乡村振兴背景下农村土地流转问题及对策建议——以南阳市农村土地流转为例

□刘美龙

（内蒙古师范大学政府管理学院，内蒙古 呼和浩特 011517）

土地制度关系国计民生，土地流转是促进我国农村发展的重要内容。土地问题是贯穿我国发展过程中的重要问题。我国农民占比高，土地是农民的基本保障。乡村振兴战略是推进农业农村现代化发展的重要指引，土地流转是实施乡村振兴战略的基础工作，也是土地制度改革的重要内容。“三农”问题是全党工作的重中之重，解决好“三农”问题对保证我国经济健康可持续发展和稳定社会大局具有特殊的意义[1]。

农村土地流转是实施乡村振兴战略的重要内容。文章以南阳市为例，南阳市的土地流转已经走向相对成熟的时期，对我国一些欠发达地区的土地流转具有一定的参考价值。在全面实施乡村振兴战略背景下，农村土地流转对推进新时代农业农村现代化发展具有重要作用。

1 农村土地流转的意义

1.1 增加农民收入

农民的自主性收入主要是家庭农业生产经营性收入，部分农民还有土地租金的收入，国家的土地补贴较少。有的农民通过进城务工，因其没有专业技术，工资收入不高。因此，乡村振兴背景下，农村土地流转提升了南阳市的土地利用效率，农民收入明显提高。土地流转还能吸引企业资金，企业扶持乡村振兴，乡村企业充分利用农村的土地，带动乡村经济的发展，保障农民收入持续增长[2]。

1.2 为农村带来了劳动力

劳动力短缺是农村经济发展迟缓的重要因素之一。当前，我国农村老龄化严重，大多数青壮年选择进城务工。土地流转后能为当地提供更多的就业岗位。农户将土地承包给当地或异地的大企业进行经营和发展，在一些大企业带领下，企业会带来一定的年轻劳动力[3]。农村土地流转是实施乡村振兴战略的重要内容，更加吸引企业将资金和工厂投资和建设在农村，农村有足够的土地空间帮助其扩大经营规模，促进企业发展。企业规模扩大，劳动力就要不断增加，本村年轻人就会有更大的可能留在农村，村里的年轻劳动力也不需要进城务工，在当地企业和工厂的机会就会大大增加，因此，留在农村的劳动力就会越来越多，更好地促进当地的建设和发展，带动整个村庄发展。

1.3 有助于扩大农业经营规模，促进当地经济发展

通常农村企业和工厂的工资水平相对较低，土地流转增加了当地人口的就业机会，扩大了就业规模，企业能够有更多的资金进行投资，其经营规模将会不断扩大。为了能够紧跟其经营规模，企业的设备以及技术就要不断升级与更新，科技能力和数字化水平将会不断升高。通过土地流转，南阳市共有6.408 万hm2土地流转到种植大户和农业企业，占整个农村土地面积的65.18%，还有3.442 万hm2土地流入农民专业合作社和其他农业主体，占比34.82%。当地企业、当地农户自愿提升生产科技水平，从而提高农村农业生产现代化水平，农产品的科技含量也不断上升，帮助农民在农业经营过程中提高市场竞争力，有助于促进农民收入增加，不仅当地农村的经济实现增长，而且现代化水平也不断提高。

1.4 增加土地资源保护，减少荒地、闲置地等现象

土地流转政策是国家出台的惠民政策，我国许多农村地广人稀，存在土地粗放经营的现象，许多地方存在严重的大量土地荒废、闲置和滥用的现象。在生产经营过程中机械化水平低，土地零散、闲置，时间长了，土地就变成荒地，周围的生态环境也会受到影响。同时，荒地与荒地之间并不连接在一起，因此，许多企业或者农户想要利用这些荒地也形成一定的阻碍，因为没办法大面积使用，无法产生经济效益。

在政府的引导下，南阳市农户将零散的土地进行规模化种植，大大减少了土地资源的浪费[4]。土地流转能增强农户对于土地资源的保护，将自己零散、闲置的土地流转出去，不仅大大提高了土地资源的利用率，而且减少了国家土地资源的浪费，同时农民获得了相应的收益。

2 农村土地流转存在的问题

农村土地流转对农业农村现代化发展具有重要意义。南阳市作为河南省较大的农业种植区，土地流转存在农民流转意愿不高、流转过程不规范等问题，阻碍了当地农业现代化发展。

2.1 农民思想相对保守，土地流转意愿不强

南阳市是一座历史悠久的城市，受传统思想的影响，当地农户对土地有深厚的感情，由于农村的社会保障体系不完善，很多农户担心失去土地之后基本生活无法得到保障，使得一部分农户不愿意将土地流转出去[5]。农民对于土地具有极强的保护欲，由于农民的意识相对保守，在执行政策时，会遇到农民不配合等情况，导致好的政策无法达到预期效果，农民不愿意也不敢创新发展，对于新鲜事物总是保持一种戒心，安于现状，希望从国家或政府手中得到好处和帮助，使土地流转政策难以进行下去。

土地是农民最基本的保障，也是其基本收入来源。因此，全国许多欠发达地区的农民都非常珍惜自己的土地，农民会产生“稀土”意识。许多农民担心土地流转到期后，无法按时收回土地和土地流转金[6]。同时，流转金额的多少同样阻碍土地流转，通常农民的意愿流转金额相对较高，导致其在土地流转过程中难以达成协议。风险保障机制不完善导致农民的土地流转意识削弱，在流转过程中担心转入方毁约会导致自身的经济损失。

2.2 农村土地流转合同不规范，农民基本权益难以得到保障

南阳市大部分农村还没有建立起完善的农村土地流转市场及中介服务机构[7]。部分农民更是缺乏合同意识，经常出现私下或者口头等不具有任何法律保护的交易，使得产生纠纷时农民权益无法得到根本保障。不符合规定的合同经常会出现，使农民的权益受损，导致农民流转意愿下降，土地流转工作达不到预计效果，难以实现流转。

流转合同不规范会导致土地流转过程中出现巨大问题，流转双方将会各有经济损失，这种结果一旦出现，农民对于签订流转合同存有戒心，部分农民的流转意愿就会降低，风险和成本都会变高，农民最不愿意用其基本保障来承担风险[8]。

2.3 土地流转过程中缺乏有效的市场监管机制

南阳市政府强制流转农民手中的土地，同时追求土地流转规模，忽视土地流转效益，违背自愿有偿原则。强制农民进行土地流转，严重违反了我国《农村土地承包法》中的自愿原则。在现存土地流转过程中，土地流转市场还存在行为不规范问题，同时缺乏成熟、公平、有效的流转市场，导致农民流转土地的积极性降低，土地流转面积不够大，减少了农民的农业收入。在土地流转的过程中，由于政府监管不力，导致农户无法保护自身的权益，这对农户的利益造成了巨大损失，极大地降低了农户进行土地流转的积极性。

大部分农民对于流转程序了解不足，通常会通过土地信托机构等中介完成土地流转，在委托过程中会出现不良机构从中牟取暴利、损害农民利益的行为。目前，许多地区在这方面的监管比较薄弱，农民对中介的信任度逐渐下降[9]。

2.4 农业经济发展缓慢，土地流转规模较小

土地流转规模是土地流转过程中的重要因素，截至2020 年底，南阳市农村土地流转主要依赖于农户和农民专业合作社，而农业企业土地流转面积仅有2.15 万hm2，其流转比例并不高。大多数农民土地较为分散，无法形成规模经营，不利于产业化发展，而且大多数农民缺乏发展意识，扩大规模经营的意愿度低，农业机械化水平不高。小规模土地在流转过程中转入金会更低，大大降低了土地流转的可能性。河南省作为农业大省，农业收入是主要收入来源之一，但农业收入相对不稳定，由于农作物易遭受旱涝、冰雹等自然灾害的影响，导致农民收入具有较强的不稳定性。通常一次灾害可能会影响农民一年的收入。

一些地区的农民仍停留在个体经营上，缺少规模经营，不利于农业科技发展，无法提升农民的经济收益。农民虽然不愿意进行土地流转和扩大经营规模，但许多农民意识到第二、第三产业能够帮助其提高收入，使得农业经济发展相对缓慢和滞后。农村的基础设施与城市相比较，差距过大，发展后劲不足，阻碍了农业发展。

3 对策建议

南阳市农村土地流转需要农民和当地政府之间相互协同、共同推进。针对南阳市农村土地流转中的问题，提出以下几点对策和建议。

3.1 加强对农户的引导，提高农民的积极性

当地政府应当理解农民对于土地的“稀土之情”，对于不愿意参与土地流转的农民积极进行政策引导，在土地流转后保障农民的基本生活。农户的思想观念对土地政策的实行效果具有直接的影响。我国农村土地流转政策坚持农民自愿原则，政府各部门应相互配合，加强土地流转政策宣传和讲解，积极引导农户进行土地流转，及时解决农户对政策的疑惑，让农户深刻理解惠农政策，明确土地流转的优势，明确土地流转能够为其带来更大的收益，引导其主动、自愿地加入到土地流转工作中。对不配合的农户不断进行教育讲解，循序渐进改变其思想。

3.2 规范土地流转流程，保障农民权益

南阳市已经成立土地流转服务中心，并充分利用，及时对农民土地流转中产生的问题提供相关的帮助和法律援助。但服务中心与农民直接对接不够便利，当地政府可以成立相应的服务中介机构，本着便利的原则为农户提供相应的帮助。土地流转过程中的不规范行为不仅会损害农民的利益，还会影响农民土地流转的积极性。土地流转过程中应按照合规合法的流程开展土地流转工作，坚持平等、协商、自愿、有偿的流转原则，统一规范土地流转合同书，严格规范开展土地确权颁证手续，明晰土地产权，使土地流转过程规范化，让农户有章可循，能够自主进行流程检查，减少土地流转过程中的冲突与纠纷，提高农户的自我保护意识和法律意识，依法保护自身权益[10]。

3.3 完善土地流转监管机制，创造良好的流转环境

健全南阳市农村土地流转市场监督机制，规范现有的中介服务机构[11］。减少投机行为，加强对土地信托机构的资格审查，依法保障农民权益，为农民土地流转创造良好的环境。加强政府监督，绝不允许强制农民进行土地流转，违背自愿原则。加强对当地土地流转市场的监督，保证公平，保障农民的基本权益。政府应及时提供相应信息，使信息透明化，让农户充分了解相关政策。落实政策执行，把握市场趋势，充分利用土地资源，监督土地流转市场合同是否规范，流转行为是否合法，制止损害农民利益的一切行为，为农户土地流转提供保障。

3.4 扩大土地经营规模，不断提高农民收益

南阳市基层政府及时更新和统计本地区农村土地规模，统一规划，帮助农民扩大土地经营规模。同时，联合企业加强资金支持，帮助农民提高农业生产机械化。农民在农业生产经营中应用先进技术，效率和收益都有所增加，有利于提高农业生产现代化水平，完善农业结构。积极探索新型农业模式，积极参加合作社，解决土地分散问题。最大程度发挥土地资源的价值，加强土地流转，农民可以在土地流转过程中得到每年分红，就能够解放更多的生产力，提高农业生产效率，增加农民收入[12-15]。

4 结束语

南阳市作为河南省较大的农业种植区，农村土地流转对增加南阳市农民收入、推动农业经济发展具有积极作用。吸引更多的年轻劳动力投入到农村建设与发展中，有助于缩小城乡收入差距，促进乡村振兴战略实施。因此，土地流转需要农民自身观念的转变，通过当地政府的引导，扩大土地经营规模，充分利用农民的土地资源和国家土地资源，减少土地的荒废和闲置，积极扩大规模经营，提升机械化水平，提高科技含量，让农民在就业中能够积极获得技术技能，增加自身的收入，推进农业农村现代化发展，最终实现共同富裕。