美国塔夫脱政府对奥斯曼帝国的“金元外交”政策

李明隽

(兰州大学 历史文化学院,兰州 730030)

十九世纪以来美国对奥斯曼帝国的传统外交政策是避免深入干涉东方事务,主要保障基督教传教士的利益,双方的经贸往来占比较低。1908年青年土耳其党革命后,奥斯曼帝国谋求进一步的改革与发展。1909年,美国塔夫脱政府上台,推行“金元外交”(Dollar Diplomacy)政策,利用政治外交手段推动美国资本向全球扩张。这一时期,美国改变了对奥斯曼帝国的政策,由避免过度参与转为尽可能采用外交手段积极支持美国资本获得项目特许权。但是,在各种因素的阻碍下,特别是德国等其他大国的反对,导致美国觊觎的铁路和造船项目均未获成功。美国随后逐渐放弃积极推动“金元外交”,转而继续采取之前的谨慎对待、不多干预中东事务的政策。这是美国谋求深入中东的一次不成功的尝试,直到“一战”后美国才在中东问题上获得更大的发展空间。

对于美国“金元外交”在奥斯曼帝国的实施,国际学界已有一定的研究,主要依据当时的外交档案。纳奥米·科恩的《驻土耳其大使施特劳斯(1909—1910):关于金元外交的说明》[1],主要根据施特劳斯大使往来的外交文件展现了美国对奥斯曼帝国推行“金元外交”的相关情况,以及大使对该政策的保留意见。约翰·德诺沃的《土耳其铁路:切斯特计划(1908—1913)》[2],介绍了美国通过“金元外交”在奥主要推动的铁路项目——切斯特计划(Chester Project)的前因后果。拉塞尔·史密斯的《詹姆斯·伍德·科特和切斯特计划(1908-1914)》[3]展现了“切斯特计划”的推动及工程师科特在其中的参与。国内学界有“金元外交”政策在中国和拉丁美洲推行状况的研究,尚无对在奥斯曼帝国推行情况的专题研究。本文结合相关文献,展现美国塔夫脱政府对奥斯曼帝国推行“金元外交”的背景因素、实行状况,结合相关国际环境,评析“金元外交”政策的实施效果及其原因。

一、美国对奥转向“金元外交”政策的背景

(一)塔夫脱政府的“金元外交”主张

“金元外交”可泛指一切借重经济手段的外交活动,或以外交促进经济利益的活动。在美国历史上,塔夫脱政府时期(1909—1913年)是重点推行“金元外交”政策的阶段,旨在鼓励促进银行家扩大海外投资,通过担保向外国提供贷款来发挥美国经济方面的影响力(1)塔夫脱政府“金元外交”的整体阐述可参见Paolo E. Coletta,The Presidency of William Howard Taft(Lawrence:Press of Kansas University,1973),pp.183-200。。西奥多·罗斯福总统执政时期,美国推行“大棒政策”,推行实力外交。塔夫脱一改前任外交政策,改由推动金融扩张以扩大美国国际影响力与争取美国的利益。塔夫脱在1912年国情咨文中总结“金元外交”政策:“本届政府的外交试图回应现代商业交往理念。这项政策的特点是以美元代替子弹。它同样诉诸理想主义的人道主义情绪、健全的政策和战略的指令以及合法的商业目标。坦率地说,这是一项旨在增加美国贸易的努力,其公理原则是美国政府应向每一个合法和有利可图的美国海外企业提供一切适当的支持。”[4]国务卿诺克斯表示:“今天,外交为贸易服务,世界各国的外交部都是促进各国商业发展的强大引擎。随着美国商业的扩张,迫切需要美国出口商得到政府同样有效的支持。”[2]“金元外交”政策主张通过美国的经济手段、资本力量加强经济渗透,稳定当地经济秩序与扩大投资和出口,以保障和发展美国在该地区的利益。该政策在拉丁美洲、远东、非洲(利比里亚)等地广泛推行,如美国政府推动的“诺克斯计划”即推动满洲铁路中立化,由各国共同开发,这是其重要代表[5]。在“金元外交”政策背景下,塔夫脱政府试图在近东对奥斯曼帝国推动该政策。

(二)美国对奥斯曼帝国的传统政策与美奥关系

在奥斯曼帝国晚期衰落的情况下,列强瓜分帝国、争夺势力范围,形成了“东方问题”。美国起初不愿卷入欧洲列强在近东的争斗之中,避免干涉“东方问题”,一方面,美国认为近东不是自身核心利益;另一方面,美国担心介入近东激怒欧洲列强,为欧洲干涉西半球的事务提供借口。美国与奥斯曼帝国间外交的主要关切是传教士问题,美国在奥的利益主要是人道、社会方面的,包括传教士与教育家开设的教堂和学校。利兰·戈登指出,1900年以前,在奥的美国人被认为是“感情用事”者,只对在奥斯曼帝国进行非商业资本投资的机会感兴趣[6]256。

从奥斯曼帝国的角度来看,其未将美国视作重要的大国,高门(Sublime Porte,帝国中央政府)与媒体都不太关注与美国之间的关系[7]。从美国方面来看,社会风气是反土耳其的,对其宗教和制度存在严重的偏见。一方面,这种恶感来自从西欧传入美国的对奥斯曼帝国的传统偏见。另一方面,美国传教士对此也有影响。美国传教工作对奥斯曼帝国境内基督教分离主义的助推,以及帝国政府对美国传教士传教活动的警惕和限制,加剧了二者的敌意情绪。美国传教士将当地基督教徒改宗新教的尝试引发了奥斯曼基督徒的敌意,一些传教士对当地基督徒带有居高临下的优越感[8-9]。另外,美国的传教工作与亚美尼亚基督徒的互动最为密切。美国人关注奥斯曼帝国境内亚美尼亚人的生存状况,对亚美尼亚人面临的民族冲突和生存困境的宣传使得美国人对帝国政府不满,“亚美尼亚”问题被美国用来在外交方面牵制奥斯曼帝国[9],双方对发展相互关系兴趣不大。

美国与奥斯曼帝国的经贸往来对双方来说都不处于重要的地位。1830年,美国与奥斯曼帝国达成签订商业和航海条约。1831年,美奥双方的贸易总额只有56万美元。1860年,双方贸易总额为216万美元。1899年,双方的贸易总额达到616万美元。整体来看,虽有一定的波动,从1830年起,双方贸易总额呈现出相对稳定的增长趋势,但总量不大。双方贸易总额中的大部分都是从奥斯曼帝国出口到美国,而美国出口到奥斯曼帝国的数额在1899年只有52万美元,还不到贸易总额的十分之一[6]46-47。这与第二次工业革命以来美国迅速提升的工业生产水平不相符合。1892年,在十三个国家对奥贸易的统计中,美国从奥斯曼帝国进口排在第十位,出口排在最后一位[6]53。可见,美国对于近东市场的参与同其在十九世纪后半叶迅速提升的经济实力与国际地位并不相符。美国资本家对参与近东市场的机遇和空间表示了关注,如阿瑟·摩尔在1906年访问奥斯曼帝国时,对修建一条从阿勒颇到亚历山大里亚的沿地中海海岸的铁路很感兴趣[10]。

(三)奥斯曼帝国对于美国投资的积极条件

一是青年土耳其党革命后帝国的进一步改革。1908年革命以后,奥斯曼帝国恢复宪法,开启了进一步改革,为与美国发展友好关系奠定了基础。针对帝国所面临的国际形势,青年土耳其党人对各大国都展现了怀疑和敌意,不满于其对本国事务的干涉。革命后初期,青年土耳其党人并未倾向于某些国家或集团,而是共同接触以争取对己方最有利的条件[11]。这为奥斯曼帝国发展与美国关系提供了有利条件。青年土耳其党革命推翻了奥斯曼帝国素丹阿卜杜勒·哈米德二世的专制统治,恢复了宪法,一定程度上改善了美国对于奥斯曼帝国的认识。青年土耳其党革命被美国人热情地誉为“土耳其—美国商业大发展的先驱”。罗斯福总统对“在土耳其领土上确认代议制政府”表示同情,并衷心希望这一重要步骤将有助于加强伟大的奥斯曼帝国的永久和平与繁荣[6]57。他指出,“革命彻底改变了局势,此时此刻,我认为君士坦丁堡(的大使)是世界上最重要、最有趣的外交职位。”[12]274利什曼大使在给国务院的报告中指出:“土耳其建立宪政政府对我们并非没有特殊和物质利益,因为它实际上是消除了我们与土耳其之间大多数麻烦的根本原因……并增加了将我们商业扩大许多倍的机会,因为这个国家的发展,被旧的方法所阻碍、几乎扼杀,但它将得到新政府的最大可能的鼓励,这一定会创造一个巨大的繁荣。”[6]58

青年土耳其党执政后,大力促进经济建设。此时,奥斯曼帝国的经济基础还很落后。例如直至1913年,奥斯曼帝国总共才有铁路线3 882英里,少于比利时[13]195。奥斯曼帝国政府制定了经济发展计划,包括广泛的铁路和公路建设、港口开发、灌溉项目、公共设施和矿产开发等项目[2]。奥斯曼帝国缺乏资本、技术、管理经验等各方面要素,需要开展国际经济合作。青年土耳其党聘请了法国审计院的查尔斯·弗朗西斯·劳伦,让他帮助梳理政府各部门的账务,并据此提出建议。他们认为外国资本的流入是新政权获得成功的必要条件[12]112-113。青年土耳其党欢迎外来资本以促进经济发展,这为美国资本进入提供了有利条件。

二是奥斯曼帝国对于美国有良好的印象。虽然美国在奥斯曼帝国的传教事业引发了一定程度的争端和冲突,但美国之前并未直接参与侵略和瓜分奥斯曼的活动,这提升了美国在奥斯曼人心中的形象。德诺沃指出,因为美国在人道主义方面的记录没有因为美国在土耳其的任何重要政治利益或野心而受到损害,美国在土耳其人中的威望很高,他们愿意扩大与美国商人的商业和金融联系[2]。美国在传教活动中修建新式学校如罗伯特学院,支持妇女教育、促进妇女获得工作机会[9]、从事社会公益救济等部分活动给奥斯曼帝国带来积极影响,使得一部分奥斯曼人对美国印象良好,认为美国能够帮助奥斯曼的改革和发展事业。奥斯曼帝国精英对于美国的良好印象一直保持到“一战”后,在威尔逊的“十四点计划”宣传的影响下,奥斯曼帝国部分精英希望在战败后接受美国的托管,以使帝国免于解体,并在美国帮助下推动现代化[14]。

三是奥斯曼帝国摆脱欧洲列强经济控制的需求。十九世纪中叶不断加剧的财政危机,使得奥斯曼帝国最终破产,沦为被列强金融控制的境地[13]117-118,127。尽管奥斯曼人并不缺乏急于向该国投入的欧洲资本,但他们怀疑其投资动机是为了欧洲金融集团及其政府的金融和政治利益,从而牺牲帝国的利益。由于美国的地位是独一无二的,相对而言,它不会受到类似的怀疑,许多奥斯曼人看到了利用美国资本作为制衡欧洲政治野心的可能力量的机会[6]302。为避免使帝国进一步受欧洲英法德金融集团的控制,青年土耳其党在引进外资时自然会倾向考虑美国资本。

塔夫脱总统在1909年的国情咨文中指出,“美国在土耳其的威望通过美国学校、大学和传教士的和平影响而广泛传播。我们有充分的理由认为既然现在的条件比以往任何时候都更有利,我们应该在近东的商业中获得更大的份额。”[15]戈登指出,这个表态暗示了政府将提升美国商人扩大贸易的可能性视作美国外交成功的衡量标准[6]245-246。

二、美国对奥“金元外交”政策的推行

因为奥斯曼帝国的金融财政体系主要由英国等欧洲列强所掌控,因而美国对其推行“金元外交”的具体政策,与对部分国家(特别是拉美国家)所采取的政策不同。对尼拉加瓜、多米尼加等国家,美国通过投资、贷款等方式推动对象国财政改革,实现对其金融的管控(2)相关内容参见Emily S. Rosenberg,Financial missionaries to the world: The politics and culture of dollar diplomacy, 1900-1930(Cambridge:Harvard University Press,1999),pp.60-70;江振鹏:《公共政策、私人资本和金融专家的组合——试论美国塔夫脱政府对尼加拉瓜的“金元外交”》,《拉丁美洲研究》2011年第2期:50-57。。对奥斯曼帝国,美国主要采取推动本国资本投资,获得奥斯曼建设项目的方式来实施其外交政策。

(一)“切斯特计划”和造船项目的启动

塔夫脱政府大力扶持推动的两个项目,即“切斯特计划”——小亚细亚铁路修建项目和船只建造计划,是“金元外交”的最重要体现。

“切斯特计划”是由美国海军上将切尔比·切斯特及其背后财团在奥斯曼帝国开发的一个庞大的铁路和相关采矿项目。在阿瑟·摩尔的影响下,切斯特上将对奥斯曼帝国亟待发展的铁路项目表示关注。1908年夏天,切斯特代表美国赴日内瓦参加第九届国际地理学家会议。在国务院和海军部门的支持下,他前往君士坦丁堡,以调查美国在奥斯曼帝国的商业可能性[2]。在受到青年土耳其党人的热情接待之后,切斯特对于该项目抱有很大的期望。1909年夏,切斯特组建的财团向奥斯曼帝国申请特许权,铁路主线是从锡瓦斯经迪亚巴克尔、摩苏尔、基尔库克到波斯边境的苏莱曼尼亚。支线包括向北抵达黑海港口萨姆松,经阿勒颇抵达地中海,经比特利斯到达凡城等。铁路总长度超过2 000公里,总计需花费超过1亿美元。预计的线路将穿过据说矿产丰富的地区,美国企业家们打算沿铁路进行矿产开发[2]。切斯特财团提出使用宽铁轨、只获得沿线10公里的矿产开发权的方案,击败了同样对此项目感兴趣的美国的怀特集团[2]。1909年11月,成立奥斯曼—美国开发公司,专门负责发展这个特许项目。在“切斯特计划”推进过程之中,美国国务院了解到奥斯曼帝国正在考虑海军建设计划,于是推动美国船舶公司参与其项目投标当中[1]。

(二)美国政府对奥斯曼帝国建设项目的支持

施特劳斯大使在报告中依然对传教、教育和慈善机构的权利表示关心,但诺克斯认为它们的状况是令人满意的,并建议大使馆的影响力“目前应集中在大幅度提高我们的声望和商业上”[12]297。科恩指出,在官方上,国务院只是在投标和合同中为美国人寻找与外国资本相同的机会,而不表现出政府对某个特定公司或个人的偏好。驻君士坦丁堡的大使馆只需要把这个合格的申请者介绍给负责这类事务的部门主管。然而,在实际操作中,当国务院在要求大使馆提供援助时,却超越了这一明确的政策[1],为这些项目的谈判提供了实质的外交支持。塔夫脱政府时期,国务院机构改革,设立了新的区域部门——远东、拉丁美洲、西欧和近东局[16],近东局将直接负责发展与奥斯曼帝国的外交往来和商业项目。

诺克斯起初保证政府希望以各种可能的方式支持鼓励美国企业,特别是在奥斯曼帝国的企业,表示他们的代表在会见适当的奥斯曼官员时将得到官方有限度的援助。他向奥斯曼帝国驻美国大使鲁斯塔姆贝伊表示组成奥斯曼—美国发展公司的人是“地位最高的,他们所做的任何事情都应引起贵国政府的完全信任”[2]。在1910年上半年谈判遭到拖延之后,美国国务院采取更加积极的态度介入,以说服奥斯曼帝国政府给予切斯特财团特许权。国务院利用青年土耳其党政权的几个重要目标作为筹码来推动谈判[2]。“特权条款”(Capitulations)是传统上奥斯曼帝国授予外国人的特权,后来发展成为列强的不平等条约。1830年美奥条约中的“特权条款”一直存在争议,即美国认为第四条款赋予了美国治外法权,而帝国政府则坚决否认[6]191-194。青年土耳其党执政后,力图推动不平等条约的废除。这时,美国国务院同意与帝国政府就这一条款进行谈判[1],以此推动特许权谈判。此外,美国政府还许诺将帝国的关税提高4%,以及从美国借贷来缓解他们迫切的金融需求[2]。因为“切斯特计划”和德国已然开工的巴格达铁路项目的利益产生冲突,德国激烈地反对该项目,谈判依然受到阻挠。从1882年戈尔茨上校带领的德国代表团抵达奥斯曼帝国起,德国的影响在帝国一直强势存在[17]6。

虽然施特劳斯大使对于“金元外交”的理念持保留态度[1],但他依然忠实地执行政府的政策。大使设法将造船投标的截止日期推迟了几周,在他的建议下,美国船舶公司派代表前往君士坦丁堡进行商谈[1]。大使希望通过奥斯曼帝国从美国购买军舰以应对希腊海军来促进美奥关系,但被国务院否决[12]295-296。此外,大使还提出了治外法权谈判的折中条款,即在美国人被指控犯罪的情况下放弃对其审判权,以促进谈判的进展[1]。

在1910年6月召开的奥斯曼帝国议会中,“切斯特计划”遭到搁置,但美国政府依然没有放弃。10月,助理国务卿亨廷顿·威尔逊被任命为特别大使前往奥斯曼帝国,名义上是外交方面的礼节性回访,其实际目的则是“创造一种有利于‘切斯特计划’的气氛”[6]262。在与大维齐尔(奥斯曼帝国苏丹以下职位最高的大臣。编者注)易卜拉欣·哈克帕夏会面时,大维齐尔提出了该计划谈判的几方面问题。巴格达铁路特许条款第十二条保证了德国人对梅尔辛和的黎波里之间地中海沿岸的所有支线享有优先权利。为了满足德国人的意见,有必要撤销“切斯特计划”中的一个分支到地中海边尤穆尔塔勒克的项目。而且,计划中的全面采矿特许权有可能引起诉讼的危险。另外,为了获得这一特许权,美国必须放弃治外法权。威尔逊在最后一点上表示同情,暗示美国政府愿意在土耳其监狱的条件和奥斯曼帝国法庭的地位允许的情况下放弃特权条款。他表示将建议美国政府谈判一项解释《1830年条约》第四条的特别条约,放弃治外法权[6]262。这次会谈展现了美国政府对于“切斯特计划”谈判的积极态度,明确表示可以为此做出让步。

随后,美国国务院告知新任驻奥斯曼大使约翰·卡特明确通知帝国当局“这个障碍(治外法权争议)是可以克服的。”诺克斯告知大使,“虽然美国政府和奥斯曼帝国之间关于《1830年条约》第四条的解释的争论由来已久……然而,我们清楚地认识到,给予铁路特许权将使现有的情况发生变化,使双方在这一问题上有更明确的相互谅解,当这种谅解的必要性变得明显时,本政府将高兴地立即进行谈判,订立一项公约,该公约将在治外法权问题上做出适当的让步。”[2]明确表示在特许权谈判进展的情况下,对治外法权问题可以做出让步。面对谈判进展依然缓慢的局面,奥斯曼—美国开发公司表达出不满和放弃情绪。卡特大使依然抱有希望,认为议会有达成谈判的有利条件,在电文中表示:“真诚地希望国务院说服奥斯曼开发公司不要放弃这个项目,至少要等到议会秋季会议。”[2]国务院近东局写信给切斯特表示,得知公司决定继续努力谈判,国务院“非常高兴”,并向该公司保证将“提供一切可能的适当支持”[2]。

正如施特劳斯所总结的,国务院“以超出(人们)理解的精力”推动商业企业谈判[1],但是“切斯特计划”项目的推进依然阻力重重,难有实质性进展。

三、“金元外交”政策效果及不成功的原因

(一)“金元外交”政策实施的结果

整体上来看,塔夫脱政府的“金元外交”政策在世界范围内普遍不成功,且导致了其他大国对美国的警惕与敌意[18]。1913年威尔逊总统上台后,立即取消了对该政策的支持。

在奥斯曼帝国,美国这一政策取得了一定效果,但整体上并不成功。这一时期,美国对奥斯曼帝国的贸易总量上涨速度较快。1911年,塔夫脱总统在国情咨文中总结道,尽管伴随着经济不确定性和对商业的损害,美国在近东某些国家的商业地位已经显著提高。特别是土耳其,由于美国制造商和出口商对这些地区贸易的可能性产生了新的兴趣,土耳其正开始与美国建立密切的关系,人们希望为两国之间进行大规模和互利的商品交换奠定基础[19]。1911年成立了黎凡特美国商会,总部设在君士坦丁堡,其主要活动以发展与奥斯曼帝国的贸易为中心,目的是尽一切可能帮助美国的出口商和进口商[6]58。这体现出这一阶段两国间经贸往来的稳定进步,在一定程度上当然是“金元外交”推动的成果。

然而,美国政府力主推动的两个展现“金元外交”政策的项目全都遭到失败。1910年3月,当施特劳斯大使离开帝国首都前往东地中海时,美国的船舶投标被拒绝,造船合同实际上被授予英国公司[1]。国务卿指责大使,要么是他草率行事,误以为美国船舶公司会有平等的投标机会;要么是奥斯曼帝国利用了大使不在的时间,违反他们的保证[1]。1910年春,“切斯特计划”的谈判陷入停滞。3月初,奥斯曼—美国开发公司与帝国公共工程部长签署了一份详细的初步协议,在公司向君士坦丁堡的银行存入了2万英镑以表示诚意后,谈判又被拖延了将近三个月,在此期间,亲德的大维齐尔拒绝就该协定采取行动,阻止该协定继续通过规定的渠道——由部长会议批准并提交议会最后通过[2]。同时,奥斯曼帝国政府反对授予美国垄断性的采矿权,1910年6月召开的帝国议会最终并未讨论该项目。1910—1911年举行的第二轮谈判依然以失败告终。尽管美国尽可能做出让步来推动谈判,奥斯曼帝国政府直到1911年5月才由部长会议批准这一项目,并首次将其交到议会表决[2]。6月1日,议会以77票对64票的表决结果将这一项目的审议推迟到下次会议,理由是剩下的时间太少,无法明智地考虑这个问题。大使卡特确信,这是大维齐尔“预先制定的挫败计划”[2]。面对这种长期的拖延,奥斯曼—美国开发公司越来越失去耐心,而且不愿接受奥斯曼帝国政府对于采矿权协议的修改,最终公司董事会于当年10月18日通知国务院,决定撤回其特许权申请和存款[2]。项目的支持者希望继续筹集资本,但是投资者的兴趣被冗长谈判及帝国政府不愿授予采矿权的行为消磨殆尽,难以继续开展投资。国务院并不愿意正式支持公司撤出,正如诺克斯对洛克希尔大使所言,“国务院虽然无法默认这一决定,但也不能避免该公司的这一行动。”[2]最终这次由国务院推动、在奥斯曼帝国境内促进资本输出的“金元外交”努力宣告失败。

(二)美国“金元外交”政策不成功的原因

奥斯曼帝国面临的被列强控制的国际环境的限制。帝国晚期在政治、军事、经济等方面为列强所侵略与控制。特别是1875年帝国政府破产后,欧洲列强对奥斯曼经济的控制相当深入。例如,外债债台高筑使得列强于1881年成立了奥斯曼公共债务管理委员会,该委员会管理国家财政,组织公共财务,并减少债务[6]255,完全控制了奥斯曼帝国的财政。柏林会议后,各列强对奥斯曼帝国问题一定程度上达成一致,形成暂时共同控制奥斯曼帝国的均势格局。施特劳斯大使认为奥斯曼帝国严重受制于各大国不利于商业谈判,“土耳其如此依赖与六个大国建立良好关系,而这六个大国实际上维系着土耳其帝国的政治存在,如果其中一个或多个大国,例如德国或俄罗斯强烈反对,将成为给予这样的特许权的严重障碍,如果不是明确的障碍的话。通常在商业事务中,中立国具有优势。但在这里却不是这样,在此情况下,伤害的力量比良好的、中立的关系重要得多。”[2]大使指出,“(奥斯曼)已经完全被欧洲大国抵押。”[2]美国的商业计划无疑会受到国际政治的制约。

对于美国公司未获得奥斯曼帝国的船舶建造合同,施特劳斯认为,英国的政治影响决定了谈判局势,他把责任归咎于帝国未能履行承诺(平等考虑投标者)[1]。因为与巴格达铁路的冲突,德国对“切斯特计划”的反对最为激烈。一方面,德国指责这个项目实质上是标准石油托拉斯企图控制奥斯曼的石油土地;另一方面,抗议说它与1907年通过的采矿法相冲突,而采矿法是德国同意提前提高关税的一个条件[2]。德国人提出的法律问题明显阻碍了谈判的速度。另外,德国甚至以放弃同意增加关税的提议和不支持奥斯曼帝国对克里特岛的主权作为威胁[1]。在此影响下,亲德的大维齐尔自然对美国支持的项目采取拖延态度。美国听取了其他大国的意见,虽然英国和法国似乎不太可能支持德国,但英国拒绝对“切斯特计划”提供任何积极援助[1]。俄罗斯反对锡瓦斯—萨姆松支线入侵俄国在安纳托利亚北部的领地利益[2]。俄国大使曾向施特劳斯提议,美国与法国和俄罗斯可以就铁路特许权问题进行磋商。施特劳斯担心这可能被其他大国看做某几个国家的联合项目、是对均势原则的破坏,予以拒绝[1]。在欧洲列强控制奥斯曼帝国的局面下,它们自然不愿意美国参与其中、分走利益,美国的特许权谈判举步维艰,最后失败。

(三)奥斯曼帝国政府对自身权益的捍卫

双方从各自利益的角度出发,产生了明显的分歧。帝国政府不同意将铁路的地中海码头修在伊斯肯德伦湾北面的苏西亚,建议修在南面的亚历山大勒塔或尤穆尔塔勒克[2]。从大维齐尔对于“切斯特计划”的抗议来看,帝国政府重视捍卫自身的采矿权,不同意垄断的条款。奥斯曼—美国开发公司则认为,这样修改的特许权就不再是起草时那样一个合理的商业提议[2],坚决要求采矿权。伯纳德·刘易斯指出青年土耳其党人初步执行了经济民族主义政策[13]240。这一时期,青年土耳其党确实采取政策促进国家经济和国内企业的发展,而限制外国资本以保护本国资本的发展空间。在1908年,穆斯林仅仅能创办官商合办的企业。1909—1913年,民族工业发展了27家,总资产达7 920万库鲁斯(平均每年约1 590万库鲁斯),公司的数量增长了5倍,总资产达到以前水平的9倍。同一时期,外国公司的数量和资本仅仅在以前的水平上增长了两倍[20]。施特劳斯指出:“一条铁路,例如奥斯曼—美国开发公司正在寻求修建的铁路,不仅会受到那些认为其商业利益或政治影响范围受到影响的大国的阻挠,而且极有可能会遇到奥斯曼政府方面的严重阻碍,奥斯曼政府试图避免履行它可能缔结的任何合同的明确条款所规定的义务。”[2]帝国政府采用各种手段力图避免列强的经济侵略,捍卫自己的利益,对履行合同采取拖延态度。

奥斯曼帝国利用列强的均势原则和相互矛盾在外交方面获得一定的主动权,为自己争取一定的利益[21]。拉姆塞尔指出,奥斯曼帝国通过挑明一个对手与另一个对手的关系使自己生存得更久一些[22]。大维齐尔在与美国特使会面时,直接表明了德国的不满。1911年上半年,奥斯曼政府改变推迟谈判的理由,明确声称是德国人不能接受该项目导致谈判拖延。帝国战争部长告诉美国大使,“任何东西都无法弥补奥斯曼政府失去德国友谊。”[2]这让美国真切感到了德国的压力,迫使美国做出让步。另外,帝国社交圈的一种普遍观点认为,这种特许权是不切实际的,不可能在经济上获得成功,也许是为了投机目的而设计的[2]。帝国精英对这个项目的异议,增加了特许权谈判面临的阻力。

(四)奥斯曼帝国国内政局的动荡与国际形势的变化

施特劳斯指出:“在这样一个国家,政治和商业利益是非常紧密地结合在一起的”[1]。1908—1913年间,奥斯曼帝国政治动荡不断,存在多次的政变与反政变活动,这不利于美国方面的谈判,要面对更换谈判对象和重点的问题。1911年2月,奥斯曼帝国内阁的危机使谈判进程复杂化。到1911年下半年,政局变化似乎有利于谈判的展开,亲德的大维齐尔下台,但切斯特财团的兴趣和耐心已经大打折扣。1911年9月,意大利入侵利比亚,掀起了意土战争。这影响到财团的重要成员作出决定,他们撤回对项目的资金支持,担心战争会破坏商业开发。一些人认为意土战争肯定会吸引11月的议会的全部注意,“切斯特计划”的谈判会被继续暂停下去[2]。美国政府不愿意在战争的局势下过度参与欧洲事务,不愿意担任意土战争的调停者,因而也减少了对商业的支持。

(五)切斯特财团对投资的兴趣较为有限,内部存在较大分歧

切斯特本人并不是有资本商业关系的人,他与几个重要的美国资本达成了合作,组成的财团成员内部分歧很多,缺乏耐心,公司在采矿权问题上不愿做让步或设计新方案。切斯特表示,公司不会承担它无法完成的项目,“作为商人,我们不会承担任何注定要失败的事情。”[2]1911年3月底,公司难以忍受不断地拖延,要求提出最后通牒,但被国务院劝阻。6月,奥斯曼帝国议会没有批准特许权,使得一些投资者表现出“强烈的放弃整个计划的倾向”[2]。意土战争后,奥斯曼—美国开发公司的董事们最终决定放弃该项目,取回已存入君士坦丁堡银行的资金,宣称“自第一次寻求特许权以来,条件已经完全改变。即使获得特许,也可能会造成负担,难以或不可能融资,他们不愿进一步推进此事”[2]。施特劳斯曾指出“土耳其很穷,在农业、公路和税收方面落后,人民缺乏精力”[1]。这在一定程度上反映了美国精英对于奥斯曼帝国与其经济潜力的认识,对于大规模投资的兴趣不足。另外,财团难以忍受当地复杂拖沓的谈判文化,缺乏足够的耐心和与奥斯曼帝国谈判的经验。

(六)美国推动“金元外交”机制手段亦有缺陷

施特劳斯表示,实行“金元外交”以来出现很多投机者,“许多代理人——有些是美国人,有些不是——声称代表美国利益,从土耳其政府寻求各种公共事业合同。许多没有资本的运营商正在土耳其寻求巨大的经济回报。”[2]国务院缺乏相关机制用来选择剔除申请者。施特劳斯建议改善美国资本计划在奥斯曼帝国发展业务的招标审核机制,却被诺克斯委婉地否决了,只是要求平等地支持美国企业[2]。实际上,国务卿的主要精力放在了拉丁美洲和远东事务上,近东事务交给近东局的下属,而施特劳斯认为近东局长埃文·杨年轻还缺乏经验[1]。比起其他地区,近东问题没有得到美国政府充分的重视。奥斯曼帝国驻美国大使曾建议美国国务院为申请者做担保,可以提升其在帝国政府的形象,但诺克斯只是表示参与其中的“美国的大量银行家和商人”可以作保[2]。大使洛克希尔曾建议采取贿赂的方法来促进谈判,认为不应该忽视“明智地花钱”作为消除“不利影响”的方法[2]。但从官方信息来看,美国政府并未推动和支持采取这类手段促进谈判。美国政府在推动“金元外交”时,自身的许多问题制约着谈判的进展。

四、结语

塔夫脱政府改变原有不深入参与近东局势的政策,向奥斯曼帝国推动“金元外交”。其有利条件包括青年土耳其党革命后帝国进一步推动改革,发展工程项目推动经济发展,美国对帝国印象改善;出于传教公益活动,奥斯曼帝国对美国印象良好;奥斯曼帝国希望利用美国资本摆脱被欧洲列强金融控制等方面。美国积极实践“金元外交”政策,通过大使馆协助沟通联络,通过治外法权等外交让步换取帝国政府对项目的谈判。但最终两个项目全部失败,其原因包括欧洲列强的干预,帝国政府捍卫自身权益,帝国国内动荡国际形势变化,美国资本兴趣有限、切斯特财团耐心不足,美国政府策略存在缺陷等方面。对于“金元外交”的批评很多,施特劳斯坚持认为由于奥斯曼帝国与欧洲纠葛过多,如果政府过度干预这个商业项目,会使美国卷入欧洲政局当中,直面“东方问题”的复杂局势[12]298,破坏孤立政策。

在奥斯曼—美国开发公司放弃这个修路项目后,美国转回传统对奥斯曼帝国政策,在政治上避免介入“东方问题”,认为中东问题是欧洲的问题,美国不应该把自己卷入这一局势而激怒欧洲列强,也不应该为欧洲干涉西半球的事务找借口[23]。1913年新成立了奥斯曼—美国勘探公司,追求与“切斯特计划”相同的修路和开矿特许权。威尔逊政府对其只表示谨慎的支持态度[2]。第一次巴尔干战争结束后,德国恢复了在奥斯曼帝国的强势影响力[17]6。1914年奥斯曼帝国加入同盟国集团,参加“一战”。1918年,同盟国集团战败后,国际秩序重新洗牌,美国在战争中大大获利,并成功深入中东,开启了美国与中东复杂纠葛的百年历史进程。