地缘政治阴影下的G20新德里峰会

朱杰进

9月9日至10日，二十国集团领导人（G20）第十八次峰会在印度首都新德里举行。与之前部长级会议一直未能达成联合宣言不同，G20新德里峰会在会议召开的第一天就发布了《G20领导人新德里宣言》。峰会超越了乌克兰危机这一当前最棘手的地缘政治难题，重新将G20和全球治理的重心拉回到全球经济治理的议程上，并将非洲联盟纳入到G20机制中，提升了G20的代表性，有利于G20从危机应对向长效治理机制转型。

“超越”乌克兰危机

如何表述乌克兰危机一直是近年G20峰会的最大难题。2022年巴厘岛宣言的表述是：“我们重申各国在联合国大会和安理会等其他场合表达的立场，对俄罗斯侵略乌克兰表达最强烈的痛惜，并要求俄罗斯从乌克兰领土上彻底、无条件撤出”。而2023年新德里宣言的表述修改为：“关于在乌克兰的战争，回顾在巴厘岛的讨论，重申各自国家立场以及在联合國安理会和联合国大会通过的决议，强调所有国家必须以全面符合《联合国宪章》宗旨和原则的方式行事。根据《联合国宪章》，所有国家都必须避免使用或威胁使用武力来寻求获取领土，破坏任何国家的领土完整、主权和政治独立”。

可以看出，新德里宣言删除了对俄罗斯的强硬措辞。也正是由于这一改动，新德里宣言获得了包括俄罗斯在内的G20所有成员国的支持，为G20将重心转向全球经济和发展的议程扫清了政治障碍。

重回“全球经济治理议程”

在全球经济复苏和可持续发展面临巨大挑战的情况下，G20新德里峰会达成了《绿色发展协议》，在促进能源转型、应对气候变化、加强宏观经济政策协调、解决发展中国家债务等方面取得了一些实质性进展。

在促进能源转型上，G20新德里峰会同意到2030年将全球可再生能源产能增加两倍，并承诺要逐步减少煤电，但没有制定重大的气候目标。在会议讨论中，G20成员国在减少化石燃料使用、减少温室气体排放和增加可再生能源目标上存在分歧。发达经济体提出，到2030年将可再生能源增加两倍，到2035年将温室气体排放量减少60%，各国逐步减少使用煤电。这一提议遭到了俄罗斯、沙特阿拉伯和印度等新兴经济体的反对。最终，双方达成妥协，G20成员国一致同意到2030年将可再生能源增加两倍，在减少煤电使用上各国可以根据国情合理安排。

在应对气候变化上，G20新德里宣言提出，注意到联合国政府间气候变化专门委员会报告做出的预测，全球温室气体排放量在2025年前达峰，但这不意味着所有国家都在该时间段内达峰。宣言指出，“达到峰值的时间框架可根据可持续发展、消除贫穷的需要、公平以及不同的国情来决定”。发展中国家要实现2050年零碳排放的目标，在2030年之前需要5.8万亿至5.9万亿美元的资金；发达国家到2020年每年联合动员1000亿美元气候资金并将该年度目标延至2025年。宣言呼吁，2024年设定一个不少于每年1000亿美元的新气候融资集体量化目标，敦促发达国家到2025年将集体提供的适应资金提高到2019年水平的至少两倍。

在加强宏观经济政策协调上，由于贸易碎片化、持续的高通货膨胀，尤其是发达经济体货币政策剧烈收紧，导致全球利率上升和融资条件恶化，全球经济增长动能减弱。G20新德里宣言提出，各国在必要时实施宏观审慎政策，防范经济下行风险；财政政策将保持中期财政的可持续性；央行货币政策致力于实现物价稳定，明确传达政策立场，以帮助限制负面的外溢效应。同时，G20成员国还将采取临时性、针对性的财政措施，以保护贫困人口和弱势群体。

2023年9月9日，二十国集团领导人第十八次峰会在印度新德里国际会议展览中心开幕，世界银行行长彭安杰、巴西总统卢拉、印度总理莫迪、南非总统拉马福萨和美国总统拜登合影留念。

在解决发展中国家债务方面，截至2023年1月，70个低收入国家中已经有9个国家陷入债务困境，28个国家处于高风险状态，占到样本低收入国家的53%。G20新德里宣言提出，要有效、全面、系统解决中低收入国家债务脆弱性问题。在官方债权人、私人债权人和多边开发银行的参与下，根据共同行动和公平负担的原则，以可续期、有序、及时、协调的方式落实G20《缓债倡议后续债务处理共同框架》。欢迎在赞比亚、加纳债务问题上的进展，迅速开展埃塞俄比亚债务处理。

非洲联盟加入G20机制

自建立以来，G20机制一直未能实现扩员。G20新德里峰会的一项成就是将非洲联盟纳入到G20机制中来，大大提高了G20机制的代表性，同时也更加突出了发展议题在G20机制中的重要性，有利于G20实现从危机应对向长效治理的机制转型。

在机制代表性上，G20在非洲55个国家中仅有南非一个成员国，显然非洲国家在G20机制存在代表性不足的问题。但机制代表性与机制有效性之间存在天然的悖论，如果大幅度增加新成员国，势必会降低G20机制的有效性。因而，邀请作为55个非洲国家代表的非洲联盟加入，能够有效地平衡G20机制的代表性与有效性。

在机制转型上，G20长期以来重点关注金融稳定等短期议题，具有明显的危机应对特征。1999年12月，G20财政部长与央行行长会议机制建立，主要是为了应对东南亚金融危机。2008年11月，G20领导人峰会机制建立，主要是为了应对国际金融危机。而G20作为国际经济合作的主要论坛，需要实现从危机应对机制向长效治理机制转型。非洲联盟加入G20，将会推动G20更加关注发展议题，尤其是帮助非盟实现《2063年议程》，让非洲发展议题在全球经济治理中受到更多的关注。

总体上看，在地缘政治回归的阴影下，G20新德里峰会避开了乌克兰危机这一最大的政治难题，重新集中在可持续发展、宏观经济政策协调、发展中国家债务等全球经济治理的议题，实现了G20机制在非洲的扩员，大大提高了“全球南方”在全球治理中的话语权。可以预期，2024年巴西、2025年南非在主办G20峰会期间，将会延续这种势头，进一步推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。