上海农业农村可持续发展能力的研究

■李 卓

大力推动农业农村可持续发展，是实现“五位一体”战略布局、建设美丽中国的必然选择，是实现中国式农业农村现代化道路的内在要求。本研究以联合国可持续发展目标为理论出发点，从政策、资源、环境、经济角度切入，围绕上海农业农村政策多元供给、资源要素匹配、生态价值挖掘、激活集体经济等方面，以绿色发展理念为引领，走乡村可持续发展之路，为实现农业强国目标作出上海应有贡献。

一、可持续发展的内涵和外延

全球气候风险、粮食安全、环境污染、资源短缺等非传统共同安全问题，对国际秩序和人类生存都构成了严峻挑战。早在1995年，联合国实施了为期5年的“可持续发展指标工作计划”，又于2001年发布了《可持续发展指标:指导原则和方法》报告，从社会、经济、环境和制度四大系统按照相关的驱动力、状态、响应的模型建立指标体系。2015年，在国际社会共同努力下发布《联合国2030年可持续发展议程》，其可持续发展的核心目标是经济增长、社会包容、环境保护。旨在从2015年到2030年间以综合方式彻底解决社会、经济和环境三个维度的发展问题，转向可持续发展道路。同时，联合国在农业领域提出了发展可持续粮食与农业（SFA）的倡议，该倡议从社会公平(保供、就业）、经济可行（竞争力、盈利能力）和环境适应（资源节约、健康）等维度，制定5项关键原则和指导决策者的20项行动，旨在促使农业劳动者以及农村居民的声音能够得到倾听，且能够从经济发展中受益，并享有体面的就业。同时，农村男女都能享有安全保障和掌控其生计，可以公平获取资源并能加以高效利用。

1994年，我国颁布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，这是世界上第一部关于发展中国家可持续发展议程的白皮书，从此开启我国可持续发展的建设。我国制定相关政策文件，推动农业可持续发展。首先，《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》提出，在考虑农业资源承载力、环境容量、生态类型、发展基础等因素后，将上海划入优化发展区，核心任务是要坚持生产优先、兼顾生态、种养结合，在确保粮食等主要农产品综合生产能力稳步提高的前提下，保护好农业资源和生态环境，实现生产稳定发展、资源永续利用、生态环境友好。其次，《“十四五”全国农业绿色发展规划》的第三章提到要通过加强耕地资源保护与质量提升、提高农业用水效率、农业生物资源保护等方面，提升可持续发展能力。《“十四五”推进农业农村现代化规划》战略导向强调促进农业农村可持续发展的理念。牢固树立绿水青山就是金山银山理念，遵循农业生产规律，注重地域特色，推进农业绿色发展，加强农村生态文明建设，加快形成绿色低碳生产生活方式，走资源节约、环境友好的可持续发展道路。

基于上述国内外可持续发展的探索，结合上海农业农村“三个空间、三个趋势”现状，紧扣“三个百里”“三个价值”“三园”建设这三大主题，立足上海乡村是超大城市的稀缺资源，城市核心功能重要承载地和城市核心竞争力的战略空间，探讨上海农业农村可持续发展的问题及建议。

二、上海农业可持续发展现状和挑战

对标《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》《“十四五”全国农业绿色发展规划》《“十四五”推进农业农村现代化规划》等政策中涉及可持续发展的指标，上海很多指标优于全国平均水平。近几年，上海牢记习近平总书记“四个放在”的殷殷嘱托，并从农民视角切入，在完善体制机制、优化发展布局、资源保护利用、生态环境治理、集体经济发展等方面，强化农业农村可持续发展取得积极成效。

（一）上海农业可持续发展现状

1.制度有效供给，发展体系完善

上海乡村作为超大城市全面实现现代化不可或缺的环节，市委、市政府以全面实施乡村振兴战略为引领，围绕乡村振兴战略“二十字方针”和率先基本实现农业农村现代化的目标，强化政策顶层规划，深入推进城乡一体化发展，积极推动本市农业农村现代化高质量发展，有效建立了1+1+35+9政策体系。如出台《上海市乡村振兴战略规划（2018－2022）》《上海市乡村振兴战略规划实施方案（2018－2022）》《关于进一步建立健全我市城乡融合发展体制机制和政策体系实施方案》《上海市乡村振兴“十四五”规划》《上海市乡村振兴促进条例》等政策，形成了“规划引领、政策保障、项目落地”的乡村振兴战略实施机制，为推进农业农村现代化建设提供了指引和制度保障。党的二十大召开后，上海牢记习近平总书记要求，践行“人民城市人民建，人民城市为人民”理念，谋划了全新的“一二三四”乡村振兴工作总体思路，推动国际化大都市乡村振兴发展步伐，让乡村成为上海现代化国际大都市的亮点和美丽上海的底色。

2.优化功能布局，夯实发展基础

一是优化布局规划。推动全域全类型全要素全过程国土空间用途管理，实施“管理、监测、执法”协同管理。严守202万亩耕地底线，完成农业“三区”划定总面积为136.51万亩，达到了集中连片的预期目标，签订耕地保护目标责任书，实行党政同责，保障本市“米袋子”和“菜篮子”生产底数和有效供给。完成了市域87个镇的村庄布局规划（其中60%村庄不保留）以及84个镇郊野单元村庄规划的编制工作，实现了乡村地区规划应编尽编全覆盖。二是促进资源永续利用。对耕地保护空间实施分类保护，坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，全市累计建成高标准农田172.5万亩。通过“两轮减量化”行动，累计完成低效建设用地减量化73.8平方公里并用于农业生产或生态建设；引导各涉农区年度建设用地减量化指标用于乡村振兴项目比例应不低于5%，纳入乡村振兴考核。稳步提高土地出让收益支农比例，确保到“十四五”末全市土地出让收入用于农业农村比例不低于8%。

3.资源高效利用，农业绿色发展

一是重视资源循环利用。提升农业节水工程，截至2021年，农田灌溉水有效利用系数达0.74，农田有效灌溉率达78%；截至2022年,秸秆综合利用率达到98%；2018－2020年，建成29个园艺场蔬菜废弃物综合利用示范点。2019－2022年，以生态循环农业示范创建为抓手，通过三批次遴选创建2个生态循环农业示范区、10个示范镇、100个示范基地。形成了一批可复制、可推广的生态循环农业生产模式，建立了生态循环农业持续增能、稳定发展的长效机制。二是提升绿色供给能力。2022年，上海农产品绿色认证率达到30.9%；水稻绿色防控技术覆盖率达65%；创建30家国家级生态农场；建设12家美丽生态牧场；583家水产养殖场开展绿色生产方式养殖，覆盖率达89.9%；全市99家水产养殖场获得水产健康养殖示范基地称号；地产农产品质量安全风险监测合格率为99.7%。

4.推进环境治理，生态功能提升

一是提升农村人居环境。上海以“美丽家园”为抓手，全面提升乡村环境品质、彰显乡村美学价值为目标，累计完成261个村美丽乡村示范村建设，完成90个乡村振兴示范村建设；农村生活垃圾分类已实现全覆盖，分类达标率已达95%，回收利用率达到42%；巩固农村“厕所革命”成果，无害化卫生户厕所普及率达到100%；农村生活污水治理率达90%，全面消除黑臭、劣V类水体；农民文明生活观念显著提升，生活方式更为绿色环保，生活质量普遍提高。二是治理污染保护生态。2022年，上海化肥和农药施用分别为6.56万吨、0.23万吨，比2012年分别减少45.9%、62.9%；规模化畜禽养殖场粪污处理设施装备配套率已达100%；建立生产基地－村级－镇级－区级农药包装废弃物回收及集中处置体系，农药包装回收率达100%；农膜、地膜回收率超过99%。紧扣“一控两减三基本”，基本形成引领绿色循环发展的局面。2022年，上海森林覆盖率达到18.51%，比1999年增加了15.34个百分点；2020年，湿地总面积保持46.55万公顷，保护率达50.35%。创新探索农业生态价值实现，充分发挥农业生态涵养和环境保护功能，构建乡村生态屏障。

5.激活集体经济，实现农民持续增收

一是深化农村集体产权制度改革，增加财产性收入。本市村集体经济通过抱团取暖（奉贤百村实业）、开发产业园（松江新桥漕河泾开发区）、宅基地盘活（浦东张江新丰村乡村人才公寓）、乡村旅游（金山朱泾花开海上）、网红经济（青浦金泽岑卜村国潮文化）、田园综合体（金山山阳镇山阳田园）等多模式多路径，探索集体资产增值，实力增强，农民增收，幸福感获得感归属感不断增强。上海镇、村、组三级集体总资产，由2017年的5620.2亿元，提升至2021年的6649.3亿元，净资产由1637.7亿元提升至2130.9亿元。共有776家集体经济分配27亿元，人均分配1041元。二是不断提高社保标准。2022年，城乡居保基础养老金标准为每人每月1300元，最低保障标准为每人每月1420元，均为全国最高。三是加大高素质农民培育力度，促进农民非农就业。2022年，上海市农村常住居民人均可支配收入达39729元，名列各省市前茅。

（二）上海农业可持续发展面临的挑战

虽然上海农业农村可持续发展基础越来越稳固，深度分析仍面临更深层次问题待探讨和解决。

1.政策深度融合不够，需着力破除体制机制瓶颈

一是存在政策边界叠加的标准不统一和不协调。“土地有红线，水务有蓝线”，郊野单元规划和村庄布局规划及各专项规划间，存在“打架”现象。二是缺少因地施策的灵活度和对历史实际的考虑。如调研普遍反映卫星图片所见即所得、不尊重农民需求和历史事实的监管，造成农业生产生活的被动违法。三是规划撤并村未制定时间表和路线图，一定程度上制约着上海农业农村现代化的全面实现。

2.资源供需呈紧平衡，生产经营提档升级受限

一是生产保供与自然资源承载不匹配。按国家要求“米袋子”和“菜篮子”实施数量和面积的双考核，上海依据常住人口保障人均三厘菜地测算，蔬菜考核需保障75万亩耕地，受限于用地指标，仅能做到考虑复种指数在播种面积上保证。二是发展生态循环农业与供地不协调。根据调研反馈，某企业探索种养循环净零排放模式，将养殖过程温室气体及废弃物等资源循环用于大棚作物种植，但在产业规划布局方面存在供地制约；本市创建循环示范基地的主体普遍反映，购置用于生物质处置的相关装备受限土地性质，只能露天摆放。三是农村三块地深化改革与发展的矛盾。城市化对乡村空间的挤压，规划撤并村农民居住的危房与合村并居计划无法落地之间的时间矛盾；本市农村集体经营性建设用地少，集体经济组织自身掌控、实际可利用土地资源更少，且农村集体经营性建设用地大多位于“198区块”。两轮“减量化三年行动”，有效反哺了城市的建设，用于发展农村集体经济的不多，与当前乡村振兴需求不相匹配。

3.乡村环境有待升级，生态资源未实现价值转化

一是农业农村绿色低碳循环发展整体规划需提升。农村人居环境整体提升，农业面源污染得到有效遏制，化肥、农药使用量持续减少，资源利用效率稳步提高。但绿色发展未考虑建立抵御气候风险的农食系统、绿色低碳循环生产、产业循环式组合、生态产品交易体系未形成。二是农业农村生态资源市场化配置机制未形成，价值转化路径单一。根据调研反映，上海稻田、林地（果林、生态公益林、涵养林等）、土壤、水源地生态资源的碳汇功能未充分挖掘和发挥，农业农村市场化生态产品交易机制尚未建立，生态价值的转化仅单纯聚焦于高品质农产品的供给。三是农村生态环境维护长效机制未形成。环保资金投入不足，生态补偿机制不健全，未形成市场化的投入和维护机制。

4.集体经济存在制约，乡村发展有较大提升空间

一是集体经济发展资源有限、模式单一、区域发展不平衡、发展动力的软制约明显。目前，本市存量农村集体经营性建设用地仅有29.6万亩，集体经济以物业资产和土地出租为主，且不少物业资产升级改造和确权颁证存在问题。由于区位、历史沿革不同，集体建设用地多分布在近郊地区，使得近郊与中远郊、同区域内不平衡差距大。管理能级不高、经营水平有限。二是规划撤并村集体经济收入占百强村比例较大，集体产权转移登记税务操作规程需明晰。三是城乡居民基本养老金水平存在差距，可支配收入绝对值差距逐渐拉大。农村居民基本养老金水平为1481元，而城镇退休职工平均养老金水平为4325元。近十年本市城乡居民可支配收入绝对值扩大，从22787元扩大到44305元。

三、未来上海农业农村可持续发展建议

作为超大型城市的乡村，上海农业农村的可持续发展，要深刻认识市委、市政对其定位，比重虽然小，但在空间格局、生态环境、社会稳定等方面很重要。要围绕城郊融合型乡村的特点，在形态上保留乡村的容貌，在治理上体现城市精细化管理水平，在发展方向上强化服务城市，承接城市功能外溢，增强保障供给、生态涵养、生活宜居等功能，体现乡村地区的经济价值、生态价值和美学价值。

（一）突破传统思维，形成可持续发展新共识

上海农业农村发展，受城市发展的挤压空间资源有限，同时据上海气象资料显示过去150年以来，温度升高，并且强降水增多。因此，要充分认识到当前农业发展要解决抵御气候风险、实现环境污染可控、精细化标准生产等现实问题，智慧绿色型农业是农业高质量发展的可选方向，未来农村价值在于生态资产的变现。建议根据联合国可持续发展目标和可持续粮食与农业（SFA）倡议，从社会、经济和环境等维度，对上海农业农村可持续发展能力进行全面评估，并将联合国可持续发展的关键原则，纳入政策制订的愿景目标和决策的价值观。

（二）政策供给协调，整合行政资源同向用力

打造委办局部门间相互支持和同步协调的政务生态，融合系统性、协调性、创新性、底线性、共享性等原则，建立全新的政策制订协同机制，推动乡村规划、建设、治理、产业、生态之间的协调，将决策部门间的外部性问题内部化。加快推进土地监管尊重历史事实的分类指导。因地制宜、尊重事实、尊重农民意愿，制定切实让老百姓得益叫好的政策。

（三）自然生态友好，提升生态之城内涵品质

加快建立生态资产核算和评估制度，摸清上海农业生态价值家底以及量化生态总价值。谋划生态补偿、农村可持续发展、农业农村减排固碳实施方案。树立绿色发展理念，提升农业生态价值，推进农村生产生活方式绿色低碳转型。研究制定农村环保设施和环境治理维护的长效机制。如农村地区门口三包+综合性物业管理服务，打破水务河道、垃圾清理、人居环境等分头治理。

（四）产业均衡友好，推动新型城乡融合发展

树立绿色GDP的发展观，变硬发展约束为市场激励活水，研究生态资源资产化路径，探索农业生态产品和服务的价值实现机制，推动农村“生态资源”向“生态价值”转化。坚持生产稳定，保供优先、资源永续利用，打造城乡互动的纽带与载体，建立更大范围的物质流动和能量转化的循化圈，打破农业自身封闭式循环发展，构建本市都市现代农业绿色低碳循环发展新模式。解决农村居民人均可支配收入增长，城乡居民收入差距持续缩小，需要持续开拓创新，不断拓宽农民增收渠道。