“小村大债”之困

文/张馨予 陈袁

在一个节假日，马学梅和一名当村党支部书记的亲戚聚餐，注意到“村级债务”的概念。作为民盟宁夏回族自治区区委会参政议政处副处长，马学梅从2017 年至2022 年到上百个村庄参与扶贫工作，但之前未曾特别留意过这个问题。

“小村大债”已经成为一个不容忽视的问题。据农业农村部抽样调查，截至2019 年上半年，在全国70 万个行政村中，村级债务总额已达到9000亿元，村级组织平均负债达130 万元。

村级债务分布范围极广，无论是在发达地区，还是在欠发达地区，被调研的村庄几乎都有村级债务。抑制村级债务增长迫在眉睫。

几十年前的旧债

周向前是中部某省的一位村党支部副书记，在村子里工作了近15 年。在他的记忆中，村子一直都有负债。2020 年，根据周向前所在村的统计，其村级债务超过200 万元。这其中，有几十万元是1990 年至2006 年全面取消农业税之间村集体形成的债务。

“原来农业税费任务重，不少农户无法上缴税费，只能是村集体为农户垫付税费，借款完成税费上缴任务。”周向前说，此后，有一些农户经济状况好了，就把钱还给了村集体，还有一些农户直到现在还没有还上，因此债务延续至今。

在旧村级债务中，除了因收缴税费导致的债务，还有一部分是村集体为完成上级的经济考核任务而举债兴办集体企业形成的。

华南理工大学公共管理学院教授黄岩在2019 年曾到湖北省某村进行了为期20 天的田野调查。该村曾在20 世纪90 年代接到上级要求，必须兴办桑树基地等三个项目，但在投入大量资金后，三个项目仅持续1 年时间就在1996年全部破产，并留下21 万余元的村级债务。

税费改革后，旧村级债务被“锁定”，债务利息不再增长，留着逐年化解，但有些村直到现在还在偿还二三十年前的旧债。一位退休村干部曾在几十年前借款给村集体，后来他罹患癌症，缺钱医治，但手中的白条始终没有兑现，直到他去世，村集体欠他的债都没有还清。

建设性债务是主要来源

周向前所在的村庄，村级债务更多还是来源于2006 年全面取消农业税之后形成的新村级债务。

走进村口的仿古门廊，道路两旁绿树成荫，曾经杂草丛生的堰塘，经过整治已经成为点缀村庄的风景，新建的村民广场也是全镇最大的。而整洁的村容和崭新的楼房背后，是多年累积的村级债务。

多位专家表示，因村庄建设导致的建设性债务是新村级债务的主要来源，项目制则是新村级债务产生的制度背景。

取消农业税后，国家公共财政资源是以项目制为主要形式向农村输送的。但是，很多村庄没有能力筹集相应的配套资金，只能采取借债、欠款等方式，因而形成村级债务。

周向前所在的村庄从2006 年到2018 年陆续实施了通村公路硬化项目，目前硬化公路总公里数接近19 公里，总投资额达到600 万元左右。前些年，虽然提高了上级补助资金标准，但总体计算下来，该村的通村公路硬化项目约有一半资金是村里配套的，因此形成了一定的村级债务。

还有一些村庄的建设项目是在经过验收之后，通过“以奖代补”的形式获得资金，因此前期需要村里垫资。浙江省丽水市缙云县的黄碧街村，在2019 年开展了小城镇环境综合整治，先后投入基础设施建设资金3020 余万元，其中“以奖代补”的财政资金支持204 万元，占比仅6.7%，其余的资金由村集体向村民筹建，导致大量债务产生。

在建设性债务之外，新村级债务中还有一种因集体经营项目产生的经营性债务。

不过这类债务在村庄中并不普遍，多存在于长三角、珠三角地区。浙江省丽水市的村庄就有这样的例子。但丽水市诸多村庄的经营性负债体现为投资，具有一定的清偿能力。2017 年，丽水市青田县出资在平湖经济技术开发区建工业厂房，产业园项目首期投资1.47 亿元。该产业园项目建成后每年可为青田县的村集体经济增加收益上千万元。

但是，不是所有经营性债务都能获得收益。当村庄自身条件一般或是村集体经营能力有限，经营性债务可能会成为难以填满的窟窿。

“资源下乡的一种异化结果”

在黄岩看来，如果说旧村级负债是一种资源挤压型负债，新村级负债则是一种资源输入型负债，是资源下乡的一种异化结果，问题在于资源落地的操作方式。

现在的一些“差村”，是因为他们承担了地方的示范任务，包括旅游开发、人居环境整治等，他们必须要推进政策硬性要求的建设项目。其中，有一些工程是不那么必要的，“都是因为搞形式主义工程欠了债”。

湖北省某村是一个传统的农业村庄，共有村民1400 余人，约一半村民常年外出务工，空心化严重。这样一个村庄，截至2019 年底的负债高达270 万元，最主要的原因是村办公大楼建设及其周边环境整治。因为该村办公大楼不仅承载着公共办公职能，而且在一定程度上是看得见的“亮点”，是“需要的成绩”。

政绩工程下的利益合谋，是新村级债务形成的内在动力。“下乡工程是一块‘肥肉’，有各种利益主体参与到这些项目的建设中，政府要政绩，村集体要面子，村干部要成绩。”有专家表示。

对于新村级债务的形成，南京师范大学法学院副教授、中国法治现代化研究院研究员王丽惠说，堰塘、道路等基础设施建设关乎村民对村干部的评价，关乎村干部是否能够连任，也是村干部在任期间有所作为的体现，因而，某些村干部即使借债也必须推进。另外，基础设施建设中也有相当一部分并非不合理的“脸面工程”，而是必要的村庄建设，因此，某些村干部抱着“要么不建，要建就要建好”的想法去建设，所以支出常超出预算。

债务化解之难

如今，对于存在村级欠债的村庄，化解债务已经成为头等大事，但并不容易。截至2019 年底，除江浙沪、珠三角地区外，全国很多村子的集体经济年收入仍不超过10 万元。

周向前所在村子的村集体年收入就不超过10 万元，对于偿还村级债务作用轻微。前几年，该村有一大部分债务得到化解，主要靠地方政府征收该村集体土地得到的收入。

很多村子都像周向前所在的村子一样，通过“跑项目”寻找外部资金化解村级债务。

“项目资源越多的村，村干部声望越高，越容易得到上级政府的认可，能争取到更多项目，且项目越多的村，村庄建设越好，上级政府也越认为村干部能做事，项目批给这样的村，也更放心，因而债务可以持续化解；而资源少、建设少的村越来越缺项目资金，村庄建设越发停滞，债务也无法化解。”周向前说。

“小村大债”的化解难题已经引起各方关注。

2023 年1 月，浙江省丽水市委组织部和丽水市农业农村局印发《村级债务化解工作指引（试行）》，其中指出对负债100 万元以上的村，由县处级领导包村化解债务，逐村制定方案。

除此之外，多位专家提到，村一级项目施工的方式还可以优化，以避免村级债务的产生。

北京市平谷区罗营镇正在探索村民自施项目，部分工程从项目前期工作、项目建设、竣工验收到建成维护，全程由村民共同参与，工程成本显著降低。而中部某省一些地方的项目制度也在变化，以前项目资金是直接拨到村里，现在则是60 万元以下项目镇里招投标，60 万元以上项目县里招投标，把项目资金直接打给施工方，村级欠债的空间也就越来越小。