完善，政策管理核心机构突出，政策关注层级不断提高，政策制定机构多元协同，政策总效力、平均效力呈上升趋势。同时，存在政策递进性、连贯性不足，专用性欠缺，政策工具使用不均衡，政策力度、详细程度偏低，高位阶纲领性政策起步晚等问题。为推动中医药国际化健康发展，合理的政策引导是重要的系统工程，需重视政策连续性、专指性；优化政策多元协同，加强政策力度与详细程度，促进政策落地；提高需求型、环境型政策工具使用；调整政策工具分型内部结构，多维构建中医药国际化政策体系。