省域推进学校美育建设的问题与对策——基于16个省(市、自治区)实施方案的政策文本分析

余雁君何 茜

(1.西昌民族幼儿师范高等专科学校 艺术教育系,四川 西昌 615013;2.西南大学 西南民族教育与心理研究中心,重庆 400715;3西南大学 教育学部,重庆 400715)

学校美育是传递美学知识、培养审美观念、提升审美素养的教育,“然而在教育实践过程中,出现美育技艺化导致美育目标失偏、美育独立地位错置导致五育失和以及美育节奏错位以致学生审美的庸俗化等现实问题”[1]。为解决此问题,顺应新时代教育高质量发展要求,2020年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面加强和改进新时代学校美育工作的意见》(以下简称《意见》)。各省市区政府为了贯彻落实通知精神,相继颁布了学校美育工作的实施方案或行动计划。自《意见》颁布以来,学者们从美育理论、美育课程、美育教学实施等方面进行了学术探讨:如黄俊兴等以马克思主义美育观为理论基础,建构了新时代学校美育的理论体系[2];刘冲基于美育本质思考学校美育理念、基于美育功能定位学校美育目标、基于美育内容搭建学校美育课程模块[3];殷世东等从评价机制方面,提出了要通过协同多方评价主体、整合多元评价内容、制定多维评价标准、优化多种评价方法来构建中小学美育课程评价体系[4]。已有的美育研究角度多样,但目前以政策工具视角对政府出台的美育政策进行分析的研究较为稀缺。基于此,本研究以政策工具为视角,分析各省市新时代美育工作“实施方案”的政策文本,以此归纳出切实可行的省域推进策略,并为地方学校美育政策的出台与实施以及新时代美育工作的推进与改革提出可供参考的建议。

1 研究设计

1.1 研究对象

为遵循政策文本的权威性、公开性、相关性、规范性四大原则,本研究选取了2020年10月15日(中共中央办公厅、国务院办公厅印发《意见》)至2022年4月30日期间新疆、安徽、西藏等16个省(市、自治区)颁布的新时代美育工作的省级实施方案作为研究对象(见表1)。

表1 各省(市、自治区)关于加强和改进新时代学校美育的实施方案政策汇总

1.2 研究过程

本研究运用NVivo 11软件对16份“实施方案”进行政策工具、政策内容类型的编码与分析。为保证编码过程的有效性和准确性,由2位科研管理人员、1位政策研究人员、2位评估专家组成研究团队,按照时间顺序依次将各省市关于加强和改进新时代美育工作的实施方案纳入到编码之中,通过制定政策量化标准、选取本文编码、结果比对与修正,最终形成研究结果。

1.3 研究工具及分析框架

政策工具是为实现政策目标,使用的一种衡量政策的方式[5]。本研究以政策工具为出发点,在整理16个省市新时代美育工作的实施方案后,形成政策工具、政策内容2个二维分析维度。基于二维框架的编码分析,力图构建一套有效、合理、适宜的关于加强和改进新时代美育工作的省级实施方案。

1.3.1 X维度:政策工具维度

罗斯威尔(Rothwell)和泽福德(Zegveld)提出了供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具3种类型[6]。此理论“体现了相关主体产生期望行为时的受力情况和环境影响因素,揭示了各方作用力对于政策对象的促进作用,对于大力发展某一领域的推动型政策具有较高的理论适切性”[7]。基于此,本研究将16个省(市、自治区)的实施方案视为解决新时代学校美育建设的手段和方式,构建以供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具为基本分析维度的新时代美育建设政策工具。

其中,供给型政策工具是学校美育建设的“推动力”,是政府通过资金投入、基础设施、资源支持、人才培养等角度助推学校美育建设与发展的手段;需求型政策工具作为学校美育建设的“拉动力”,通过交流合作、人才引进、政府购买等外部输入来拉动建设需求;环境型政策工具具有影响学校美育建设的作用,通过制定学校美育目标、法规与措施来改善学校美育的建设环境。

1.3.2 Y维度:政策内容维度

X维度旨在反映政策的一般性特征,并不能体现出新时代学校美育建设政策文本的内在结构,即单从X维度仅能反映出政府为实现目标所采用的政策手段,无法体现出政策具体的结构与内容。因此,为全面理解新时代学校美育工作的内涵,将政策内容设置为学校美育工作的Y维度。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》从目标要求、课程和教材建设、教学改革、办学条件和组织保障5个方面对新时代学校美育工作提出了发展与改革的方向[2]。在各省(市、自治区)新时代学校美育工作实施方案中,体系建设、课程建设、教学改革、师资队伍、评价机制等方面是关注的重点问题。因而,本研究结合两者划分范围,提出以体系建设、课程建设、教学改革、师资队伍、评价机制、组织保障6个方面,作为新时代学校美育工作发展与改革的政策内容维度。其中,体系建设是引导学校美育建设的目标指南;课程建设是指学校美育课程的编制、组织与实施等;教学改革是指学校美育教学目标、教学过程、教学方式的改革;师资队伍是指学校美育教师队伍的培养、聘用、管理以及待遇保障等;评价机制是指对学校美育政策的监控、调节与指导;组织保障是指学校美育政策执行中监管、主体责任的落实。

综上,通过对X维度与Y维度的整理,构建新时代学校美育建设的政策分析二维框架(见图1)。其中,X维度是以供给型、需求型和环境型的3个政策工具维度为横坐标;Y维度是以体系建设、课程建设、教学改革、师资队伍、评价机制、组织保障的6个政策内容维度为纵坐标。

图1 新时代学校美育建设的政策分析框架

1.4 政策本文编码

本研究将16份省(市、自治区)实施方案作为分析单元,编码过程遵循意思表达完整的原则,按照“省、市、自治区简称—章节—条款—项目”的形式进行编码(见表2),例如新疆维吾尔自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅颁布的文件,则以“新”为序号;章节、条款、项目则依次按照文本段落顺序进行编码。

表2 各省(市、自治区)政策文本编码表

编码操作具体如下:第一步,将16个省(市、自治区)政策文本导入软件并建立3个节点;第二步,依据上述政策工具,在每个节点下面建立子节点;第三步,将政策文本内容进行编码并归类到相关节点之中;第四步,整合所有编码后的条目。根据16个省(市、自治区)政策本文,统计得出编码条目共619条。

2 结果与分析

2.1 政策文本形式分析

自2020年10月《意见》印发至2022年4月30日,多个省(市、自治区)陆续出台了实施方案。本研究按照文本出台时间快慢将各省(市、自治区)出台政策文本划分为快速型、中等型、较慢型以及缓慢型(见表3),以其划分来充分说明各省(市、自治区)对国家美育政策的支持与关注程度。其中,快速型主要是指从《意见》印发至2021年4月有政策文本出台的地区,仅有新疆;中等型是指从2021年5月至2021年10月出台了政策文本的地区,包含安徽、西藏、江苏、重庆、海南、黑龙江、浙江;较慢型是指从2021年11月至2022年4月出台政策文本的地区,包含山东、内蒙古、云南、四川、青海、江西、河南、北京;缓慢型是指2022年5月后,尚未出台政策的地区。

表3 根据时间划分的各省(市、自治区)政策文本类型

从颁发政策文本的部门来看,大多数省(市、自治区)都是由省(市、自治区)委、省(市、自治区)政府办公厅联合发文。从政策名称来看,大多数省份在《意见》的基础上,将其名称表述为“实施方案”或“若干举措”,仅有山东、云南使用“重点任务及分工方案”“行动方案”的表述方式。从政策本文结构来看,大部分省(市、自治区)延续了中共中央办公厅、国务院办公厅《意见》中的行文结构,即从目标指南、课程建设、教学改革、办学条件和组织保障5个部分进行阐述,仅有新疆、山东在政策文本中明确了具体的行政机构责任,山东颁布的政策文本还注明了完成的时间节点。从学校美育特色发展上,只有9个省(市、自治区)结合自身地区差异、文化特色,从课程建设、教学改革、组织保障方面提出了独具特色的学校美育实施办法(见表4)。如海南省的实施方案提出了围绕黎族织锦、黎族剪纸、黎族陶艺、苗族刺绣、打柴舞等传统文化,打造学校美育文化品牌;黑龙江省提出利用冰雪资源,打造与冰雪相关的文化活动;四川省提出要利用川剧、四川曲艺等地方文化建设校本课程。

表4 各省(市、自治区)学校美育特色发展的文本内容

2.2 政策工具与内容维度分析

2.2.1 X维度:政策工具的统计分析

依据政策工具对619条条目进行编码可得:供给型政策工具共179条,占29%;需求型政策工具共85条,占14%;环境型政策工具共355条,占57%。即各省(市、自治区)在学校美育建设上运用环境型政策工具较多,供给型政策工具次之,需求型政策工具较少(见图2)。由此可见,现阶段各省(市、自治区)在学校美育建设上仍以环境型政策工具为主,供给型、需求型政策工具在学校美育建设方面应用较少。

图2 学校美育政策工具维度分布

进一步分析3种类型政策工具的内部因素可得,供给型政策工具中资源支持占53%,人才培养、资金投入、基础设施分别占比18%、15%、14%(见图3),由此说明在学校美育建设中使用资源支持的供给型政策较多,而政策文本在人才培养、资金投入、基础设施方面使用较少。在需求型政策工具中交流合作占70%,而人才引进、政府购买分别仅占18%和12%(见图4)。在环境型政策工具中目标规划、法规管理、策略措施3个内部因素较为均衡,分别占37%、34%、29%(见图5)。

图3 供给型政策工具的各维度分布

图4 需求型政策工具的各维度分布

图5 环境型政策工具的各维度分布

2.2.2 Y维度:政策内容的统计分析

根据16个省(市、自治区)政策文本编码可得:新时代学校美育政策内容较为均衡,其中组织保障、教师队伍、教学改革、课程建设、体系建设,分别占22%、19%、19%、16%、15%,评价机制占比较少,为9%(见图6)。由此可见各省(市、自治区)政策文本涉及了目标体系、课程建设、教学改革等方面的内容,且各类政策条目占比适中。

2.3 政策工具与内容二维分析

根据政策工具X维度与政策内容Y维度建构矩阵二维分布可得:学校美育建设中组织保障涉及的节点最多,共137个节点。其后依次是教学改革、师资队伍,而评价机制的节点相对其他维度最少,仅有55个节点。从涉及的具体政策工具类型来看,师资队伍涉及10项具体政策工具,师资队伍涉及9项具体政策工具,而评价机制涉及的具体政策工具仅有4项。此外,从政策工具来看,环境型政策工具使用最多,共有355个节点,在学校美育建设政策内容的6个维度上均有使用且运用较为频繁;而需求型政策工具在学校美育建设的6个维度上使用最少,仅有85个节点(见表5)。

表5 学校美育政策文本的二维分布

3 结论与建议

3.1 研究结论

3.1.1 各省(市、自治区)对学校美育的重视程度不足

从2020年10月开始,以每半年为划分依据得出,在第一个半年内仅有新疆出台了《关于加强和改进学校美育的实施方案》。至2022年4月底,共有16个省(市、自治区)颁布了省级实施方案。同时,各省(市、自治区)制定的学校美育政策本文在结构、目标、内容上缺少针对性。一是大部分政策本文都延用了国家层面出台的《意见》的行文结构。例如:江苏省印发的《关于全面加强和改进新时代学校美育工作的实施意见》和《意见》内容基本一致,都涉及落实美育课程、深化教学改革、推进评价改革、提升办学条件等方面。二是大部分省(市、自治区)过分依赖国家颁发的政策本文,但并未在政策本文中体现出国家政策在各地文本中的具体推进措施。三是在各省(市、自治区)学校美育建设的特点方面,仅有9个省(市、自治区)根据地区文化特色提出了符合各自发展的学校美育建设方案。可见,学校美育工作在各地推进过程中出现了政策同质化的情况,即各地学校美育的实施方案中都按照“差不多”的美育建设方案进行,缺少了对实施中适用性、差异性的关注。因此,各地对于学校美育建设的关注度不足、实施动力不强,难以达到国家政策最初预想的效果。

3.1.2 不同政策工具之间使用频率不一

供给型、需求型、环境型3种类型的政策工具的使用频率差异较大,总体来说,学校美育建设的政策文本多采用环境型政策工具,供给型政策工具使用频率次之,需求型政策工具使用较少。这是由于政策文本的颁布主体多是省(市、自治区)政府、教育厅等行政单位,因而在制定政策文本时,行政单位倾向于以制定发展目标、使用法规监管的方式,对学校美育进行引导、监督和调控。

在环境型政策工具中,目标规划使用频率最高,其次是法规管理。有研究表明,目标规划类纲领性文件对政策执行起着引领的作用,是政策执行的行动指南[8]。法规管理类制度文件能通过硬性的制度机制建设,强制性使得政策得到执行、效果得到发挥[9]。可见政府在制定学校美育建设时,通过提出建设目标、出台管理规定、提供策略引导的方式,可对学校美育建设提供强制性、直接性的保障。因此,两者在环境型政策工具中使用较多。在供给型政策工具中,资源支持使用频率最高,占53%;人才培养、资金投入、基础设施占比分别为18%、15%、14%。资源支持是指政府为学校提供优质化、信息化的教育资源,是作用于学校教育教学的直接手段。相比基础设施建设、政府资金投入、教师人才培养等,资源支持更能较快地为学校建设、学生成长提供帮助。因此在研究中政府倾向于以投入资源支持来提高学校美育建设质量,而在基础设施建设、政府资金投入、人才培养提升上使用较少。在需求型政策工具中交流合作使用频率最高,占70%。而人才引进、政府购买分别占18%和12%。交流合作是促成教育快速发展,实现教育资源均衡、优化的有效方式,在各省(市、自治区)政策本文中,也较多地提出“大力开展以美育为主题的跨学科教育教学和课外校外实践活动”“积极探索组建美育教学联盟、文艺工作者援教联盟”等跨学科、校际之间的交流合作。

3.1.3 不同政策内容在使用政策工具时侧重点各有不同

体系建设、课程建设、教学改革、师资队伍、评价机制、组织保障6个方面与环境型政策工具联系紧密,其次师资队伍、组织保障、教学改革与供给型政策工具联系也较为紧密。在需求政策工具中仅有师资队伍涉及了3个维度。此外,评价机制在供给型政策工具、需求型政策工具中较为缺失。可见不同的政府内容在学校美育建设中使用的政策工具存在较大的差异,大部分政策文本集中在环境型政策工具中,供给型政策工具、需求型政策工具中的学校美育政策内容则部分缺失。尤其是从评价机制可明显看出,政策工具的使用范围和限度不一,其占比极其不均衡。虽然说目前的政策使用短期内有利于引导学校美育建设朝着既定的目标方向发展,但在学校美育的长期发展中会出现内部结构功能失调的问题。

3.2 建议

3.2.1 细化政策文本内容

以上政策文本的出台是推进各级各地学校美育得以落地的关键。因此政府应在政策文本中明确责任主体、划分职责职权、明确政策的执行时间。

首先,明确责任主体。责任主体是指履行相应义务、承担相应责任的法人或组织机构。责任主体在政策执行中肩负着工作实施与推进的相应职责。在学校美育工作的实施方案制定过程中,政府应该明确各级行政部门的职能职权,在文本中划分清楚责任相应的落实部门。如山东省的方案提出“推行学校美育教学集体备课,探索建立大中小幼美育教师一体化教研机制。全省重点建设20个美育研究基地,加强基础理论和教育教学研究”,就明确了省教育厅是牵头单位、省委宣传部是责任单位。

其次,划分职责职权。各级行政部门有着各自不同的职责权限。在学校美育工作中,政府要明确主体部门和协作部门的职责范围和边界,合理部署,协调安排好主体责任和协作责任。如教育行政部门是引领学校美育发展的核心,那么在政策总体目标上,教育行政部门就是引领者;而关于学校美育的培养目标、质量要求等政策内容,则需要政府对各级各地学校给予政策要求。

再次,明确政策的执行时间。执行时间决定了政策执行的效率。各级实施方案的出台就是将国家决策层面的方案进行落地。因此,在政策文本中要明确政策实施的时间,保障政策能够如期完成。如山东省的实施方案中就明确了完成时限,要求各牵头单位在完成时限内执行政策。

3.2.2 强化政策的区域针对性和适应性

建设高质量的学校美育体系,必须结合不同地区学校美育发展的实际情况提出实施方案。一方面,政府应充分了解学校美育发展情况,在资源配置、教师人才培养、地区美育课程建设方面针对性地制定促进地区发展的美育方案。另一方面,研制符合地区特色发展的学校美育措施。例如四川省的实施方案中将川剧、四川扬琴、变脸等传统艺术文化作为学校美育发展的特色。因此在学校美育政策的研制过程中,应该因地制宜地优化地区文化特色,以地区独特性、适应性作为目标,建立起特色省(市、自治区)学校美育基地,形成“一校一品”的学校美育新格局。

3.2.3 注重政策工具、政策内容的均衡性和综合性

政策工具与政策内容都是从不同侧面反映新时代学校美育建设政策的手段。在今后学校美育方案的研制过程中,一方面应综合考量政策类型的功能与效用。例如在政策工具的制定上,通过减少目标规划、法规管理和策略措施等环境型政策工具,加大资金投入、拓宽合作范围、吸纳优秀人才等政策,有效提升供给型、需求型政策工具的使用占比;又如在政策内容的配置上,注重课程建设、教学改革、师资队伍等政策内容的合理性,以此来保证各要素间的平衡协作。另一方面,交叉运用政策工具、政策内容,实现学校美育方案的综合发力。例如在需求型政策工具中,加入政府购买,增加学校美育课程的体系建设;以引进高端人才、优秀硕博生等方式,提高学校美育教学水平,优化需求型政策内容的组合,为学校美育工作实施构建切实且长效的发展机制。简言之,政府应在两者的配合中既独立又综合地研制适切、合理的政策文本。

本研究利用政策工具视角,对编码后的新时代学校美育建设政策文本进行分析,以此提出学校美育在各省(市、自治区)推进的政策建议。虽然在一定程度上对理解和优化当前学校美育建设政策具有一定的启示,但在政策文本收集、政策工具分类以及计量分析方法使用上仍存在不足。未来可进一步采用多视角的政策工具维度、多样化的质性研究方法,对学校美育政策文本进行全面而深入的分析。