党建引领基层治理的差异化效能及其形塑机制

曹银山

(华中师范大学,湖北武汉 430079)

一、文献述评与问题提出

党的二十大指出:“党的领导是全面的、系统的、整体的,必须全面、系统、整体加以落实。”[1]2023年,中央一号文件指出:“强化农村基层党组织政治功能和组织功能。突出大抓基层的鲜明导向,强化县级党委抓乡促村责任,深入推进抓党建促乡村振兴。”[2]可见,党建引领基层治理是将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的重要举措。基于党建引领基层治理的重大意义,学界主要从以下层面做出回应。

第一,党建引领基层治理的内涵及作用机制。学界主要从目的论、过程论两个层面,对党建引领基层治理的内涵及运作机制进行解读。持目的论的学者认为,中国共产党在革命过程中主要是一种“政党中心”政治整合逻辑,但改革开放以后,逐渐表现为治党逻辑与乡村治理逻辑互嵌[3]。新时期以来,党建引领基层治理主要是治理逻辑而不是政党逻辑,党建引领与基层治理是互动关系,党建引领基层治理的目的是要将党的路线方针融入基层治理全过程[4]。持过程论的学者则认为,一是发挥领导功能,通过发挥党组织的价值引领、共识凝聚、资源整合、复合引领作用,实现基层有效共治[5]。二是通过发挥政党组织功能实现社会“再组织化”,党组织通过协调组织间关系、建构合作机制、重构基层治理网络,实现基层治理“再组织化”[6]。三是发挥政党整合功能,通过动员积极党员、多元主体协商治理与村组织利益连带,将不同治理资源与主体整合进基层治理网络中来[7]。

第二,党建引领基层治理的现实呈现与困境。由于引领基层治理的理念、主体、资源及运作机制不同,在实践中出现价值引领式治理、平台搭建式治理、资源整合式治理、机制保障式治理等四种路径[8]。此外,政党要实现对基层治理的高效引领,除了重视自身政治功能,也要根据社区居民的需求和参与程度“因势利导”,从而在实践中出现“主导式”引领、“协商式”引领、“自治式”引领三种党建引领类型,因而具有不同的功能[9]。由于市场经济迅猛发展,一方面,党员被吸纳进市场经济中,其信仰及先进性受到侵蚀;另一方面,党员逐渐脱离乡土熟人社会,联系群众的功能大大弱化。农业税费改革以来,基层党组织失去与农民制度化互动场景,党组织建设逐渐面临“悬浮化困境”[10]。

第三,党建引领基层治理的优化路径。学者主要从党组织自身政治功能建设、数字技术运用、完善嵌入方式三个维度提出建议。基层党组织通过成员建设、制度建设以及愿景重塑,能够实现对基层社会的“嵌入式动员”[11]。当前,由于技术治理得到重视,党建引领基层治理中出现创新性实践。3.0版本的数字党建能够提升基层党组织凝聚力,助推组织层级精准管理,赋能基层智慧决策监督,强化对基层社会的全方位引领[12]。在全过程人民民主视域下,则要进一步发挥民主优势,通过党政统合和资源整合,破解社会治理的“下沉困境”[13]。

尽管上述研究侧重点有所不同,但学者大抵承认,党建(政党)逻辑与治理逻辑存在差别,未来党建引领基层治理的重心将会走向治理关系的重塑[14],不能将党建工作与实际治理脱离开来,这对认识党建引领与基层治理间关系奠定了良好基础。2021年5月7日,笔者在湖北省Y县F镇罗村、D县M乡华村、广东省C区N镇堤村驻村调研发现,不同乡村党建引领基层治理的实践模式显著不一,党建与治理效能也存在差别。上述成果缺乏对不同乡村党建模式与效能间关联机制的比较研究,存在解释力不足的问题。本研究通过分析党建引领基层治理的三种差异化模式及其内在机制,为理解党建工作在乡村基层落地的差异化实践提供了一个理论视角。

二、党建引领基层治理的差异化实践类型及其效能

不同地区上级党组织嵌入方式不同、村支书责任认知不同,由此导致村庄实际党建模式存在较大差别。根据类型学,笔者将乡村党建模式分为压力应对型党建、回应治理型党建、层级互动型党建三种类型。

(一)湖北省Y县罗村的压力应对型党建模式

湖北省Y县F镇罗村为农业型村庄,下辖12个村民小组,共有907户,2892人,党员90名。2017年,W担任村支书兼村主任。2019年,罗村被确定为湖北省“双基强化、三治融合”基层社会治理试点村。

1.罗村支书面临的政党嵌入:“高压传导”。第一,严格限定工作内容,强化制度约束。县委书记、县长多次到罗村等试点村实际督导工作进展。Y县委政法委为此制定了一系列显性指标规划,要求周周有进展。同时,还制定了一系列活动计划,对政治学习次数、党员做好事次数、巡逻队伍人数等均做出严格规定,并形成相应的台账。政法委制定了严格的考核制度,对不能按时完成任务的村支书,要给予通报批评。第二,配备专项资金,定期考核并奖惩。政法委根据每个试点村的任务部署分配资金,要求专款专用。资金支出必须严格按照政法委布置的项目,并接受镇党委审核。同时,政法委要求镇党委对罗村等试点村工作推进情况进行周考核、月排名,并将其作为村组干部年终绩效发放标准。

2.村支书的行为选择:弱政治性责任认知—弱治理性责任认知下的“拼凑应对”。罗村支书W认为这一党建工作是上级强加的任务,只需做好形式便可过关。因而,采取了各种方式,做好台账汇报及“景观打造”工作。村支书并未推动党员入户开展群众工作,只是形式化地组织党员集中学习拍照。他认为上级在考核时,往往只注重文本材料。因此,村支书只是将党员集中起来拍照、要求每一名会使用智能手机的党员上报两张为群众服务的图片,而不真正发动党员下沉入户为群众干实事。村支书对此评论道:“你实际上干了什么,上级党组织是很难知道的,但是拍了什么、写点漂亮的材料上去就会立竿见影。”

3.党建引领基层治理的实践结果:党建“悬浮化”。尽管上级党组织制定标准化党建方案,但在落实过程中并未充分考虑村庄实际情况,而且考核方式演化为片面的“留痕主义”。对于村支书而言,党建工作是上级强加的任务,并没有认识到做好党建工作对于优化现行治理模式,夯实党的执政根基的重大意义。导致在实践中,出现党建与治理“两张皮”现象。一是党建与日常业务工作脱离开来。村支书只是通过拍照留痕来完成上级考核,并未将党员动员起来参与乡村治理。二是党员与群众脱离开来。村支书只是在名义上将党员划归到网格,平时并未组织党员入户,未能通过活动密切党群关系,导致党员先锋性未能有效体现。

(二)广东省C区堤村的回应治理型党建模式

堤村为广东省C区N镇下辖行政村,共有3个村民小组,党员94人,户籍人口4200多人,外来人口约1500多人。该村经济发达,村集体、村民主要以土地出租、物业获得分红。村支书L为该村最大家族L姓代表,同时兼任村主任。

1.村支书面临的政党嵌入:完成“常规动作”。广东省C区在近几年并未实施党建创新工作,只是照例转发相关党建文件通知。N镇党委同样只是要求各村完成“常规动作”,鲜有专项文件要求加强党建工作。第一,做好红色阵地建设。堤村并非M镇明星村,基本不会面临大的检查。上级党组织要求在村委会以及村内人群聚集地带,统一制作关于党的宣传标语、宣传栏即可。由于堤村经济发达,N镇党委并未为此拨款。第二,完成台账工作。C区委组织部对基层党组织的检查以书面汇报、台账建设为主,实际走访较少。因此,N镇党委仅仅只要求堤村党组织做好常规文本工作。

2.村支书的行为选择:弱政治性责任认知—强治理性责任认知下的治理行为。第一,代理人与当家人的角色失衡。堤村以土地出租为主要经济来源,村民对村干部的满意度主要是基于能否为村民获取更高土地分红。N镇党委在推进省“三清三拆三整治”工作时,要求普通农房不得高于17米。但这一政策明显影响村民出租收入。村支书L认为这一政策与村内治理并无实质联系,反而会招致村民不满,因而对农房管控政策执行不到位,只要占地面积不超标,基本采取默许态度。第二,重视日常治理轻视党员政治教育。村支书L对于党员的政治教育则仅限于上级党组织要求的“两会一课”,在日常实践中更广为使用的则是“摆平策略”。村支书L曾在一次动员会上讲道:“上面的政策原则跟你们没有关系,不要有那么多的条条框框,只要听我的把事情办好就行。”

3.党建引领基层治理的实践结果:党建与治理存在结构性张力。堤村形成以村支书L为中心的治理模式,村党支部能够有效动员党员参与村内治理。尤其是通过将党员充实进村组网格,在日常治理中发挥着重要作用。但在日常治理过程中,党建与治理工作产生了严重的结构性张力。一是重治理轻党建。堤村党组织的有效动员,本质是基于村支书L的个人权威。村支书关注的是党员能否有效解决村内治理难题,而并不关注党组织建设、党员教育是否得到了加强。二是上级党组织的意志被打折扣。由于村支书对党建与治理的关系处理失衡,导致村组干部政治学习欠缺,在拆违、土地确权等工作中偏离上级党组织要求,上级党组织意志经常被村支书L的“变通行为”所消解。

(三)湖北省D县华村的层级互动型党建模式

D县M乡华村共有226户,1134人,22名党员。脱贫攻坚工作完成前,该村为省级贫困村。2009年至2014年,5年间换了6任村支书。2015年,D县委在与乡镇、村组干部多次研讨的基础上,将华村作为“党建引领·活力村庄”首批试点村,力图通过服务下沉夯实党的执政基础。

1.村支书面临的政党嵌入:“弹性化嵌入”。2016年3月,D县委领导和乡镇党委领导多次来华村调研,认为干群缺乏沟通、村民村务参与不足,导致党建弱化。上级党组织认为只有通过灵活设置治理单元,将群众有效组织起来,才能真正密切干群关系。第一,鼓励村级党组织根据实际情况调整治理单元与制度。M乡党委要求村党组织通过村民代表会议、党员入户访谈等多种方式,将村小组调整为“利益趋同”的村庄。在划分村庄基础上,构建“村委会—村庄理事会—农户”三级治理平台。其中,理事会由本村庄有威望、有能力的老党员、老教师、致富带头人构成。同时以村庄为单位,组建村庄党支部或党小组,鼓励党员理事会长与村庄党小组长交叉任职,鼓励党员进入理事会。第二,事权下放与资金下沉。通过党员带动群众,对村庄规划建设提出意见,调动村民参与积极性。这一规定变过去事前下拨项目经费为事后进行奖补,每年县财政统筹安排1亿元的奖补资金,按照群众自筹和县政府配套“1∶1”进行奖补,先建后补,有建才补。

2.村支书的行为选择:融党建工作于“有效治理”。2015年上任的村支书K在上级领导到村调研时,就表现出浓厚兴趣,认为这是一次整顿村领导班子、改变群众对村“两委”看法的契机。第一,推动党员下沉,积极服务群众。村支书K鼓励有能力、有公共精神的党员按照理事会章程,进入理事会,强化党的领导。积极构建党员联户机制,为群众排忧解难。第二,通过党员引领,带动群众参与乡村建设。村支书号召党员无偿投工投劳,这一举措让群众充分感受到党员的先进性。通过理事会带头积极引进乡贤资金,成立了以丰汇合作社为龙头的4家合作社,带动村民家门口就业。第三,在实践中教育党员和推进党组织建设。定期组织党员、群众学习党的路线方针及社会主义核心价值观。通过开展“十星级文明户”“先进个人”等评选活动,促进党员为群众干实事。

3.党建引领基层治理的实践结果:党建与治理高度统合。华村构建起以村党组织为领导核心,以村“两委”、村庄理事会、农户为三级自治架构的“1+3”全新治理体系。通过村庄理事会这一中介载体,搭建了党群沟通的“连心桥”,真正实现了党员教育与服务群众相结合。华村通过纠纷调解、村庄建设等一系列实践活动,做到了夯实党的群众基础与乡村治理高度统一。D县委组织部副部长在谈及试点成功的经验时说道:“上级党组织不能统得过死,要通过引领性将乡村内生动力真正激发出来。”而村支书K则清楚认识到自身责任:“服务群众是我们共产党员的初心与使命,只有始终跟党走、响应党组织的号召才能走对路子!”

三、差异化党建模式中的“政党嵌入—责任认知”:效能转化的视角

基层党建工作在很大程度上为上级党组织嵌入基层党组织价值、制度、资源的方式所规定。但村支书作为乡村基层党建与治理过程中的关键行动者,对党建工作的最终落地有着决定性影响。责任观念对于责任主体具有约束、激励作用,掌握公共权力的行动主体只有清晰认知到自身承担何种责任,才会采取相应行为[15]。因此,正是上级党组织的政党嵌入方式与村支书的责任认知情况共同塑造了党建引领基层治理的实践模式,最终导致党建与治理的效能显著不同。

(一)政党嵌入:上级党组织行为差异与比较

政党是联结国家与社会的关键要素。政党嵌入是新时代执政党建设和国家治理的必然要求。在政党嵌入的过程中,党的意志能够贯彻到国家政治生活的方方面面,保障政治运作的民主高效和政治局面稳定统一;同时,党的组织网络嵌入到基层社会,能够对具有异质性和离散性的基层社会实现有机整合[16]。政党嵌入乡村基层社会的过程,主要是将自身的价值理念、制度规范、资源嵌入基层党组织,以此加强基层党组织建设。

1.价值嵌入。价值嵌入是将意识转化为行动的关键步骤。主流意识形态作为观念的上层建筑,通常表现为核心价值体系的建构与引领,在这个意义上,价值引领被视作党建工作的核心。在基层党建工作中,所谓的政党价值嵌入,是指将执政党“以人民为中心”的执政理念、“为人民服务”的价值观、宗旨嵌入到基层党组织成员认知当中,使其内化为基层党组织自觉实践。上级党组织的价值嵌入可以从嵌入强度和嵌入途径两个层面进行考察。如表1所示,就价值嵌入强度而言,Y县委政法委并不关注对罗村党组织队伍的价值观教育,也并未要求党组织深入到群众中去开展服务,因而体现出弱价值嵌入。C区N镇党委并不关注堤村党建工作,因而也体现出弱价值嵌入。D县M乡党委推动华村党建的出发点即在于,通过服务下沉,夯实党的执政根基,因而体现出强价值嵌入。就价值嵌入途径而言,罗村与堤村均不存在价值嵌入,故无嵌入途径可言。而D县M乡党委则是通过教育基层党员,通过党员队伍服务群众来融合党组织建设与治理工作。

表1 党建引领基层治理的差异化类型、实践特征及其效能

2.制度嵌入。政党嵌入过程中的制度嵌入,是指在基层党组织建设中形成和确立相关的制度与规则。基层党组织作为政党在乡村的代表,其行为必须遵循一定的组织原则、规范。上级党组织必须为基层党组织提供一定的制度规范,但同时也需要考虑基层千差万别的实际情况。如果上级党组织制度嵌入的方式过于刚性,缺乏变通,便会脱离地方实际,造成“制度悬浮”。制度只有适配实际治理场景,才能真正发挥效能。如表1所示,Y县委政法委在未对罗村进行调研,未与罗村干部进行充分交流的基础上,直接为罗村做了工程建设、经费使用、考评制度等方面的硬性规定。因而,呈现出极强的刚性制度嵌入。C区N镇党委仅仅只是形式上转发上级党组织文件,要求做好常规工作,并不实地检查制度落实情况,制度嵌入最弱。D县要求华村党支部在遵守基本规范的基础上,以有利党建、治理工作作为基本原则,灵活调整党小组设置,实现党小组与网格建设同构,同时要求各村党支部根据实际情况,在乡村治理中充分采纳民意,具有极强的制度柔性,体现出弹性化制度嵌入。

3.资源嵌入。资源嵌入指的是多方资源的合理调配,通过上级党组织连接、整合体制内外的各类要素,将多样化资源嵌入基层。在确保资源嵌入的基础上,基层党组织以服务供给为导向,不断强化为民服务的理念,以此传递基层党组织执行群众路线、心系于民的价值符号和主体责任[17]。由于我国资源分配由中央向地方层层递减,从实际来看,基层党组织的有效运作高度依赖于上级党组织资源嵌入。但资源嵌入的目标是要对资源进行合理整合及利用。上级党组织资源嵌入的方式不同,决定着基层党组织不同的行动逻辑。如表1所示,Y县委政法委为罗村党组织建设配备了一定的财政资金,但同时也严格限制了每一笔款项的用途,因而体现出极强的刚性资源嵌入。C区N镇党委只是在形式上部署了党建任务,并不提供任何资金,因而资源嵌入几乎为零。而M乡党委不仅为党建工作安排大量专项资金,而且注重将决策权下放,通过财政资金带动社会资金参与乡村建设。同时,并不限制每一笔款项的具体用途。因此,体现出很强的弹性化资源嵌入。

(二)责任认知:村支书行为差异与比较

认知决定行为,认知构成行为的内在要素[18]。现代政治与责任高度相关。可以说,基层干部没有高度的责任认知,难以催生出有效的履职行为。实施“一肩挑”政策以来,村支书作为上级党组织在基层的代理人,对上级承担政治责任;同时作为村民选举产生的当家人,对村民承担治理责任。村支书能否产生负责任的行为实践,取决于对两种责任的认知状况。

1.政治性责任认知。政治性责任认知是指村支书作为政治主体,认识到自身作为上级党组织的代理人,所肩负的贯彻落实上级党组织任务部署安排的政治责任。如表1所示,湖北省Y县罗村与广东省C区堤村支书虽然应对上级党组织态度不同,前者“积极应对”,后者“消极应付”。但不同行为机制背后却遵循相同的逻辑,即对自身政治性责任认知低,而分别采取“形式化履责”“不履责”行为。湖北省D县华村支书则对自身肩负的政治性责任有着高度认知,认识到服务群众是共产党员的价值使命。

2.治理性责任认知。治理性责任认知是指作为村主任(1)笔者调研的三个村庄均实现“一肩挑”,这里的村主任即为村支书。的政治主体,认识到自身作为村民选举产生的当家人,所肩负的有效治理村庄、积极回应村民诉求、提升村民生活满意度的治理责任。如表1所示,湖北省Y县罗村支书将党建工作看成是上级党组织下派的行政任务,未能认识到通过党建可以促进有效治理,以“形式主义”加以应对,呈现出弱治理性责任认知。广东省C区堤村支书有着较强的治理性责任认知,主观上力图回应村民需求。而华村支书则能充分认识到对村民的治理责任,理解党建工作就是要发挥党组织队伍的模范引领作用,通过服务群众,来维护好村民各项利益,提升村民生活满意度。

(三)政党嵌入、责任认知与基层治理效能的关系

为了夯实党的执政基础与有效整合乡土社会,执政党必须将党组织根基不断向基层嵌入。政党价值嵌入是确保基层党组织先进性,发挥党组织战斗堡垒作用的基础。中国共产党作为一个高度组织化的政党,政党组织意味着规范、纪律,具有规范性、强制性等特点[19]。在推动基层党建的过程中,上级党组织必须将制度嵌入进基层党组织的日常运作,以确保基层党组织能够合规运作。但在制度嵌入的方式上,必须具有一定的灵活性,以防止党建逻辑对治理逻辑的压制[20]。在资源嵌入层面,只有通过充分调动财政与社会资源的力量,并对资源赋予一定的灵活使用权,才能使资源真正用到实处。

然而,党建工作是否能够真正落实,还高度取决于村级治理结构中关键行动者——村支书的行为。“一肩挑”以来,村支书身份兼具了政治与治理双重属性。其能否做出负责的政治与治理行为,取决于对政治性责任与治理性责任的认知。三个村的实践案例表明,政党嵌入愈弹性化、愈符合基层实际工作情况,就愈能改善基层治理状况。村支书政治性责任认知与治理性责任认知程度越高,就越能自觉将党建工作落到实处,将党建与日常治理有机结合起来。因此,可以说,政党嵌入、村支书责任认知共同决定着党建效能与治理效能的高低。

如表1所示,湖北省Y县虽然为罗村制定了党建工作详细实施步骤与考核计划,以指标的形式规定了村级党建内容。但缺乏适度的价值嵌入,而制度嵌入与资源嵌入过于刚性化,与乡村基层实际需要相脱节。罗村支书将党建工作认定为上级党组织下派的行政任务,认为是上级党组织“走过场”,严重缺乏政治性责任认知。同时,也未能站在村民利益角度考量,未能认识到做好党建工作对于乡村治理的实际意义。在上述双重逻辑作用下,罗村党建过程中出现党建与治理“两张皮”、形式主义等多种负面后果,其党建与治理效能呈现“双低”局面。

如表1所示,广东省C区N镇党委仅仅只是要求堤村完成宣传栏、台账建设等工作,上级党组织在价值、制度、资源嵌入方面最弱。堤村支书则认为自己是村民利益的当家人,主要任务是满足村民利益要求。而对自己作为上级党组织在乡村的代理人角色缺乏有效认知,因此对上级党组织政策安排存在“阳奉阴违”现象。尽管堤村支书以回应治理诉求为基本取向,但政治决定治理,缺乏高度的政治责任,往往难以催生出高效的治理行为[21]。在“低政治性责任认知—高治理性责任认知”作用下,因看重村民短期利益而导致美丽乡村建设滞后于其他村庄,从长远看,最终影响村民长远利益,导致治理效能低。

如表1所示,湖北省D县M乡党委通过下放决策权限、下沉资金等多种形式,实现弹性化嵌入,为村级党建工作提供必要的支持与适度的自主行动空间。华村支书充分认识到自身作为上级党组织代理人、村民当家人的双重责任。首先,他认识到作为上级党组织在基层的代理人,要改变过去村“两委”班子软弱涣散的局面,建立建强党的基层组织;其次,他认识到作为村民选举产生的当家人,肩负改善村内干群关系、改变乡村落后面貌、提升村民生活满意度的治理责任。在高度政治性责任认知、高度治理性责任认知的激励下,村支书以村庄理事会为切口,通过发动党员服务群众、引领群众,有机衔接“上级党组织—村党支部—村民”三个层级,打通了党组织的毛细血管,将党建工作最大化为日常治理效能。

四、结论与启示

党建引领基层治理的实践机制要遵循一般的内在规律,把党的优势转化为治理优势,把党组织的能力转化为治理能力,实现党建与治理的双提升[22]。党建引领基层治理,既要强化党对基层社会的领导性,又要确保基层社会治理的有效性。D市华村层级互动型党建模式能够实现党建引领基层治理效能最大化的逻辑在于,上级党组织的弹性政党嵌入在为基层党建工作供给价值、制度、资源的同时,为基层工作预留了一定空间。而华村支书基于高度政治性责任认知、治理性责任认知,能够积极采取履责行为。通过将政党政治引领与基层内源性需求有机结合,有效强化党建与治理效能。

第一,“统权上移+治权下移”权力配置模式有助于增强党对基层的领导力。党的领导力与国家治理现代化相辅相成,离开了党的领导力,治理现代化也就失去了依托。但在实践中,要以治理的现实性需求为基点,不断优化党的领导方式。在坚持党的领导的前提下,将乡村治理的权限进一步下放给基层党组织,则是适应乡村治理场域中实际状况、有效激活乡村内生动力的可行选择。上级党组织要注重弹性嵌入原则,在嵌入基层党组织所需的价值、制度、资源的基础上,要为乡村基层党建与治理工作保留一定的自主性。通过将党建过程与治理情境相结合,才能有效规避“文本党建”“党建悬浮化”等异化形式。

第二,村支书要提高自身政治性责任认知与治理性责任认知统合度。村支书是乡村基层党建与治理过程中的关键行动者,是落实上级党组织工作部署的第一责任人,是有效治理乡村社会的第一责任人。乡村党建与治理工作是否有效,高度取决于村支书对自身的责任认知。党建与治理应该是同步进行、相互赋能的一体两面。村支书要提高政治站位,做好党建工作,是作为基层党组织负责人的政治责任。同时,村支书要认识到自身的治理责任,理解做好治理工作即是加强党建的抓手,真正实现党组织建设与基层日常治理工作的高度有机统一。