纵深推进全面实施预算绩效管理的困境与建议

赖晓文 福建省长汀县财政局

引言

近年来，国家始终在实施有关预算绩效管理的政策改革探讨，2018 年9 月中共中央、国务院办公厅印发的《关于全面实施预算绩效管理问题的意见》，并在同年12 月再次修订了《预算法》，明确了实施“全面实施绩效管理”。至此，基本形成了实施预算绩效管理体系框架，并且正式迎来全面预算绩效管理体系的新时代，为财政资源的合理优化分配与利用效率的提高奠定了扎实的制度基础。

一、推进预算绩效管理的积极意义

（一）有利于建立现代化财政制度

财政和预算单位实施的绩效管理，是为了推进我国财政管理体制与管理能力持续现代化的内在需求，是深化我国财政机制体制改革、建设现代公共财政体系的重大措施，是完善公共财政资金的合理配置、提高社会服务效率的重要手段。推进全面实施绩效管理工作，有助于我国加速建立健全现代财政管理体系，有助于我国建立健全标准科学、规范透明和约束有力的预算管理制度。

（二）有助于强化预算单位责任意识

在事业单位经营发展过程中，有效保障员工责任意识良好，确保日常管理实践期间责任划分清晰是非常重要的管理工作优化落实先决条件。高效进行预算绩效管理实践，有助于推进责任划分清晰，可以为后续的管理决策提供科学可靠的依据。在事业单位经营管理过程中，各项业务的执行操作质量与资金和管理两项要素之间有着直接影响作用，其中资金属于财政要素，管理属于部门要素，在完善事业单位经营及业务执行效果时，确保财政要素和部门要素实现统一，能够在一定程度上推进经营质量提升，可以有效避免管理期间出现信息不对称等问题。

（三）有益于财政资金聚力增效

在预算绩效管理作用下，财政部门和预算单位要以事前绩效评估为抓手，对年度预算安排的项目资金进行事前绩效评估，进而提出合理的改进资金管理等建议，督促设置量化绩效指标全面完善，以此有效提升国家财政资金配置效能。在预算绩效评价顺利落实的基础上，相关预算单位的财政资金效能将会大幅提升，从而有效助力财政资金的提质增效。

二、推进预算绩效管理的现状

（一）理论基础不断完善

当前，在纵深推进预算绩效管理落实的过程中，基于全面绩效管理出台的政策内容可靠性较强，在预算绩效的实践过程中具备优质的理论基础保障，深化预算绩效管理时，各预算单位具备的管控理念和工作意识在优质的管理理论及支持政策辅助下持续优化[1]。因此，推进预算绩效管理规划优化发展时获得的工作效果也更加显著。从具体的管理规划及正常情况上来看，当前预算绩效管理实践中应用的各类管理理论逐渐形成，推进了我国整体的预算绩效管理发展理论主线的建设完善。随着预算绩效管理理论基础越发完善，各预算单位对于职责划分的重视程度逐步提升，预算绩效管理实践期间权责划分更加科学，能够有效采取措施推进预算绩效管理落地。除此之外，在开展财政管理工作时，各预算单位在健全的理论知识支持下，一方面对预算绩效控制方法的认识更为深刻，另一方面对具体的预算绩效管理体系操作内容了解得更全面，促进了预算绩效管理体系理论有效发挥作用，从而促进了预算绩效管理水平不断的发展。

（二）推动预算绩效管理体系进一步加强

1.预算业绩管理体系执行效率提升

在全面实施财政预算绩效管理体系不断深入的大背景下，各预算单位按照相关规范要求和政策内容开展科学有效的专项项目预算绩效管理，有效把绩效指标等有关信息纳入相应的系统当中。所以，在实施预算绩效管理机制建设时全面落实财政预算绩效管理工作，也就能够推动预算绩效管理工作的实施。在预算绩效管理持续推进基础上，预算单位专业的预算绩效管理人才缺乏问题带来的工作隐患能够得到有效解决，管理工作力度逐渐加大，相关预算单位的人才吸引力在此过程中得到提升，为全面实施预算绩效管理的良好发展夯实基础。

2.专项财政资金利用率提升

现阶段，实施预算绩效管理工作推广力度不断加大，工作人员在不断学习过程中形成了较好的预算绩效管理观念，而实际的绩效管理规划过程中也设置了明确的绩效控制目标。各预算单位在运行中，根据年度预算绩效情况进行了科学规划，同时也注重预算项目实践期间的审查工作落实情况，持续推进事前绩效评估、绩效目标制定、绩效监控和绩效评价等工作实现高效落实，不断使预算绩效政策确实落地见效，为深入推进预算绩效管理提供助力。从预算单位的实际状况来看，部分财政资金可能由于各类外部因素影响而忽略绩效管理要求，但是在预算绩效管理措施有效执行的基础上，能够有效保证专项财政资金绩效管理的实施。专项财政资金管理制度的健全程度越来越高，而作为纵深推动实施财政预算绩效管理工作的关键因素，专项财政资金管理体系的健全意味着整体的财政预算绩效管理深度进一步深入发展[2]。由此可见，财政资金管理落实不到位、预算绩效管理实践深度不足等问题在良好的管理发展形势下逐渐消失，专项财政资金的利用效益得到显著提升。

（三）预算绩效管理取得初步效果

为进一步提高公共财政资源配置效率、运用效率，并提高国家财政政策执行效率，经过不断摸索，已初步达到了综合绩效评价的“全方位、全过程、全覆盖”目标格局。在绩效管理工作开展过程中，各种绩效管理控制措施持续发挥积极作用，清晰的绩效管理目标使预算单位在工作中对绩效指标进行了科学设计，在充分注重预算项目实践期间的审查工作的前提下，事前绩效评估实践效果良好，各项管理控制措施因此在当前发展形势下持续发挥优势，使预算单位的总体支出绩效控制效果得以完善。现阶段，全面实施预算绩效管理处于创新势头良好的发展时期，财政部门深入发掘了财政预算绩效评价结果的使用价值。在进行绩效控制中，财务和预算单位能够基于完善的理论制度和健全的管理方案，不断推进绩效评价结果与年度财政预算资金安排、项目政策调整挂钩应用优化，进而助推预算绩效管理实践效果不断优化。

三、实施预算绩效管理面临的问题和困难

（一）预算绩效的思想意识薄弱

在财政管理实施过程中，绩效管理和预算管理之间存在着一定程度的分化问题。究其原因，在管理体系建设过程中，预算单位未能树立正确的预算绩效管理意识，而是秉持重资金分配轻项目绩效的观念推进各项操作落实，导致行业区域内的绩效指标和预算编制体系整体完善度相对较低。在开展工作时，各预算单位对于职责划分的重视程度不够，致使管理实践期间权责划分模糊，导致难以有效采取措施推进预算绩效管理落地，极大地拉低了实施预算绩效管理的效率。

（二）预算绩效的纵深推进力度不足

在预算绩效管理实践期间，并非所有财政资金都能严丝合缝地应用到预算绩效编报环节当中。从相关预算单位的实际状况来看，部分财政资金可能由于各类外部影响因素而忽略绩效管理要求，部分专项绩效管理措施在实践过程中仍然存在比较明显的不足。专项财政资金管理体系的健全程度相对较低，而作为纵深推动预算绩效管理实施的关键因素，如果专项财政资金管理不健全，将会导致整体的预算绩效管理深度出现明显不足，甚至可能引发克扣和挪用财政资金等不良行为[3]。由此可见，在财政资金管理制度执行不彻底、预算绩效方面管理实践深度不足的情况下，这些专项财政资金利用率将会显著降低，很有可能出现闲置甚至浪费，从而影响预算绩效管理的工作效果。

（三）绩效评价结果运用不够深入

在当前全面实施预算绩效管理体系的大环境下，由于财政和预算单位对绩效评价结果的使用并不充分，造成了财政预算绩效管理效果差和管理问题频发。绩效评价是对已执行完成的费用控制过程实施了“体检”，并按照所确定的绩效目标，采取合理的绩效评价系统，对财政资金支出的经济效益、效率等，作出了真实、公平的衡量和评价，以利于被评价预算单位发现在财政资金投入、运用以及业务管理中存在的困难问题并进行整顿，减少或取消低效的、无效的财政投入，将改善我国财政投入效率和效益。在进行全面预算绩效管理时，部分预算单位没有认真实施绩效评价结果与年度预算资金安排、各项政策调整相挂钩，只是象征性地扣减部分预算，并且在年度预算执行的过程中又通过追加预算办理。预算绩效评价结果得不到充分运用，将造成公共资源浪费。

四、开展预算绩效管理的改善措施

（一）健全预算绩效管理体系

纵深推进财政预算绩效管理体系落实的第一步，是建立健全财政监督管理制度，只有构建稳定的绩效管理体系，才能为各种绩效管理提供强大的体制保障，确保各项工作能够有据可依的开展。在绩效管理体系建设期间，财政部门和预算单位都必须按照财政预算绩效管理制度内容，对绩效管理工作进行规划，进而结合财政管理规定，优化绩效管理控制规划方法和各项管理措施操作流程[4]。当然，财政部门和预算单位还要对现行财政政策进行全面深入的调研了解，进而根据绩效管理政策内容，设置完善的预算绩效管理系统。

（二）推行高效预算绩效管理措施

在落实预算绩效管理措施时，财政部门应该科学利用各类先进的融媒体技术加大舆论宣传力度，在社会范围内促进预算绩效管理，落实宣传，确保各级预算单位都能意识到预算绩效管理的重要性，进而采取行之有效的措施，推动预算绩效管理体系落地。另外，在提高绩效管理效率的过程中，还应该注意进行职责的划分，确保预算单位工作人员能够明确自身责任义务，高效投入到绩效管理当中，为财务管理制度和预算绩效管理的高效落实提供帮助。财政部门和预算单位也应该从宏观层面进行预算绩效管理实践分析，从前瞻性视角对绩效管理加以完善，改善绩效控制措施与预算单位发展需求之间的适配性。

（三）提高信息化水平

在信息化发展时代，预算绩效管理系统的信息化水平的提升，可以保证预算绩效管理高效开展。为提升工作人员管理现代化能力，财政部门应该在工作中引入先进的信息化管理技术手段，同时应该结合当前的部门预算编制与管理实施等多个工作过程，形成了统一的财务预算管理系统，采用了智能化、数字化技术手段，搭建全方位、全过程、全覆盖式信息化统筹管理机制。当然，预算单位也应该注意信息共享平台的建设，推进单位内部管理信息网络健全，借此从根源上提高预算绩效管理工作的现代化水平，为实现预算绩效管理工作稳步发展提供技术保障。

（四）创新预算与绩效的编制

创新预算绩效的编制不但可以有效地提高公共财政资源的分配效益，还能够提高相关财政资金的利用效率，对于零基预算改革工作具有很大的促进意义。财政预算绩效编制在财政管理工作流程中的创新，能够为零基预算管理工作提出具体的管理目标，可以增强监督机制和绩效评价制度的时效性，促进预算管理工作与绩效管理工作的统筹一体发展，同时还可以有力地增强财政管理的实施有效性。加强预算绩效控制的同时，增强了事前评估的科学化、绩效目标的正确性和绩效监控的时效性，为预算绩效管理的实施提供了有力保障。为确保财政预算与绩效编制得到创新，财政部门和预算单位还必须注重人才队伍建设，通过涉及管理学、信息化等多种内容的训练，对工作人员业务能力加以有效提高，让预算绩效管理人员可以掌握工作要点，为预算绩效编制方式创新提供力量。

（五）改善财政资金管理效率

从财政资金管理角度出发，不断推进预算绩效管理规范化发展。具体来看，预算单位应从绩效管理准备和财政资金执行审核两个方面进行调整。一方面，搞好预算绩效管理的准备工作，要从财务管理制度的优化提升以及事前绩效评估工作的角度出发，提高各项准备工作质量，为后续的预算绩效管理实践打好基础。另一方面，要重视财政资金审核执行情况，在财政资金流转过程中，注意落实强有力的财政资金拨付管理工作，同时严格进行财政资金使用额度审核及管控，从而增强财政资金运用稳定性，完善财政资金绩效控制效果。

结语

在当前国家财政收入增长速度下降、社会公共服务需求刚性上升的大背景下，为使有限的财政资金实现更高的财政效益、优化财政资源配置效率和增强社会公共服务水平，积极推进预算绩效管理实现纵深发展属于财政管理必要举措。财政部门必须注重对预算绩效管理工作的优化创新，积极完善预算绩效管理制度，以确定预算绩效管理的内涵，与绩效评价结果的使用价值。在管理工作中，通过完善预算绩效制度、推进预算绩效监管举措落到实处、提高预算绩效管理工作信息化程度、不断创新预算绩效制定、优化财政资金管理效益等方法，确保预算绩效管理的可行性，从而有效推动预算绩效管理纵深实践，进而真正为政府部门乃至社会整体经济效益的长远发展增光添彩。