非盟将如何有效参与二十国集团

沈陈

9月9日，非洲联盟（非盟）被接纳为二十国集团（G20）正式成员，由此成为继欧盟之后第二个加入G20的地区性组织。

非盟前身是成立于1963年的非洲统一组织，2002年7月取代非统组织，正式成立。非盟代表资源丰富、发展潜力巨大的非洲大陆，G20则囊括了全球最主要的经济体。非盟加入G20有助于非洲国家更好地参与全球经济合作、制定全球治理规则，提升非洲国家在全球经济决策和治理方面的话语权和影响力，反映出非洲等发展中国家和地区越来越质疑所谓“基于规则的国际秩序”，希望与全球主要经济体一道制定国际议程，推动“全球南方”的经济发展和地区整合。

从边缘到中心

非洲发展一直是国际议程的核心议题，但在各类国际组织或论坛上，非洲国家的声音却往往受到排斥或被边缘化。在国际货币基金组织中，只有两名执行董事代表46个非洲成员，而世界其他100多个国家或地区则有22名董事代表。非洲在联合国拥有54个席位，约占联合国会员国总数的28%，是联合国最大的投票团体。非洲多国希望获得联合国安理会常任理事国席位。发达国家主导的经合组织、“巴黎俱乐部”等没有非洲成员，却经常对非洲国家的援助、债务问题产生决定性影响。此前，南非是G20中的唯一非洲成员，其他非洲国家或非盟仅偶尔受邀参会。

近年来，全球产业链供应链正在发生深度转型，非洲日益成为一个不可忽视的区域。非洲拥有全球最年轻的人口结构，到2030年非洲人口数量将占世界人口的五分之一。非洲大陆拥有全球60%的可再生能源资产和超过30%的低碳技术所需关键矿产，仅刚果（金）的钴储量就占全球储量的一半。非洲还拥有世界范围最大的自由贸易区，如果能够有效利用年轻人口和各国的比较优势，着力提升在技术、基础设施、卫生和教育等方面的短板，非洲有望成为全球经济增长的新引擎。

随着乌克兰危机升级，西方国家与俄罗斯的地缘竞争造成世界粮食、能源和金融体系三重动荡，包括非洲国家在内的“全球南方”经济社会受到严重冲击。非洲厌倦了自身利益长期受到忽视和边缘化，更不愿在大国之间选边站，提升自身话语权的诉求因此更加高涨。今年2月举行的非盟峰会提出将加速成为G20正式成员的进程，积极参与“金砖+”等南南合作机制，增强非洲在全球治理体系中的影响力。中国坚定支持非盟发展和非洲一体化进程，是第一个明确表态支持非盟成为G20正式成员的国家。在中国带动下，美国、欧洲国家政要也表态欢迎非盟加入，最终推动非盟在今年新德里峰会上获得G20成员资格，这也标志着全球治理体系的公正性和国际关系的民主化取得突破。

机遇挑战并存

成为G20正式成员将给非盟及非洲国家带来机遇。从外部看，非洲国家将有机会与全球主要经济体共同商讨和推动全球经济议题，借助G20平台提出非洲国家的发展需求和主张。非洲国家还可以扩大与G20其他成员在贸易投资、技术创新、基础设施建设等领域的合作，吸引更多的外国投资，促进技术和知识的转移。从内部看，面对诸如气候变化、贸易保护主义、恐怖主义等全球性挑战，非盟需在G20议程中提出符合非洲国家整体诉求的方案，这要求其在不同领域协调成员国的立场与行动，客观上有利于强化非洲国家之间的相互信任、资源整合和制度完善。

近年来，G20涉及的治理领域愈加广泛。与此同时，非洲是一个复杂多元且相对落后的大陆，地区国家普遍面临不同程度的经济社会挑战。因此，非盟要想在G20的治理领域“用一个声音说话”并不容易。作为新成员，非盟如何在G20中统一内部立场、协调外部利益、推动全球治理机制改革将面临一系列挑战。

从制度上看，非盟加入G20将对东南亚国家联盟、阿拉伯国家联盟或拉美和加勒比国家共同体等地区组织具有很强的示范效应。此前，欧盟参與G20并没有受到额外关注，其中一个重要原因是欧盟成员国已同意将部分主权权利移交给欧盟，使后者成为一个拥有独立性和约束力的超国家组织。相反，非盟委员会大多采取协商一致的决策模式，成员国有时会质疑甚至抵制已经通过的程序或决议。

从历史上看，非盟成员国在主要国际组织中的声音并不一致。例如，在联合国大会2022年3月涉乌克兰局势决议草案投票中，厄立特里亚反对谴责俄罗斯，另有25个非洲国家投弃权票或未参与投票。目前在安理会中代表非洲的三个非常任理事国意见也不统一，加蓬、加纳倾向于支持西方立场，莫桑比克则坚持中立。在贸易、债务、气候等领域，非洲国家的观点则更加支离破碎，即便在个别领域达成妥协或形成共同立场，非盟也因组织性质，而对成员国行为缺乏强制的法律约束力。

有效参与G20是长期课题

对于非盟来说，如何在G20中实现有效参与、实现自身追求独立和可持续发展的目标才是需要长期关注的课题。非盟及其成员国的内部分工、运作方式等或面临较大幅度的改变。

一是代表选择。现阶段，非盟仍采取轮值主席国元首代表出席的模式。由于非盟轮值主席的任期只有一年，频繁的更替使其难以持续有效地作出贡献。此外，非盟还需要选拔参与G20协调人机制、部长级会议和工作组等不同层级的常设代表，在债务减免、贸易一体化、气候变化、公共卫生等非洲国家关切的领域提出符合自身利益的专业意见。

二是制度建设。在金融货币、宏观经济政策协调等G20重点关注的治理领域，非盟需要明确定义什么是“共同立场”，以及成员国如何在政治上和法律上实现这些立场。一方面，多数G20治理领域存在一定的专业门槛。例如，G20财金机制中的暂停偿债倡议、债务处置共同框架和可持续金融路线图等对非洲经济具有重大影响，这需要非盟能够选出具有专业性和权威性的代表参与。另一方面，为了及时有效地达成更多共同立场，55个非盟成员将不得不把更多的国家主权让渡给非盟，这可能改变非盟过去以协商一致为主的政治文化，为非盟委员会及其主席创造更多的政策自主性。

三是议程设置。目前，国际金融体系只覆盖了非洲可持续发展需求的一小部分，流入非洲的气候资金每年约为300亿美元。而据预测，2020年至2030年，非洲共需要1.6万亿美元来兑现其根据《巴黎协定》制定的碳减排目标。现有国际融资显然相距甚远。为了实现地区经济的转型发展，非盟必须制定全面的发展计划，团结合作伙伴。