现代环境治理体系中的排污许可制度分析与建议

吴勋础

(广东省汕头生态环境监测中心站，广东 汕头 515000)

0 引言

改革开放以来，我国社会经济不断发展，环境污染问题越来越突出，生态环境管理效能难以充分发挥。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，生态环境治理体系和治理能力现代化水平不断提升。党的十九届四中全会将生态文明制度体系建设作为坚持和完善中国特色社会主义制度，强调了构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。排污许可制度作为企业守法、部门执法、社会监督的依据，将为提高环境管理效能和改善环境质量奠定坚实基础，进而促进环境治理工作有序开展，通过对生态环境全面优化，营造宜居型人居环境[1]。

1 现代环境治理体系中的排污许可制度主要作用

1.1 提高管理效能

在现代环境治理体系中，排污许可制度是固定污染源环境管理的核心制度[2]。作为核心管理制度，排污许可制度起到提高管理效能的作用。首先是建立了综合排污许可制度。目前现行的环境法规《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《噪声污染防治法》等均已载明排污许可要求，各主要环境要素纳入排污许可已有法理依据。并且将多个环境要素纳入排污许可，有利于减轻排污单位负担，也减少行政审批数量，排污单位只需持有一份排污许可证，即可以作为合法经营排污的依据，管理部门也可以将执行排污许可证要求的情况作为判定排污单位是否合规的重要内容，进而提高生态环境管理的效率。其次是衔接了环境影响评价制度。环境影响评价制度和排污许可制度都是我国重要的环境保护管理制度，前者主要针对项目建设的前期工作，对项目选址、布局、可能产生的环境影响进行分析预测，对采取的污染防治措施能够合理性判断，后者以控制污染物排放为目标，两者经过有效衔接，从而实现排污单位从源头预防到污染防治和事中事后全过程监管的模式；第三是强化了排污单位主体责任。排污单位对排污许可证申请材料的真实性、准确性和完整性承担法律责任，并在持证排污期间，通过开展自行监测、建立排污管理台账、按期提交执行报告等自证守法。排污单位还须依法依证进行信息公开，以此逐步营造排污单位如实申报、监管者阳光执法、社会共同监督的环境治理氛围[3]。

1.2 支撑打好污染防治攻坚战

排污许可制的实施，进一步强化固定污染源环境治理，规范并减少污染物排放，从而支撑打好污染防治攻坚战。一是基本完成了固定污染源排污许可全覆盖。2020 年底，我国已基本完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作，截止目前已有35.79 万家排污单位申请了排污许可证，311.33 万家排污单位自行完成排污登记，据此，污染防治攻坚战的重点行业绝大部分排污单位纳入排污许可管理，各类重点污染物均已纳入监管范围，各重点任务已通过排污许可证载明的管理要求，得以明确并予以落实；二是完善了法律法规和技术体系。2021 年国务院发布了《排污许可管理条例》，并于当年3 月1 日正式施行，标志着排污许可制进入法治化发展阶段，为实现固定污染源“一证式”管理提供了法规基础。截止目前，生态环境部已发布实施近80 部《排污许可证申请与核发技术规范》和40 余部《排污单位自行监测技术指南》，为排污许可证核发与审核提供了详实具体的技术支持和全国统一的标准。排污许可法律法规和技术体系的建立和完善，为打好污染防治攻坚战提供了法律保障和技术支撑；三是强化了证后管理和执法监管。目前固定污染源排污许可全覆盖基本完成，排污许可证管理重心进入证后监管环节，各地逐步开展重点行业排污许可清单式执法检查，排污许可日常管理、环境监测、执法监管有效联动，逐步形成以排污许可制为核心的固定污染源执法监管体系，为打好污染防治攻坚战提供坚强保障。

2 现代环境治理体系中的排污许可制度具体措施

2.1 建设全国排污许可证管理信息平台

为支撑排污许可证有序核发，强化固定污染源数据管理，生态环境部建设全国排污许可证管理信息平台(简称“信息平台”，如图1 所示)。

自2016 年年底开始至今，信息平台根据排污许可证核发进展和管理需求，不断进行升级完善。目前信息平台分为企业端、管理端和公众端三个端口，其中企业端是排污单位开展申请填报的端口，该端口已实现填报数据辅助计算、逻辑分析等功能，例如排污单位填报生产设备后，设备信息自动关联到排污节点环节，避免了填报遗漏，也能有效减少信息录入，提高填报效率。而审批人员在管理端受理审核后核发排污许可证，信息平台会自动生成排污许可证正副本及二维码，并自动将相关信息推送到公众端向社会进行信息公开。同时，信息平台管理端还配套建设排污许可实施与监管系统，排污单位取得排污许可证之后须定期通过该系统提交执行报告，环境执法部门也须将监管信息纳入该系统并向社会信息公开，公众和社会组织机构据此可以参与排污许可执行情况的监督。信息平台还接入如全国污染源监测信息管理与共享平台、全国建设项目竣工环境保护验收信息系统等其他环境管理业务的端口，初步实现固定污染源数据信息联通，数据整合共享，夯实排污许可制信息化基础。

2.2 制定管理名录和技术支撑体系

为加强污染源排污许可管理，规范排污许可行为，国家制定发布《固定污染源排污许可分类管理名录》，进一步健全排污许可法规体系。《名录》规定，对排污单位划分行业类别，根据污染物产生量、排放量和对环境影响程度实行重点管理、简化管理和登记管理，明确了纳入排污许可管理的对象。同时，为统一规范各行业排污许可证申请填报，指引审批部门开展审核工作，为排污单位开展证后管理提供可靠的技术依据，推动排污许可制科学化、精细化、信息化，生态环境部建立技术支撑体系，制订一系列技术文件，包括各行业排污许可证申请与核发技术规范、排污单位自行监测技术指南、污染防治可行技术指南等等。排污许可证申请与核发技术规范(简称“技术规范”)基本实现覆盖所有行业及环境要素，技术规范规定了相关行业排污单位基本情况填报要求，许可排放限值的确定及环境管理要求；排污单位自行技术指南规定了相关行业排污单位包括监测点位、监测指标、监测频次等监测方案的制定要求，监测质量保证和质量控制、信息记录和报告的基本内容和要求；污染防治可行技术指南系统分析相关行业生产工艺的产污环节和产生的污染物，并分析污染物防治技术，明确污染防治技术的处理效率，为排污单位提升改造污染治理设施提供依据，也为排污许可管理提供重要参考。

2.3 推进排污许可提质增效

为提高排污许可证核发质量，有效发挥固定污染源排污许可核心制度效能，生态环境部推进各地实施排污许可制提质增效。包括联审核查机制，部门监管联动，持续推进双百任务等。一是建立联审核查机制。审批部门基于排污单位的承诺，根据各行业技术规范重点关注排污单位的生产设备及治污环节，联合相关职能部门开展审核各环境要素排放标准、浓度和申请的总量控制指标的准确性和规范性，并在线上审核的基础上，联合相关部门开展现场检查，对申请材料和现场情况的一致性进行确认。二是建立部门监管联动机制。生态环境部推进部门监管联动，进一步强化排污许可日常管理、执法监管、环境监测联动，执法部门开展排污许可专项行动，并将排污许可证执行报告检查纳入“双随机一公开”，监测部门开展排污单位自行监测执行情况，检查结果互通共享，排污许可审批部门在审核过程中发现涉嫌违规行为的及时移交执法部门。三是持续推进双百任务，2021 年黄润秋部长在全国宣传贯彻《排污许可管理条例》视频会议上的提出排污许可双百任务目标，即2021 年起3 年内排污许可证质量检查率100%，且实现排污许可证执行报告提交率100%，为保证工作落实，生态环境部不断优化工作方式，制订排污许可证质量核查技术要点并将双百任务纳入年度污染防治攻坚战考核。从各级生态环境部门相关工作信息看，目前全国的排污许可证质量检查持续开展并形成常态化，排污许可证质量整改工作同步开展，绝大部分地区排污许可证执行报告提交率已达100%，可见排污许可证核发质量不断提升，排污单位主体责任意识不断强化。

3 现代环境治理体系中的排污许可制度存在问题和进一步优化建议

3.1 优化排污许可证副本设计

当前，排污许可制一个突出的特点是精细化管理。排污许可证文件包括正本和副本，其中，副本不仅记载了排污单位名称、地址等基本信息，还包括产生设备和排放污染物环节，污染防治设施，污染物排放口位置和数量、污染物排放方式和去向、排放种类、排放限值，污染防治设施运行和维护要求、特殊时段禁止或者限制污染物排放的要求，自行监测、环境管理台账记录、排污许可证执行报告的内容和频次等要求、环境信息公开要求。但详尽的信息意味着内容繁杂，比如广东汕头某精细化工企业，排污许可证副本近400 页，文本字数近10 万字，如此繁杂其实不利于管理，主要体现在以下几个方面。一是排污许可证审核，审批部门虽可以按根据技术规范等文件开展审查，但如此巨量的信息，排污许可证仍有可能出现信息审核错误或遗漏等情况。二是排污许可证变更，现阶段环境政策迭代更新，科技创新日新月异，排污单位经常有生产设备或环境管理信息的变动，由于排污许可证记载内容繁多，客观增加排污单位申请排污许可证变更的频次。三是排污许可执法，环境执法部门依证执法，但排污许可证副本设计复杂，“双随机，一公开”监管时，短时间内较难完成排污许可证现场校核，往往只能关注是否持证和是否达标，有时容易遗漏细节，依证执法未能产生发挥最大效益。

综上，排污许可证副本的内容设计可以考虑进一步精简和优化，建议副本弱化生产设备内容，其他内容优化为四大部分，第一部分为基本信息；第二部分为排污环节和排放口信息以表格形式呈现，将污染物列表载明，并记载排放限值和监测频次；第三部分为管理信息，包括管理台账、自行监测、信息公开和污染物管控等具体的证后要求；第四部分为图例包括排污单位生产工艺示意图和平面图、排污走向图等。以此可直观呈现排污许可的核心内容，减少管理部门和企业负担，提高排污许可证质量，提升排污许可证执法可操作性[4]。

3.2 优化管理名录和技术支撑文件

上文提到国家制定了技术支撑体系，但分类管理名录、自行监测指南等技术文件在实践中存在执行困难，部分近似的行业排污许可管理等级存在差异，或者不同行业中同样工序的管理要求存在差异。如同样油墨涂料用量较少的含印刷工艺的纸制品企业与小型印刷厂，两者环境污染程度基本一致，由于《固定污染源排污许可分类管理名录》对不同行业的排污许可管理等级分类不同，造成前者需要办理简化管理排污许可证，后者仅需自行开展排污登记；同样配套“油炸、煎炒、烧烤”工艺的食品制造行业和农副食品行业，按照各自行业的《排污单位自行监测技术指南》，监测指标除油烟外，前者还多监测“非甲烷总烃”指标。还有早期发布的相关行业自行监测指南存在监测频次偏严。如印染、造纸行业，部分污染物如悬浮物、总氮、BOD 按日、按周开展监测，由于过密的监测频次，一定程度上造成排污单位经济负担，进而出现监测频次不合规乃至监测造假，与自证守法排污的原意相悖。综上，支撑排污许可制的技术支撑文件适时可以根据地方执行情况开展修订，统一不同行业相同工序的环境管理要求，避免排污单位避重就轻的情形，同时综合考虑经济效益，优化监测频次。将排污许可证分类管理名录与环境影响评价分类管理名录进一步衔接，进一步整合纳入排污许可管理的对象，深化排污许可制效益[5]。

3.3 优化全国排污许可证管理信息平台

在排污许可证后管理阶段，全国排污许可证管理信息平台在运行中有如下问题，一是每年一月初填报上年度执行报告时，出现高并发访问拥挤，信息平台无法登陆或执行报告无法提交的情况；二是填报执行报告时，专业性较强且缺少辅助计算等功能，导致排污单位未能正确理解要求，填报的数据出现遗漏或不合理；三是排污单位除了填报排污许可证执行报告之外还同时填报环境统计等生态环境业务系统，但从各业务系统报送的数据看存在“几张皮”现象，年度实际排污量仍有数出多门的情况。因此，信息平台可以针对这些问题进一步优化，一是加强信息平台维护，解决高并发访问拥挤问题，提高用户使用体验，确保平台稳定运行，避免排污单位因平台问题出现执行报告提交不及时的问题；二是进一步优化执行报告表格设计，完善表格填报说明，增加辅助计算、自动校核、异常数据提醒等功能，有效提升排污许可证执行报告内容规范性；三是进一步开展信息平台数据共享建设，进一步对接全国固体废物管理信息系统、环境统计业务系统等平台，打通数据壁垒，统一统计口径，减少重复填报，提高排污单位实际排放量准确性，发挥排污许可制核心制度作用[6]。

4 结语

依法实行排污许可管理制度，是构建现代环境治理体系的重要一环。我国现行的排污许可制度已经完成固定污染源排污许可证核发全覆盖，制定《排污许可管理条例》完成法治化，并不断完善的技术体系，各个环境要素逐步纳入排污许可管理，环境影响评价制度有效衔接，在执法监管中排污许可制度核心作用逐步显现，在现代环境执行体系及改善生态环境质量中发挥重要作用。但在提升核发质量、减轻基层负担和降低排污单位守法成本等方面还需进一步优化。中共二十大提出推动绿色发展、促进人与自然和谐共生的重要部署，给排污许可制的提质增效提供了历史契机，国家还要在排污许可制实践中不断优化程序，持续做好排污许可提质增效工作，才能促使生态环境与经济协调发展，走好绿色发展道路。