基于增长机器理论视角的广州城中村改造问题及对策探究

2023-10-29庄婧

城市建设理论研究（电子版） 2023年28期

庄婧

广州市城市更新规划设计研究院有限公司广东广州 510030

城中村是城市在快速发展中留下的未完全城市化地区。2023年，广州市积极响应广东省关于强力推进城中村改造的行动部署，顺势提出全年推进127条城中村改造的目标，城中村改造成为全市加快实现高质量发展的着力点。然而，自2009年实施“三旧”改造以来，广州已完工旧村改造项目仅有10个，改造任务之艰巨，其背后原因值得思考。因城中村改造本质是基于城市有限土地资源的利益再分配，最终目的是诱发低效土地的增值效益，这与增长机器理论相对吻合。本文将借助该理论，分析问题并探究解决对策。

1 增长机器理论基础及研究目的

增长机器理论最早由美国学者莫洛奇于1976年提出，他将以土地利益为核心，诱发系列增长过程的城市比喻为一架增长机器[1]。该理论认为城市首要任务是增长，核心是土地价值增长，为了获取增长效益，利益相关者的精英群体组成了增长联盟。1987年，莫洛奇与罗根对城市增长机器理论进行完善，认为城市可视为“增长机器”的前提是具备了使用价值、交换价值双重属性，增长联盟通过提高土地使用率和地租水平，使土地交换价值凌驾于使用价值之上，将城市转变成“增长机器”，此外还补充了反增长联盟的描述，认为反增长联盟与增长联盟形成利益对立面。

借助该理论的研究，一方面能深入探讨城市资源的增长机会，提高城市竞争力和经济效益；另一方面，能引导决策者谨慎对待增长陷阱，注重城市空间品质和居民体验，实现可持续发展。因城中村改造体现了土地使用价值和交换价值的转化及增长，该理论也被广泛运用于国内城中村研究，且有研究趋势表明政府与开发商组成利益增长联盟的关系已逐渐被打破[2]。

2 城中村的交换价值和使用价值

2.1 城中村的交换价值

城中村的交换价值是指在土地征收、出让、转让及房屋出租等环节释放的土地增值效益，包括了短期经济增长效益及城市发展的长远利益，其交换价值越高，改造迫切性越强。不同群体对交换价值的关注点不同[3]。

政府关注的是释放增量空间、获得持续税收等长远利益。广州市现有城中村标图入库面积325平方公里，约占全市现状建设用地面积的五分之一，底数大且广泛分布于全市各大重点功能平台或基础设施周边，长期占据着核心空间，弱化了城市竞争力，亟需改造。

开发商关注的则是土地交换后产生的溢价。2018年，广东省将土地增量指标分配口径进一步收紧，大量立足一线城市的开发商，为了扩大土地资源储备，只能转向存量改造；又因政府让利，城中村改造比正常招牌挂出让的土地出让金更低，且经济区位更有优势，开发商纷纷投入其中以追求最大的租差效益。

村民作为既得利益者，关注的是个人拆迁补偿收益及集体土地增值最大化。城中村改造不仅提升了村民房屋资产，也增加了集体分红收入，补偿收益成为村民支持改造的原动力。

2.2 城中村的使用价值

不同于交换价值，城中村的使用价值是指保留原状，依赖现有生活、生产空间实现的价值，广州城中村的使用价值具有两面性。

一方面，广州城中村长期处于无序生长、开发失控的局面。平均建筑密度超过40%、毛容积率高达1.35，呈现大体量、高强度特征，不仅严重割裂了城市景观界面，还存在极大安全隐患，加大社会治理难度；混杂布局的低端产业及避税、无照流动等非法经营行为，加上难以管理的出租屋和流动人口问题，使城中村逐渐成为社会经济的塌陷地段。大量村民置换到城市，也使城中村逐渐丧失了寄托乡愁及宗族情谊的场所意义，其使用价值有限。

另一方面，城中村为流动人口融入城市提供了过渡场所。据统计，广州城中村已登记流动人口占全市流动人口总数59%，已有企业占全市企业总数34%，城中村作为一个活跃的社会经济实体，不仅为流动人口提供解决衣食住行的低成本渠道及合适就业，也提供了与城市外溢资源取得便利联系的优势区位，甚至打造了“潮汕村”“湖北村”等具有归属感的熟人社会，其使用价值不可被否认。

2.3 空间价值的辩证分析

上述分析说明了广州城中村的空间价值需辩证对待。城中村虽然为流动人口提供低成本的生活、生产空间，却也存在安全隐患及失修失管等负面影响。现状城中村为流动人口所提供的服务本质上仍属于城市职能及空间使用价值，这间接体现了城市资源错配及低效的运行方式。正因此，广州政府才下决心推动城中村改造，并在改造后规划配置政策性房源、合理布局产业载体，以使额外附加给城中村的使用价值回归城市服务职能，从根本上解决资源错配带来的负面影响。城中村改造带来了空间价值重塑的机会和增长效益，这种增长行为并非损害了空间的使用价值，反而促成使用价值最大化，这也验证了广州城中村改造的必要性。

3 城中村改造利益群体及问题分析

3.1 增长联盟的逐利行为

因城中村用地大部分属于集体所有，且政府精力及财政资金有限，广州现有城中村主要采取由村集体公开选择开发商进行合作改造的模式。村民和开发商掌握着资金、土地等改造所需核心资源，并能直接从中获益[4]。二者共同组成了增长联盟，是城中村改造的重要推动力量。

3.1.1 村民的逐利行为

村集体和村民作为土地所有权人，是城中村改造主体。其掌握了改造的主动权，不仅体现在贯穿全流程的民主表决，还体现在复建方式上具有选择的自主性。目前广州的政策允许村民选择按栋、按人或按户的方式进行复建，村民往往选择复建量最大、对自己最有利的方式，导致补偿标准远高于上海杭州等地。村民在城中村改造之前，已有集体分红和租金等高额收益，若改造后获利不如预期，其改造愿意不强，将导致各项表决难以通过，项目推进缓慢。

3.1.2 开发商的逐利行为

开发商作为城中村改造的资金投入方，其改造经验也更为丰富，因此往往担任主导角色。开发商为了追逐最大的投资回报，需争取最多的融资物业面积，通过融资物业抵押、转让增值等方式获取资金回流以平衡成本。目前广州城中村改造设置了“算平衡账”规则，即改造成本等于融资物业的评估总价。因融资物业的评估单价考虑了旧改因素，低于市场单价，这意味着，不同于房地产二级开发中严控成本以换取最大利润的思路，在城中村改造中，开发商需要在政策允许范围内核算最大的改造成本，争取最多的融资物业面积，才能获得最大的利益回报。

为了鼓励开发商投入更多公益性设施建设，广州城中村改造成本测算指引中还允许开发商将区域设施建设成本、土地整合费用等纳入改造成本进行核算。这促使开发商愿意承担大量公益性配套设施建设、解决城市硬件升级的财政资金缺口，但也存在弊端，即企业在城中村改造中将试图以更高规格的建设标准进行核算，变相抬高工程造价，提高改造成本，增加了项目资金平衡难度。

3.1.3 村民与开发商的增长联盟关系

上述“算平衡账”的规则进一步强化了村民与开发商的利益增长联盟关系。村民所获得的高标准拆迁补偿及安置房建设费用被计入改造成本，并转化为融资物业面积；开发商加大投入以改善村民生活环境、提高租金，自身也获得更多投资回报，实现双方共赢。在个别项目中，开发商甚至可以通过与村民的精英团体合作，把控开发节奏和周期，在等待中迎来新一轮房价上涨，实现最大的租差收益。

这种联盟关系容易导致空间无序增长，目前还在谋划阶段的部分城中村项目平均测算毛容积率高达3.0，远高于正常招拍挂市场地块的容积率，部分项目居住地块容积率突破5.0，商办地块容积率突破7.0，高强度的开发将影响城市景观协调、加大环境设施承载负荷。

3.2 弱势群体的反增长意识

为了反对城中村改造的不合理增长，出现了反增长群体。该群体包括了租户、从业人员等空间使用者以及专家、学者、媒体等公共利益拥护者。其中空间使用者关注的是自身权益和体验，改造后的空间取而代之的是大量高消费场所及服务，与其需求并不匹配，其不得不直面增长带来的绅士化问题，因此最反对改造。公共利益拥护者关注的是增长中的社会公平问题，其认为改造虽然提升了局部城市品质，但也同样导致城市容积率上升，大拆大建还需消耗额外的财政投入，占用公共资源，因此反对不合理增长。不同于增长联盟具有一致的实现经济利益诉求，反对增长群体其价值追求不一，内部关系更为碎片化[5]，难以形成真正意义上的联盟关系，因此在改造中处于相对弱势地位。

3.3 政府的引导和约束作用

3.3.1 政府的反增长职能

正因反增长群体的作用相对有限，规避城中村改造的不合理增长行为仍需依靠政府的引导和约束作用。从广州过去十几年的实践中发现，政府扮演了规则制定者、裁判员等多重角色，也是捍卫反增长权益和主张的主导力量。政府通过制定土地、规划、住房等政策，提供了必要的激励和保障措施。从保护及城市承载力评估等方面对改造后的高度、容积率进行限制，通过片区统筹等方式尽量避免空间的无序增长；对产业建设量、政策性房源提出明确要求，以更好发挥空间改造后的城市职能，提升产业服务水平及人才吸引力。

3.3.2 政府的促增长需求

然而政府的决策行为也受到增长联盟的影响。从城市发展、政绩考核及社会舆情角度，政府也有追求增长的目标。一方面，为了释放增量空间以实施城市发展战略，完成经济发展指标考核，政府需间接迎合增长联盟的需求。另一方面，对于大量拆而未建的城中村或当下陷入债务危机的合作企业，为了保障村民利益、维护社会稳定，政府需通过统筹全市用地指标资源、鼓励国企应急补位等方式加快推进，考虑利于项目推进的方式而放弃更加严格的规划管控手段，避免项目烂尾。

3.3.3 政府的调和作用

政府虽然扮演了不同角色，发挥了利益群体的调和作用，避免利益冲突和矛盾发生，但其调和作用是有限的。

一方面，广州城中村分布广泛，区位条件差异大，再加上二元结构带来的城与村折叠关系，土地、资金等有限资源分配不均，这导致了增长联盟在改造中先易后难、只吃肉不啃骨头，实际推进与城市发展需求并非完全一致；目前全市城中村改造标准相对统一，难以适用并解决不同地区权属纠纷、房屋合法性认定等历史遗留且差异较大的问题；政策多方轮动的滞后性叠加宏观经济下行压力的影响导致增长联盟推力不足；这些因素致使城中村改造整体进程缓慢。截至2022年底，全市累计批复旧村改造项目68个，已完工项目仅有10个，其中方案批复时间超过10年仍未完工的项目占比超过四分之一。

另一方面，对于正在实施的城中村，因改造仍属于开发商理性选择房地产化的开发行为，难以确保项目完全按照政府规划蓝图落地。例如，虽然现有政策明确了产业建设量占比，但因开发商在产业导入与运营管理的水平上参差不齐，规划的超高层商业办公楼在招商环节面临诸多不确定性，可能出现产业闲置、产业结构同质化严重或业态与发展定位不符等问题[5]。

4 城中村改造的对策建议

上述分析说明广州城中村改造中存在问题不仅来自于增长联盟的逐利行为、反增长群体弱势地位及政府调和作用的有限性，还来自于城中村自身的复杂性。为了充分调动增长联盟对城中村发展的推动力量，强化政府有效监管，保障反增长群体的相关权益，以进一步应对并试图解决问题，提出以下对策建议：

一是建议多管齐下打消增长联盟的不合理增长需求。摸清城中村违法建设底数，加大拆除力度，整顿违规经营场所，降低村民不合理的补偿预期，减少改造成本；对各区补偿标准采取精细化管理，避免全市一刀切，合理核定村民复建安置量；进一步规范引导市场参与行为，完善基础设施建设等成本核算细则，避免改造成本虚高导致融资面积过大。

二是建议关注反增长群体的利益主张，保障城市公共利益。通过提高保障性租赁住房及低成本产业空间比例，为流动人口提供住房及市民化服务，建构包容性城中村改造模式[6]；严控规划天花板，通过设施及环境承载力测算规划容积率的合适区间；通过物业运营收益及局部改造等方式回笼资金以平衡改造成本，降低建设量，或探索容积率转移等方式，避免出现局部不合理增长。

三是建议完善组织架构，加强部门联动，强化全流程指导和监管。进一步完善组织架构，实现市区联动、跨部门、全流程协调，凝聚工作合力。在城中村改造前期策划、规划调整阶段实现并联审批，提高审批效率，缩短改造周期，节省时间及资金成本；在中期土地整备、开发报建阶段，细化流程指引，加强行政指导，加快项目落地实施；在后期施工建设、产业招商运营阶段加强巡查监管，并结合城市体检对土地利用效率、企业投入产出等进行精细化评估和跟踪，保障产业及其空间载体高质量发展。