波兰首次频谱拍卖对我国频谱资源市场化的启示

郭晴 朱珠

(1.国家无线电监测中心检测中心,北京 100041;2.东北大学工商管理学院,沈阳 110819;3.北京邮电大学国际学院,北京 100876)

0 引言

在我国,无线电频谱资源是支撑国民经济社会发展和国防建设的基础性、稀缺性、战略性资源,是构建信息基础设施、发展数字经济的重要生产因素。《数字中国建设整体布局规划》中明确了数字中国建设要按照“2522”(即夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”,推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合,强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”,优化数字化发展国内国际“两个环境”)的整体框架进行布局,反映了信息网络互联互通与信息技术创新推广在此框架下的重要地位。无线电频谱资源在信息技术与数字技术不断创新的作用下,助力了数字技术与实体经济的融合,其在社会经济发展过程中的价值也逐渐凸显。根据《中华人民共和国宪法》第九条规定,无线电频谱资源作为公共资源,其所有权属于国家。此外,其由政府提供与运营,没有引入市场调控机制,并且长期以来采用行政审批的单一方式,因此无法体现频谱资源作为稀缺资源所具备的经济价值。随着数字中国建设过程中城市数字化水平的不断深化,政府以行政手段配置频谱资源己经无法适应现代社会需求,如何体现频谱资源的实际价值成为亟待解决的问题。《中华人民共和国无线电管理条例》《中华人民共和国电信条例》都明确规定了可以采用“招标、拍卖”的方式对频谱资源进行分配,同时《中华人民共和国拍卖法》《中华人民共和国招标投标法》的相关内容规范了我国实施拍卖活动的程序,这为我国采用有偿出让的方式分配无线电频谱资源提供了法律依据。

本文选取波兰首次频谱拍卖进行分析,有以下几方面原因:从社会发展环境看,波兰在当时需要满足欧洲数字议程的要求,我国需要根据2023年《数字中国建设整体布局规划》的要求建设数字中国,由此可见,波兰与中国都需要频谱资源市场化以实现频谱资源快速有效的分配,从而推动社会发展。从立法环境看,我国现阶段法律环境与波兰首次频谱拍卖时的法律环境相似,具有允许开展频谱资源拍卖的法律法规。从电信市场环境看,我国通信业以中国联通、中国移动和中国电信三大运营商为主的格局与波兰当时的电信市场环境相似,截至2022年第3季度,根据营业收入计算,中国移动、中国电信、中国联通的市场份额占比分别为53.77%,26.60%和19.62%[1]。从历史经验看,波兰以往通过比较价格、承保承诺、财务信誉、竞争优势等因素分配频谱资源,我国一直采用行政分配的方式,由此可见,波兰在首次频谱拍卖中出现的问题对于我国采用拍卖方式分配频谱资源有一定的借鉴意义。

本文首先简要介绍了同时多轮增价(Simultaneous Multiple Round Ascending,SMRA)拍卖模型、时钟拍卖(Clock Auction,CA)模型,及其拍卖过程中使用的典型规则;其次对波兰的电信市场环境进行分析,并对波兰首次频谱拍卖的过程及结果进行了系统介绍;最后总结了波兰首次频谱拍卖存在的问题以及对我国分配频谱资源的启示。

1 拍卖典型规则与模型

数量限制、付款规则、最低出价增量、活动规则、竞拍轮数限制、终止规则、标的相关信息、撤标规则是AUSUBEL L M[2]等提出的8种典型规则,通常用于SMRA拍卖与时钟拍卖中。标的物具有各自的价格,竞标者可以对标的物中的任意组合进行出价,直至没有竞标者对任何一个标的物出价。

1.1 SMRA拍卖

SMRA拍卖是指在同一轮拍卖中对多个标的物进行拍卖的模式,是传统英式拍卖的变形。其主要特点是所有商品都在同一时间出售,每件商品都有相应的价格,竞标者可以对其中任意一件商品进行投标,最后中标者对所中标的物进行支付。在每一轮竞拍中,竞标者需要同时对其感兴趣的任何标的物进行密封投标。每轮结束后将公布本轮结果,包含最新标的价格和竞标者的身份、常设高出价及相应的竞标者身份、下一轮的底价等。随着拍卖的进行,每轮拍卖结束时,如果标的物的出价大于之前的常设高出价或最高的新标价,那么相应的竞价人为中标者。截至目前,SMRA拍卖不允许组合拍卖,标的物只能是单个物品。

1.2 CA拍卖

CA拍卖是SMRA拍卖的一种变形,但与SMRA拍卖的区别是竞标者只能对拍卖中报出的指定数量的标的物价格作出回应。CA拍卖适用于拍卖多种可分割物品。每个可分割的物品都有一个价格,在拍卖过程中,如果竞标者对当前价格下的标的物存在超额需求,就会提高标的物的竞标价格;同时,竞标者需要在新的价格下重新决定其竞拍数量。这一过程持续到标的物的供给量等于竞标者的竞标需求,即当单个物品的时钟价格随着拍卖程序中的实时价格不断连续上升,不断有竞标者退出拍卖,当倒数第二位竞标者退出拍卖时,拍卖停止,最后一位竞标者即为中标者。假设不存在市场机制并且拍卖是持续进行的,那么时钟拍卖的竞拍过程也是瓦尔拉斯均衡价格发现的过程。

英国历年来的频谱拍卖活动多采用了SMRA拍卖模型和时钟拍卖模型,例如2020年3G移动通信业务的2G频段、2001年宽带固定无线接入业务的28 GHz频段、2003年公共固定无线接入业务的3.4 GHz频段等都采用了SMRA拍卖模型;2008年1452～1942 MHz、2013年800 MHz和2.6 GHz频段等采用了CA拍卖模型;其他的频段拍卖多采用了SMRA与CA拍卖模型的变形,如同步多轮拍卖、分段升价拍卖、组合时钟拍卖等。在20世纪90年代末至21世纪初,英国频谱拍卖的成功使得欧洲其他国家和地区(如德国、荷兰等)纷纷效仿。目前,广泛采用频谱拍卖的国家和地区主要集中在欧洲和美国,欧洲的频谱拍卖大多借鉴和沿用了英国的频谱拍卖策略。

2 波兰电信市场环境分析

波兰频谱资源的主管机构是波兰电信局,负责电讯和邮政活动以及频率资源管理,同时也负责管理波兰市场上投放的无线电设备产品。早在2004年,波兰在立法方面已经允许通过拍卖分配频谱资源,但实际第一次采用拍卖方法是2014年分配800 MHz和2.6 GHz频段的频谱资源时。由于波兰互联网基础设施、网络接入技术与其他欧盟国家和地区相比存在巨大差距,如何快速有效地分配频谱用以提供高速互联网接入4G 长期演进(Long Term Evolution,LTE)对于波兰电信市场的发展至关重要。

2014年,波兰电信市场主要有4大运营商,即Orange、Polkomtel、T-Mobile和P4,并且都有自己的基础设施以提供全国性服务。如表1所示,拍卖前,Orange的用户数量以26.1%位居榜首,Polkomtel以19.5%位居第二,T-Mobile和P4的市场份额分别为17.9%和15.7%,其他23家运营商占波兰移动互联网总体用户的20.8%。其中,其他23家运营商中包括CenterNet、Mobyland和Aero2三个小型跨国公司,以及向Polkomtel公司提供转售服务的20家运营商(如MVNO、CenterNet、Mobyland和Aero2等)。虽然这些运营商拥有波兰20.8%的用户数量,但是其在总数据传输服务中获得的市场收益只有3%。关于波兰移动互联网市场收益的份额,P4以35.3%位居第一,Polkomtel以29.4%位居第二,往后依次是Orange(16.6%)和T-Mobile(15.7%)[3]。

表1 波兰电信市场运营商市场份额相应的市场收益统计[3]

在拍卖之前,波兰使用900 MHz、1 800 MHz、2.1 GHz和2.6 GHz频段提供数据传输服务。T-Mobile的频谱持有量最大,其次是P4和Polkomtel,Orange最少,具体持有量见表2。T-Mobile和Orange两个公司在1 800 MHz频段共享了10 MHz频谱资源,在900 MHz频段中共享了4.2 MHz频谱资源[4]。Sferia、CenterNet、Mobyland和Aero2的运营商也持有大量频谱资源,它们与Cyfrowy Polsat有关,并为Polkomtel提供服务,这在某种程度上解释了Polkomotel在市场收益方面位居第二的原因。

表2 波兰电信运营商在不同频段的频谱资源持有量统计[3]

3 拍卖过程

在波兰的首次频谱拍卖中,波兰电信局使用电子拍卖系统对800 MHz频段和2.6 GHz频段的190 MHz资源进行拍卖,整个拍卖过程不需要聚集所有竞标者。第一阶段,竞标者需要提交最初的投标意向,明确他们在第二阶段中想要获得的频谱块;第二阶段,按照SMRA规则进行,包括一系列竞价回合,所有频率块将被同时拍卖,竞标者需要对单个频率块进行多轮投标。所有被拍卖的频段都被划分为为2×5 MHz的频率块,其中800 MHz频段有5个频率块(即A1～A5),2.6 GHz频段有14个频率块(即B1～B14),起拍价分别为5 900万欧元/块和590万欧元/块。此次起拍价远低于其他欧盟国家和地区,如英国在2013年800 MHz频段的起拍价为0.36欧元/MHz/pop,捷克的起拍价为0.60欧元/MHz/pop[5]。

3.1 第一阶段

Orange、Polkomtel、T-Mobile、P4、Hubb Investment和NetNet六家竞标者在第一阶段参与拍卖,Hubb Investment和NetNet是波兰移动互联网运营商中新进入的两家竞标者。在此阶段,有五个竞标者在两个频段都标的了最大可能数量的频率块且均获得最大资格积分(12分),即在800 MHz频段两个频率块积分点8个,2.6 GHz频段4个频率块积分点4个,只有一个竞标者标的了800 MHz频段的一个频率块且获得4个积分点。

3.2 第二阶段

3.2.1 拍卖初期

频谱拍卖从800 MHz频段开始,将六家竞标者分别标记为A、B、C、D、E、F。最初,竞标者D提交了2个最大增量为5%投标,以确认其希望赢得2个频率块的意图;竞标者F在前两轮中对一个频率块进行了跳跃投标;其他竞标者(即A、B、C)都只提交了满足最低开标要求的价格。在2.6 GHz频段,竞标者F提交了3个最大增量为4%竞标价格,其他竞标者在此频段提交了满足最低开标要求的价格。拍卖需求变化过程见表3[3]。

表3 竞标者需求变化表[3]

800 MHz频段的前6轮竞拍中,总需求一直维持在11;第7轮,竞标者E把唯一标的需求撤销,总需求降为10;在第11轮,竞标者F撤销800 MHz频段的1个需求,总需求降为9;在第26轮和66轮拍卖中,竞标者A撤销800 MHz频段的2个需求,总需求降为7。总需求在2.6 GHz频段的变化非常频繁,从第2轮就开始减少,竞标者F在随后的第3轮竞拍中将自己的需求由4减少为3,具体变化情况见表3。在这一阶段的拍卖过程中,还出现了两次需求增加的情况,在第11轮和第26轮竞拍中,竞标者F和A把在800 MHz频段的需求调换至2.6 GHz频段。在第96轮竞拍结束后,2.6 GHz频段的总需求水平一直维持在15。

3.2.2 拍卖中期

竞拍中期,竞标者通常对频率块以能接受的最低价出价,并且选择最低的投标增量,期望用最小的付出来维持他们的竞标权利。在实际的投标过程中,投标行为往往背离这一假定,尤其是在可以竞标多种许可证的拍卖会上,竞标者通常采用各种投标策略,例如串通投标、减少需求或跳跃式投标策略[6-7]。此次拍卖中,UKE制定的拍卖规则中规定竞标者不能向特定的竞争对手发送信息,竞标者不知道常设高出价者的身份,且拍卖规则禁止竞标者通过以高于常设高出价的金额来暗示自己的实力,所以跳跃式投标策略在此次拍卖中几乎没有被采用。

在第103个拍卖日的第458轮竞拍中,拍卖总价已达到65亿波兰币(约合15亿欧元),大约为最初估计总价的4倍,尽管如此,仍没有竞标者愿意减少他们的需求。800 MHz频段中的2个频率块与2.6 GHz频段的1个频率块都长时间保持了超额需求[3]。过长的拍卖时间会给波兰电信市场带来风险,这不仅意味着频谱分配给竞标者的时间会延迟,同时也提高了被欧盟委员会制裁的风险。为防止风险的发生,UKE在符合SMRA拍卖规则的条件下,通过修订相关法律帮助尽快终止此次拍卖。虽然波兰企业、专家以及电信市场分析师对拍卖过程中修订法律条文表示了强烈抗议,但波兰政府依旧支持修订国家相关法律以推进波兰频谱资源分配的速度。

3.2.3 终止阶段

变更后的拍卖终止规则[8]于2015年10月1日开始生效。由于拍卖规则的改变,一些竞标者在最后一轮采用了战略竞标策略。根据拍卖终止规则,在最后一轮(即第513轮)竞标者只能对其上一轮投标的区块再次投标。同时,由于第511轮的常设高出价者在某些区块的出价较高,所以它们也有资格在最后一轮申请该区块。

3.3 拍卖结果

UKE在2015年10月15号进行最终竞拍,拍卖总收益达到了9.2亿波兰币(约合2.2亿欧元),远远超过了其他欧洲国家和地区,其中800 MHz频段的价格超过了1.06欧元/MHz/pop,2.6 GHz频段的价格超过了0.027欧元/MHz/pop[9]。

Orange、T-Mobile、P4分别从2个频段拍得了频率块。Orange是此次拍卖的最大赢家,它以相对较低的金额31.68亿波兰币(约合7.49亿欧元)从800 MHz频段获得了2个频率块,从2.6 GHz频段获得了3个频率块。具体竞拍结果见表4。

表4 波兰首次频谱拍卖官方结果[3]

竞拍结束后,频率许可证分配程序启动。此时,在800 MHz频段单个频率块A1出价最高的NetNet弃标。根据拍卖规则,出价第二高的运营商T-Mobile将获得该频率块,但是存在A1与分配给T-mobile的A3不相邻的问题。弃标不仅对已分配的许可证产生影响,且造成最终许可证分配结果的发布时间推迟至2016年6月。最终,Orange和T-mobile分别获得了800 MHz频段2个相邻的频率块,间隔在Orange和T-Mobile的频率块之间的频率块分配给了P4。同样,2.6 GHz频段的频率块也按照连续的方式进行了分配。

4 启示

综上所述,波兰首次频谱拍卖是成功的,推动了欧盟委员会2010年“向所有欧洲人部署30 Mbit/s的宽带能力,并到2020年向50%的欧洲家庭提供100 Mbit/s的宽带接入”的要求[10],同时也将有价值的无线电频率引入市场,提高了波兰整体LTE服务的覆盖范围、可用性和质量。但回顾波兰首次频谱拍卖的全过程,与以往英、美等国家和地区实施的频谱拍卖活动相比,这确实不是一次高效和完美的拍卖,主要存在三个问题。一是波兰政府前期制定的法律条文存在不适用的情况,虽然针对首次拍卖制定了相应的法律法规,但在拍卖实施的过程中仍可能需要随时调整或增加新的法律规定;二是UKE制定的拍卖规则不能保证中标者完全履行中标义务,竞标者的投标诚信度不能保障;三是拍卖时所采用的SMRA模型并不完全适用于波兰的国情,完全采用其他国家的成功经验是不可取的。由此,本文认为波兰首次频谱拍卖对我国采用拍卖手段推动频谱资源市场化有以下四点启示。

4.1 健全我国频谱资源法律法规体系

在波兰首次拍卖中期,针对拍卖持续时间长、竞标需求居高不下、竞标价格已远超预期等情况,波兰政府考虑到全国电信行业的发展,决定在符合SMRA拍卖规则的条件下,通过修订相关法律来帮助终止此次拍卖。如何保证频谱拍卖顺利进行,首先要有完善的频谱资源法律法规体系。

法律法规体系一般具备从上到下、由高到低的层次性。例如,《中华人民共和国物权法》规定了土地资源、水资源、矿产资源等自然资源的国家所有属性,我国也出台了相关法律,相应的较低层次的法规、规章、规范性文件比较丰富,基本不存在相互矛盾和管理重叠问题。对无线电频谱资源而言,虽然已有以《中华人民共和国无线电管理条例》为主体的无线电管理法律法规体系,但我国尚未制定与无线电相关的上位法,比如关于无线电或频谱资源的法律,《无线电管理条例》的法律地位较低,仅是行政法规级别,侧重于监管,缺乏对产业和市场的指导与约束[11],而且在相关行业管理部门中的涉及到无线电管理的法规规章与《无线电管理条例》地位相当,但是由于上位法的缺失,其重点各有不同,标准也未统一,部门之间在不同无线电业务的协调和频谱资源利用上会产生一些矛盾和困扰。

随着无线电通信技术持续创新以及信息化程度的提高,频谱资源已经成为各行业信息技术应用的重要或唯一的信息载体,是经济建设、社会发展和国防建设不可或缺的重要战略资源。《无线电管理条例》第三条、第十七条分别规定了可以采用有偿使用、招标拍卖的方式进行频谱资源分配,但事实上我国后续条文中并无对商用的无线电频谱资源使用许可采用招标、拍卖的方式进行分配的相关实施规定,可操作性差[12]。所以,为发挥无线电频谱资源的重要战略价值、维护国家安全和权益,有必要加速推进更高层面的与无线电频谱资源地位相匹配的立法进程。

4.2 制定可以确保投标诚信度的规则

虽然波兰监管机构采用了两种手段来确保中标者履约,却不能百分之百保障中标者的诚信度。由于违约的损失也仅仅是竞标者出价金额的25%,而800 MHz波段的1个频率块的投标保证金仅为600万波兰币(不到150万欧元);2.6 GHz波段的1个频率块的投标保证金是800 MHz频率的1/3[13],这在全球范围内的频谱拍卖中都是极低的,过低的违约成本意味着这两种手段根本不能杜绝弃标行为的发生。由此可见,在资金安全保障方面,波兰拍卖规则设计是不合理的,并且与国际基准是不同的。而且依据波兰电信法规的相关规定,UKE不能强制竞标者去支付竞标金额,也不能在竞标者弃标后没收其保证金。

波兰拍卖没有制定一个可以有效确保投标诚信度的规则。首先,拍卖规则对中标者没有约束性。如果中标者不喜欢自己赢取的标的物,中标者可以选择弃标。其次,波兰监管机构没有权利强迫竞标者提交出价。虽然监管机构采用了两种机制,但没有一种机制足以确保投标的可信度。对于所有的竞标者来说,监管机构设置的投标保证金太低,即使他们选择弃标也不会造成太大的损失,而且过低的投标保证金无法防止投机活动的发生。这种拍卖设计无意中创造了一个不平衡的竞争环境。一些运营商因为必须维持其现有的通信业务而不能放弃他们在拍卖中取得的胜利。对于行业内的新进入者或投机者来说,他们可以随意进入拍卖,或者赚取利润,或者采取策略损害现有营运商利益。

不合理拍卖规则产生的根源在于国家法律的漏洞,如法律不允许监管机构保留保证金,那么就不能对竞标人产生约束。波兰此次拍卖的经验表明,使国家法律与监管机构设计的拍卖规则保持一致对拍卖成功至关重要。如果现有法律框架不允许监管机构强制执行在拍卖中提交的出价,那么就有必要对法律进行修改。这能保证竞标者参与拍卖,并且把那些只为了转售标的物参与拍卖,以及为了通过每一轮竞价提高许可证价格,最终增加竞争对手成本的投机者剔除。

4.3 制定可以控制整个拍卖节奏的规则

监管机构制定的频谱拍卖规则是在频谱使用许可证市场价格和拍卖期间的竞标者信息不完全的情况下进行的,由于信息不对称,所以很难预测拍卖的持续时间。在一些特定条件下,快速分配频率是极其重要的,所以需要设计一个可能控制拍卖进程并在适当时刻结束拍卖的规则。对拍卖行使有效的控制权不仅可以缩短拍卖时间,而且可以降低由于拍卖时间过长造成的经济损失。

在频谱拍卖中,监管机构会在标的物价格过低或者标的物存在超额需求的时候将投标增量加大;相反,随着超额需求越来越小,标的物价格越来越接近市场价格的时候,监管机构会适当降低投标增量。在拍卖时间过长的情况下,建立大额的投标增量会在一定程度降低竞标者的投标需求,同时加快拍卖的结束。波兰的监管机构没有相关的规定来控制投标增量,如果想要尽快结束拍卖,监管机构通过改变终止规则,即最后一轮采用封闭投标拍卖。理论研究及实践都表明,密封投标拍卖的效率在公开拍卖中往往处于劣势,波兰监管机构将频谱分配给非最高出价的竞标者的方法在一定程度上降低了频谱有效分配的水平以及可能存在频率许可证未被售出的风险。例如,在第512轮竞拍中,作为第二高出价的NetNet公司拒绝中标的许可证,并且如果下一个最高投标人T-Mobile公司也拒绝此许可证,那么第512轮竞拍的频率许可证将不会出售。

4.4 构建适合我国国情的频谱资源拍卖模型

一个能发挥市场对频谱资源的分配作用且适合我国国情的频谱资源管理体系,是提升频谱资源利用率,鼓励技术开发与应用创新的有效手段。面对即将到来的5G时代,频谱规划与分配成为了业界关注的焦点。与绝大多数国家不同,我国无线电频谱资源的分配方式长期以来一直是行政审批的单一方式,并没有引入到市场调控机制中,无线电频谱资源作为具有使用性和稀缺性的基础生产要素,其价值属性没有在“看不见的手”的作用下被充分配置。参照国外的众多成功案例,拍卖是实现频谱资源市场化的重要手段。但是由于频谱资源的自有属性(如互补性和替代性),通常使得选择一个合适的频谱拍卖模型变得复杂。

波兰在首次拍卖时遇到了多种问题,如波兰频谱拍卖所采用的SMRA模型与投标过程中使用小价格增量的组合会使得整个拍卖过程延长,因此而影响到国家层面的新技术推广或技术先机占领时,监管机构筹备拍卖时就应该考虑其他模型。时钟拍卖模型在美国的1002拍卖[14]中被成功使用过,但在时钟拍卖模型中,竞标者不会对具体的频谱许可证进行投标,每个频段只有一个价格时钟,而不是像SMRA模型中的每个频率块都有相应的时钟价格。这就意味着,在需求过剩的情况下,在同一频段内所有许可证的价格在每一轮都在上涨,所以单一的选择时钟拍卖模型也不适合当时波兰的拍卖状况。我国长期采用的分配模式都是行政审批方法,使得在频谱拍卖前机制的设计会比预想中更加复杂,需要考虑到的问题会更多。所以,如何构建一个适合我国国情的频谱资源拍卖模型以及构建时应该考虑的因素是值得深入拓展和研究的。

5 结束语

波兰首次频谱拍卖的成功,见证了频谱资源分配从传统模式到市场模式的成功,为我国未来通过市场手段分配频谱资源提供了借鉴。尤其是在信息技术与数字技术不断创新,并助力数字技术与实体经济融合的过程中,充分发挥市场经济的调节作用,是体现频谱资源作为稀缺资源的实际经济价值,并将未能有效使用的无线电频谱资源重耕于市场的的必要步骤。