城投企业实施全面预算管理存在的问题及优化对策

王丽萍／文

凡事预则立，不预则废，全面预算管理在现代企业经营管理中发挥着至关重要的作用，为企业的经营发展提供了方向。当前，城投企业面临着市场化转型，传统的预算管理模式和制度已经难以适应现代社会的发展，全面预算管理对企业发展的重要性日益凸显。但是在企业经营过程中，全面预算管理存在各种问题，导致企业不能达到预期目标。基于此，文章首先阐述城投企业全面预算管理的意义，分析其对长期战略目标的实现、资源配置以及风险控制的重要性，再从全面预算管理存在的认识不足、无独立的预算管理机构、预算编制较为简单化、目标设立无可靠依据、与绩效考核相脱离等问题出发，提出全面预算管理的优化对策，以期为城投企业全面预算管理提供参考。

城投企业 全面预算管理 优化对策

城投企业实施全面预算管理的意义

城投企业自成立以来，在城镇化建设中发挥着重要的作用，随着市场化的推进，城投企业为更好地适应内外部环境，谋求自身经济增长，必将实行全面预算管理，从而优化资源配置、减少资源浪费，加强风险防范、绩效管理等，实现企业发展战略目标。

助力企业长期战略目标的实现

随着城投企业的市场化，全面预算管理对企业经营的作用愈发突出，它以企业长期战略目标为出发点，为集团各下属公司及相关部门制定相关发展目标和相关行为标准，促进企业将战略目标和经营计划融入企业生产经营的方方面面，将企业战略目标予以量化，增强各方凝聚力，明确各方职责与具体工作方向，进而提升企业运行效率。通过开展全面预算管理，紧密结合战略目标与业务规划，助力城投企业市场化转型，实现长期发展战略目标。

优化资源配置，减少资源浪费

企业的资源是有限的，相较于传统预算管理模式，全面预算管理涉及企业业务预算、资本预算、财务预算以及筹资预算等方方面面，通过全面预算管理，协调企业长短期利益，制订具体行动方案，优化资源利用效率，尽可能实现企业资源的最优效用［1］。城投企业在市场化进程中，要优化资产结构和投资方向，加强内部精细化管理，去杠杆、降成本，健全内部管理制度，对各类资产进行科学运作，确保相关资源得到高效利用。

加强风险防范、绩效管理

企业在经营过程中面临各种各样的风险，通过全面预算管理的事前计划、事中控制和事后总结、考核，能对全过程风险进行梳理，明确企业运行过程中的各个风险点，建立有效的约束机制，实现企业责、权、利三者的统一，形成企业经营全面的风险防范体系［2］。同时，通过实施全面预算管理，将全年目标分解，协调各下属公司、部门有效沟通，加强各部门的团结协作，采取相应的激励措施，促使达成企业年度目标。

城投企业全面预算管理存在的问题

对全面预算管理的认识不足

全面预算管理是一项系统工程，为使全面预算管理效果达到预期，须打破传统预算管理模式的束缚，全面落实预算管理，其主要体现在全员参与、全面覆盖各项业务范围、全过程管理三个方面［3］。

全员参与

预算管理不只是财务人员的重点工作内容，只依靠财务部门全权负责编制与汇总预算，就会导致对企业发展战略的把控具有片面性。预算管理需要各个部门、各个层级人员参与到预算的编制及实施过程中，群策群力才能做到尽量准确。

全面覆盖各项业务范围

2.1 东、西坡捕食线虫真菌分布的整体差异 本研究从500份土样中共分离和鉴定出2属15种120株捕食线虫真菌，其中东坡共检出2属12种46株，西坡共检出2属13种74株。见表1。西坡的物种丰富度和检出率均高于东坡。见图1。

企业业务涉及采购、生产、销售、投融资、财务等各项环节，每个环节都囊括了人、财、物的各个方面，全面预算管理不是单一环节的管理，需要落实到各项业务范围中。

全过程管理

城投企业面临着转型的困境，各项工作千头万绪，专业人员较为缺乏，市场化转型难度较大。对预算的管理涉及经济活动的全过程，即事前预测、事中监督、事后考核评价。但是在预算管理的实际推行过程中，缺乏前瞻性，更缺乏全面性。目前，城投企业在预算管理的事前预测环节往往会有较多部门和人员的参与，但是预算执行过程中的监督、偏差分析及事后的考核评价较为缺乏。

无独立的预算管理机构

城投企业一般经营多元化，偏集团化管理，不同于一般国有企业和公益性组织，它肩负市场和行政的双重角色，但市场意识较为缺乏，上级部门对企业的考核也主要在政绩方面。城投企业一般通过设立下属公司进行多元化经营，主要承担城市建设方面的工作。其预算管理一般由财务部门负责，但是财务管理制度零散，一般按照国资委的相关管理制度制定企业管理制度，因而较难通过财务分析提升企业经营水平。各下属公司管理也参照集团的规定，并未设立符合自身实际的财务管理制度和独立的预算管理机构，进而造成独立性缺乏，监督职能被削弱，难以针对性地落实上级目标。

预算编制较为简单，对指标完成情况缺乏控制

在全面预算编制过程中，一般由财务部门下发财务模板，由各个业务部门及下属公司填制预算，预算较为简单、粗糙，或者采用增量预算法，未充分听取执行层意见，导致预算不具备可操作性。全面预算管理是一项系统性的管理活动，需要各个部门、各个层级人员参与编制并充分考虑企业发展战略方向，而不能仅做较为粗略的估计，这样的预算编制缺乏依据。

预算目标设立无可靠依据

预算目标的设立一般以企业短期目标为依据，并未结合企业战略规划。战略规划是企业实施全面预算管理的重要依据，近年来，城投企业发展多元化，制定明确的发展战略已成为企业经营的重点任务。对城投企业而言，战略目标未能明确主要是由于下属公司业务战略相互交叉，并且与预算相脱离，进而影响了战略目标的实现。

预算执行、控制不严格，预算下发后预算调整不力

目前，很多城投企业在预算执行过程中较为随意，预算的执行与预算的下发相脱离，并未进行严格控制，也未按照对预算执行情况的差异分析、反馈，对存在的偏差进行及时调整。同时，预算下发后，即便外部环境发生较大变化，一般也不会对预算目标进行调整，这就导致预算无法进行，与目标差距较大。还有部分企业预算调整过于随意，也不利于预算的执行与控制。

与绩效考核相脱离

城投企业的管理方式和体系具有较明显的政府色彩，业务较为特殊，往往绩效考核与全面预算管理相脱离，更多关注资金使用的规范性、国有资产的流失、国有资产的保值与增值、社会效益等方面，对运营效益缺乏关注。预算考核是预算管理最终环节，城投企业在预算管理过程中强调上下级之间的垂直命令与控制，缺乏对预算实施过程的管控，未能建立科学的考核机制，奖惩制度不完善，更多地注重预算结果，而忽视了预算编制与执行质量。

另外，过于强调个人业绩，没有综合考评企业与部门业绩完成情况，导致员工的工作积极性难以得到充分的调动。

城投企业全面预算管理的优化策略

增强企业内部全员全面预算管理意识

在全面预算管理的实施过程中，应开展针对全面预算管理的思维培训，不能局限于企业财务部门，还要涉及企业各级领导、各职能部门负责人、下属公司领导班子等中高层管理人员，提升企业管理层、决策层对全面预算管理的重视程度，并带头组织预算编制、执行、考核，加深业务部门对全面预算管理的理解，不能将其归为财务部门的独角戏。全员积极参与是全面预算管理工作有序开展的基础，缺乏先进理念的支撑，就会影响全面预算管理工作的效果。

城投企业在市场化转型过程中，要明确自身定位，确定企业长期发展的战略目标，可采取一定措施加深业务部门对全面预算管理的认识，充分调动各个部门的积极性，倡导员工主动参与全面预算管理，鼓励员工提出个人想法和建议。同时，管理人员要树立科学的全面预算管理观，起到模范带头作用。

另外，可以挑选部分下属公司作为试点进行推广落实，为全企业推行全面预算管理制度积攒经验，促使全面预算管理为企业战略目标的实现提供有力保障。

建立预算管理组织机构

在企业的经营管理中，应充分认识到建立预算管理组织机构的重要性。城投企业普遍具有经营范围广的特点，下属公司较多，城投企业首先应站在集团高度，建立符合集团经营发展的全面预算管理委员会，确定内部全面预算管理决策机构，并给予其相关工作管理的权利。

其次，明确全面预算管理委员会的职能。一般情况下，全面预算管理委员会由企业负责人担任主任，总会计师担任副主任，由财务部门负责人和业务部门负责人共同组成。这有助于全面预算管理的触角深入企业的各个角落，保证全面预算管理的落地实施。其职能主要包括：一是制定完善的全面预算管理制度，组织编制预算管理方案；二是根据企业战略目标，确定年度经营目标，制订年度预算编制方案；三是下达全面预算管理及编制方案，协调解决预算执行过程中的重大问题；四是对最终方案进行审议、调整，并进行综合评定；五是对全面预算执行情况进行考核，制订奖惩方案等其他事宜。

最后，明确企业内部各个部门在全面预算管理执行过程中的具体责任，将各项业务均纳入预算中。对企业各下属公司而言，应严格落实全面预算的内容，保证自身的预算管理体制与集团相统一。

制订科学的预算编制方案

全面预算编制首先要确定预算的目标。城投企业在预算编制中，要根据实际经营情况，考虑企业的发展战略目标，将企业战略目标与预算目标相结合，并根据企业规模、生产能力、外部环境、内部资源等因素加以综合确定。在预算编制过程中，做好准备工作，保证编制质量，使预算报表设计和部门分工合理化，秉持编制依据合理、内容全面、方法科学、程序规范、分级编制、逐级汇总的原则［4］，必要时应及时调整编制方案，保证预算编制结果的全面性、科学性及专业性。

在编制预算时，首先收集相关数据资料，根据当年预算完成情况，分析偏差，查找原因，寻求解决问题的途径；其次，制定年度目标，厘清政企关系，明确各个公司年度目标并进行分解；最后，制订详细的行动计划，列出所需人、财、物，确保年度目标的顺利实现。

加强全面预算管理的执行与控制

预算编制是全面预算管理的首要环节，对其实施与执行过程的控制是关键。全面预算管理以战略目标为基础，通过将目标进行分解，自下而上地编制预算、汇总预算，由上级领导部门审核，最终形成目标任务书，然后下达任务。在城投企业经营中，虽然其具有独立的法人地位，但是其经营决策受地方政府影响较大，需要配合政府部门工作安排，导致其经营定位不明确，经营涉及行业多、范围广，并且专业性管理较为欠缺，多以合营、联营等方式参与到相关业务的经营中。因此，在预算执行过程中，要加强预算的执行与控制，根据执行情况及经营环境的变化，必要时滚动调整经营目标。

例如，在执行过程中，首先确定年度目标，然后进行季度和月度分解，并具体落实到各个部门及不同的员工岗位上。在目标分解时，不能简单地进行季度或者月度平均分配，而应考虑经营周期及经营特点。其中，重点工作项目不能调整，应跟踪每月完成情况，有针对性地控制季度预算执行情况，对于每个阶段都要严格管控，促使最终目标的达成。

对预算执行情况进行分析并提出管理建议

在企业日常经营过程中，必须严格按照预算执行，促使各项经营活动圆满完成。在预算执行过程中，除了对预算的执行进行严格把控外，还须对其月度、季度预算执行情况进行分析，找出偏差及其原因，并提出科学的管理建议，为企业战略目标的落实提供有力的支撑。

建立完善的预算考核评价体系

预算是特定时间段的具体行动计划，一般以数量和金额的形式表达。目前，大多数企业以基本工资加绩效工资的形式计算员工工资，绩效工资根据员工当月的表现分配比例计算。为实现全面预算的落地生根，让员工积极主动参与到预算管理中，绩效工资发挥着至关重要的作用。但是行政事业单位、国企工资的设定往往由上级相关部门指定，缺乏对相关硬性指标的考核。要想真正落实全面预算管理，还需要上级主管部门的支持。预算是基础，对企业战略规划的实施至关重要。

因此，为保障全面预算的落实，应使计划看得见、摸得着，将预算进行细化，以行动为准绳，将目标具体化，引入绩效考核，解决员工动力不足的问题。根据预算制定KPI指标，进行绩效考核，充分调动员工积极性。城投企业应根据行业特性及下属公司经营的实际情况，针对性地制定预算考核机制，保障考核公开公正，将考核结果与员工自身利益相结合，通过积极引导促使全员认真对待预算管理工作。

随着国有企业改革不断深入，城投企业的转型发展是必然趋势。在改革过程中，难免会遇到很多的问题，城投企业应借助现有的资源优势以及在经营过程中积累的经验，明确发展战略目标，完善管理体系建设，优化全面预算管理环境，增强全面预算管理意识，完善全面预算落实和执行反馈考核制度，从而在促进城投企业全面预算执行质量稳步提升的基础上，为企业长期可持续发展战略目标的顺利实现保驾护航。