新形势下高等学校强化财会监督的实现路径

赵颖 王瑞琼 仲伟荣 南京大学财务处

引言

以党内监督为主导，推动完善以“行政监督”“财会监督”“审计监督”等十项监督有机贯通、相互协调的党和国家监督体系建设是当前国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。2020 年8 月新修订的《预算法实施条例》以明确条文确立了财政监督、审计监督在预算执行中的法律地位。2023 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》）进一步明确了财会监督的内涵、定位、原则、体系和机制。财会监督在新时代背景下被赋予新的内涵。

一、深化主题教育、做好财会监督和预算管理一体化改革的关系

（一）做好财会监督与深化主题教育的关系

2023 年中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《意见》中将财会监督明确为“财政监督”“财务监督”和“会计监督”三方面监督。其中，“财政监督”主要监督资金分配相关活动，具有财政属性，与财政预算分配过程中的资金流动密不可分。“财务监督”和“会计监督”则与预算单位日常资金使用、绩效考核密切相关，具有明显的财务属性。

我国《会计法》中明确指出“会计的基本职能是核算和监督”。会计核算承担着确认和计量单位日常经济业务的重要职责，而开展日常会计核算所基于的各类法律法规对单位的各类经费支出，所涉及的资金运动天然起到一定的监督作用。建立健全完备合理的会计核算、财务管理、内部控制制度体系，依法记账，是防范化解腐败违规风险的根本防线。会计监督是财务监督、财政监督的基础。会计监督的失控对财政监督、财务监督发挥作用具有重要影响，进而影响到单位内部乃至整个国家财会监督工作质量的高低。做好以会计监督为核心的财会监督工作，有利于从制度体系上防范化解违法违规风险，助力深化主题教育，强化理想信念。

（二）深入推进预算管理一体化改革与做好财会监督的关系

预算管理是我国财政制度体系中的重要环节。党的二十大明确提出要“健全现代预算制度”。财政资金“一体化”内部控制是预算一体化建设的主要内涵，也是强化财会监督的有效途径。“一体化”内部控制的典型特征在于推进财政管理和预算单位内部控制建设“一体化”。想要实现闭环管理目标进而对财政资金实现有效管控，必然要求突破单个预算单位壁垒，形成“一体化”“全流程”“全覆盖”的财政资金管控体系。高等学校是重要的预算管理一体化系统实施主体。预算管理一体化系统在高等学校的上线实施，为高校财政预算资金的使用提供了全方位的监控，也为更好地实现财政监督、财务监督和会计监督提供了技术支撑和数据支持。

二、预算一体化系统在高校财会监督中发挥作用的应用场景

（一）推动财政数字化转型，为财政监督提供数据参考

党的二十大报告指出，要学会利用信息化建设支撑基层治理平台运转。预算管理一体化系统正是基于现代信息化技术而产生的集财政预算拨付、经费开支预警、执行绩效评价等预算管理全流程于一体的现代化预算管理系统，是我国财政体系信息化改革的重要举措之一。

高等学校是重要的基层财政预算单位。深入推进依托现代信息技术搭建的预算管理一体化系统对做好高等学校的财政资金分配、开支和考核，以及对推动我国财政体系数字化转型都具有至关重要的作用。预算管理一体化系统具有信息集成、实时高效、系统权威的特点。基于这一系统所形成的财政预算闭环数据的准确性、及时性、合规性都有大幅提升。高质量的数据信息为监督财政资金执行、优化财政资源分配决策提供了有力的数据参考。

（二）助力单位业财融合，为财务监督提供有力抓手

预算管理一体化系统从根本上打破了数据信息壁垒，首次完全实现了以财政资金流动为主线的各部门业务数据联动。通过基础业务信息、财务信息在同一系统中的无障碍流动，打破业务部门与财务部门之间的职能隔阂和信息壁垒。预算项目库基础信息的填报，使得业务部门在财政预算制定中的被动地位转变。预算管理一体化系统搭建起了以底层业务数据信息、项目预算信息为基础，财务会计核算数据信息为支撑，预算绩效考核数据为预算执行结果的一体化立体数据体系。由于预算管理一体化系统贯穿业务全流程的特点，便利了数据分析反馈，可以为管理决策提供辅助参考。便于基层预算单位和上级主管部门以数据为支撑，从全局角度优化资源配置，为财务监督决策提供了有力的抓手。

例如，在资产管理业务上，预算管理一体化系统打破了我国传统的国有资产管理体制，将资产配置预算制定、预算审核、资产日常管理、资产相关经济业务会计核算全流程嵌入系统。基于资产基础信息，系统能够辅助资产管理部门和财务部门做出出租出借、资产处置、对外投资、调剂共享等日常决策，在减少资源浪费、提升财政资金使用效率的同时自动完成日常折旧摊销、处置等常规资产核算业务的账务处理。数据精准有效，为高等学校管理者制定能够发挥自身资产优势、补足短板的资产策略，更好地开展教学科研事业提供了数据参考。针对资产配置、采购、处置等全生命周期资产的财务监督也变得更加规范透明，大大减少了人工筛查数据开展监督工作的工作量和错误率，切实提高了工作效率。

（三）促进会计核算高效透明，为会计监督提供高效支撑

预算管理一体化系统将预算安排、预算执行、绩效考核、执行监督集成在同一系统中，以系统建设为载体首次实现了财政预算资金的全流程闭环管理。通过预算指标控制预算执行的合理性、合规性，减少了日常会计核算中因为会计核算人员个人素质差异进行人为判断导致的会计核算质量的差异，进而助力会计核算信息质量的提高。

对于单位常见业务，系统可以提前预设预算指标，建立强制性会计核算校验和控制，及时预警规避财政经费不合规开支的发生。不仅能够提高会计核算的透明度，降低人为理解导致的账务处理差异，也能更好地发挥会计核算对单位经济业务的监督作用。

三、预算管理一体化系统建设在高校财会监督中可能遇到的问题

（一）预算管理源头把控问题

做好预算管理需要从建立切实可行的预算目标开始。目标不合理，预算执行、监督和绩效评价都将陷入空谈。预算管理一体化系统的建立，虽然能够将财政资金拨款和执行全面纳入系统监控，但是对于盲目设立项目，进而造成项目资源浪费并没有较强的防范作用。高等学校作为重要的科研活动载体，需要从源头上严格执行项目评审立项制度标准，杜绝缺乏实效的政绩工程类项目立项，从根本上防止项目预算目标的偏离，进而防止对财政资金和科研资源的浪费。规范项目立项考核、严谨项目库日常管理，做好项目预算源头把控，才能更好地发挥预算管理一体化系统的作用，进而为借助系统优势开展有效的财会监督创造条件。

（二）横向归口管理协作不足，可能缺乏动态监控

目前，预算管理一体化系统在高等学校的实施还在不断完善和推进中。除开系统本身的一些适应性问题，系统的有效运行也对同一经济业务事项所涉及的各归口管理部门间的协作提出更高的要求。对于一些尚未形成统一的信息化管理平台的高等学校来讲，预算一体化系统的上线既带来管理上的变革和机遇，也带来新的挑战和要求。系统的完善，需要将各个分散业务模块汇总的信息进行集成。大到业务流程的优化重组、小到不同管理部门间同一类信息的编码规则等都亟需完善整合。这一系列问题的解决，对预算管理一体化系统的顺利上线运行都带来了不小的压力。如果因为基础的横向归口管理部门协作出现断点，就很难实现以基础信息为基础的系统动态监控和数据分析，更加难以为财会监督提供充分的数据信息依据。

（三）纵向衔接不足，可能缺乏关联管理机制

预算管理一体化系统是一个要求全方位全覆盖的集预算、核算、绩效考评为一体的全过程财政资金使用监控系统。系统闭环形成的财政资金分配记录可以将财政监督从事后监督转变为事前预算资金分配时的前置预警。同时，闭环内运动的财政资金账务记录，也为财务监督、会计监督提供了实时横向对比和纵向稽核的便利性，为财会监督手段创新、效率提升提供了技术保证。但是，这一系统对各业务环节的衔接流畅度要求较高。如果无法做到真正的业财融合，可能会导致关联管理机制的缺乏，进而导致很难从顶层设计上规避系统运营过程中可能面临的信息脱节、数据流不畅等问题。

四、预算管理一体化系统建设背景下深入推进财会监督的主要路径

（一）强化制度先行，筑牢系统建设制度基础

财政资金“一体化”内部控制是强化财会监督的有效路径，也是建立预算管理一体化系统的重要基础。以制度建设为抓手，建立全方位、全覆盖的财会核算、监督、管理制度体系，进而将相关制度管控要点嵌入系统内控流程之中，才能为财会监督发挥作用提供可能。

高等学校应当及时对单位制度中与上位法不一致的、单位制度中自相矛盾的、单位制度与执行不一致的部分进行梳理，形成漏洞清单，有针对性地对制度漏洞进行查漏补缺。筑牢系统建设的制度基础，才能从根本上防范和化解低效、违规风险。把以制度为基石建立起来的预算管理一体化系作为成廉政建设的重要工具。真正做到以制度建设系统、以系统控制行为、以行为深化主题教育，进而最大限度地发挥预算管理一体化系统对财会监督的积极作用。

（二）做好预算源头管控，提升预算管理效率和效益

做好预算管理的关键在于前期项目库入库建设的高效精准。好项目对应好预算，好预算规范好执行。从源头上把控好项目的预算申报审核入库，不仅有利于提高财政资金、资源的使用绩效，更有利于建立良好的项目支出考核数据基础，进而为伴随经济业务发生时的会计核算打下前置基础。让高质量的会计核算信息为开展财会监督工作奠定基础。

（三）规范预算管理流程，增强动态衔接精准性

预算管理是牵涉单位各项业务全过程的一个完整链条。规范预算管理日常工作流程，有利于促进预算管理一体化全过程的流程优化和有效衔接。以项目库建设为起点，做好项目入库审核，为后期财政预算资金分配使用考核打下坚实的项目数据基础，有利于动态监控资金流动，及时高效地调剂资金使用，增强预算工作中的动态衔接精准性，进而为财政监督提供有力抓手。

（四）强化高校自主信息化建设，推动部门联动

高等学校的经费来源多样，但财政资金仍旧是其开展教学科研等基本业务活动的主要资金来源。以预算管理一体化系统建设为契机，整合单位内部零散信息系统，建设业务流程完整、部门信息完备的集成化信息系统不仅有利于推动部门间业务和信息的交互协作，更有利于充分扫除分系统对接过程中可能藏污纳垢的可能。让信息精准、及时地流动到阳光下，不仅有利于全方位、多层次、多主体的信息集成，也有利于推动高等学校各部门之间的协同合作，促进业财融合工作的深入推进，进而提升财务监督、会计监督效率和效果。

结语

目前，已经实施预算一体化管理的政府部门及机关普遍使用云数据技术来推动预算管理一体化系统建设，抓住以现代信息技术为核心的预算管理一体化建设契机，从预算管理源头把控出发，弥补单位内部横向归口管理协作和纵向衔接不足，强化基于系统的财会监督动态监控和管理机制的相互制约，对深入推进高等学校财会监督，进而完善国家监督体系具有重要意义。