下行意见写作辑要

文／陈文国

意见是党政机关法定公文之一，按照行文方向，可分为上行、平行和下行三种。下行意见是上级领导机关对下级机关加强指导、提出要求的一种文体，适用于对重要问题提出见解和处理办法，使用频率较高，意义作用重要，写作挑战性也很强，不仅需要专业的文内功，也需要过硬的文外功，所以常常是团队集体智慧的结晶。

科学站位，把准契合点

意见对下指导工作、部署任务、提出要求，在层级上有上位优势，与之相应的，是必须经受高阶检验，实现高位多重契合。一是与法规高度契合。组织专业力量进行合宪性、合法性、合规性审核，确保与法律规范相契合，这是形成意见的前提。二是与政策充分融合。意见面对的是较为复杂的政策环境，或者政策不够完善，存在空白区域，或者政策衔接缺失，存在相互矛盾，或者政策相对滞后，不适应实际发展，需要其担起平衡的职能，为实际工作开辟一条稳妥路径。换言之，意见必须担当起“最大公约数”的职能，保证政策环境的相容、有序、平稳，这需要审慎把握、精准融合。三是与实践精准衔接。出台意见需瞻前顾后，确保工作有序有效衔接，避免出现断档、滑坡、混乱等问题。拟写意见时，应以代入的思维，将意见内容放到实际工作的场域、链条、节点中去测试和检验，使之合乎工作良性发展的要求。以上检验也可称为可行性论证，是确保意见站得住、行得通、落得实的前置流程。

聚焦问题，提出新对策

意见具有鲜明的实践指向，发挥的是“药方”的作用，尤其在大范围、深程度的改革阶段，意见的重要性日益凸显出来。写作意见材料，要切实把握意见的性质和功能定位，着力体现三个方面的要义。一是着力体现针对性。聚焦工作的堵点，通过深入调研，找准工作受阻的根源，发现政策上的瓶颈、体制上的症结、机制上的弊端。聚焦实践的盲点，针对工作的空白区域和真空地带，查找存在的短板和隐患。聚焦攻坚的难点，抓住改进工作的主要矛盾和矛盾的主要方面，把问题的关键找准查清。二是着力体现指导性。既坚持高站位，以宽广的视野、超然的角度审视现实问题，施以重要且关键的启示；也注重系统化，以整体思维来结构内容，做到总体把握、于事周严；还要确保深入度，把握本质与核心因素，切中问题的要害。三是着力体现建设性。意见最核心最有价值的部分，是给出破解问题的方案，以期将认知成果转化为实践成果。要着重梳理、提炼、考证具体的对策、路径、方法、措施，让下级机关及基层明确干什么、怎么干。以2001 年《国务院关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》为例，针对棉花流通企业尚未真正成为自主经营、自负盈亏的经营实体，多渠道有序竞争的市场格局尚未形成，市场监管不严，棉花质量得不到保证等棉花流通中仍然存在的一些突出问题，提出了“放开棉花收购，鼓励公平有序竞争；实行社企分开，加大供销社棉花企业改革力度；加强和改进对棉花市场的宏观调控；加强棉花市场管理和质量监督”等措施，取得了明显的实践成效。

优化结构，理顺逻辑性

从意见的结构看，一般都由标题、称谓、正文、落款等几部分构成。其中正文部分一般包括发文缘由、具体条文、执行要求三个部分，需注意从“为什么”“干什么”“怎么干”“要求什么”几个方面来把握。一是概要阐释缘由。这部分是开头的第一段，一般交代背景、根据、目的、意义等内容，说明意见所针对工作的重要性、必要性，存在的问题和不足等，引出意见的核心内容。以《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》为例，开篇交代缘由，通过强调“双碳”工作的“战略决策”“必然选择”“庄严承诺”，凸显其重大意义，进而引出下文。二是分条列出事项。采取“撮要分条”的方式展开，有的第一方面作总体要求，说明重要意义、指导思想、工作原则等内容，后面再分述具体相关方面。还以上述意见为例，这部分共列出了总体要求、主要目标、推进经济社会发展全面绿色转型、深度调整产业结构等12 个方面的工作，构成意见的主体部分，并按照工作内在的逻辑展开。三是择要强调执行。这部分是从任务落实的组织领导方面加以要求和强调，要点打在怎么做好保障上，可分条陈述，也可单段表明。还以上述意见为例，在这部分提出了加强组织领导、强化统筹协调、压实地方责任、严格监督考核等四条内容，抓住主要方面概要强调，体现了意见的风格特点。

贴合文体，彰显分寸感

在拟写意见时，就要注意意见所处的时代环境、政治环境、运行环境，精准把脉其风格特点。一是注意表现刚性。意见是为解决重要问题而生的，是高度集成的结果，体现着上级机关的意志，对实际工作有重要指导意义。写作时需从增强其权威性、指导性、推动力的角度，做好恰当的表述。比如在总体要求方面，表述重要意义、指导思想、工作原则等内容时，应底气十足、不容置疑。在强调重要事项时，也可选用“必须”“坚决”“一定”“务必”等词语加强语气，突出对应内容的分量，但这些词语不宜多用。二是注意体现弹性。意见总体上指导性的成分更大些，偏于总体上、宏观上作指导、给方案，与规定、命令等相比有着明显的不同。写作时，应选用“需、要、需要、应当、可、可以”等词语组织连缀，弱化意见的刚性感觉，增强意见的柔性程度。三是注意保护活性。就是不能把话说绝，把路封死，而是给下级机关及基层单位留有创造性贯彻落实的空间，也为意见的丰富和完善预留回路。

展示风格，实现形式美

与其他公文相比，意见的格式有自身特点，也比较固定，主要表现在标题、称谓、导语、正文几个方面。在标题上，一般采用标准型，如《中共中央关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》，是“单位+事由+文种”的表现格式；也有采用减省型的，采用“事由+文种”的格式，省略发文机关名称。在称谓上，要顶格写明文件主送单位名称，中央层面制发的意见，一般采用“各省、自治区、直辖市”等，地方意见以此类推。在导语上，常常采用“为……，现就……提出如下意见”的格式作为过渡句，引出意见的核心内容。在核心内容上，通常采用总体分层、各排顺序的格式。还以上文意见为例，总列了七大方面内容，分述了26项具体工作，两个层次分别大排顺序、一排到底，将意见内容表现得更富逻辑性，看起来分明有序，给人以节奏感和形式美的享受。在语言方面，注重写实、严谨有致、简洁干净、言尽即止，文体风格比较鲜明。