“明斯克进程”的失败与乌克兰和平前景

孔田平

2023年8月9日，乌克兰东部顿巴斯地区的战火持续燃烧。

2014至2015年的“明斯克协议”曾使乌克兰东部地区成为“半冻结”的冲突区。2022年2月，俄罗斯承认“卢甘斯克人民共和国”和“顿涅茨克人民共和国”“独立”，并對乌克兰发起“特别军事行动”，“明斯克进程”戛然而止。乌克兰危机仍在延宕，各种和平方案陆续出炉，能否以及如何恢复和平备受关注。

通向“明斯克协议”之路

2013年11月21日，乌克兰总统亚努科维奇突然宣布取消行将与欧盟达成的自由贸易协定，并决定与俄罗斯启动乌加入欧亚海关联盟的对话。此举引发亲欧民众大规模抗议并占据了首都基辅的独立广场，2014年初乌国内发生流血冲突，政府被迫辞职，亚努科维奇逃离。2月22日，乌议会罢免亚努科维奇的总统职务，亚努科维奇致信俄总统普京，请求俄方动用军队“重建法治、和平、秩序和稳定，保护乌克兰人民”。俄严厉谴责乌“违反宪法的政变”。

2014年2月底，全副武装不佩戴任何徽章的蒙面武装人员“小绿人”空降俄罗斯族占多数的克里米亚，包围塞瓦斯托波尔机场，强行进入克里米亚议会大厦，升起俄罗斯国旗。3月6日，克里米亚议会投票决定脱乌入俄。3月16日，克里米亚举行公投，超过95%的人赞成入俄。3月17日，俄承认“克里米亚共和国”为“主权独立国家”。次日，普京签署了将克里米亚纳入俄联邦的条约。3月21日，俄议会批准条约，普京签署克里米亚正式入俄的法律，俄军进驻克里米亚，2.5万名乌克兰军人及其家属撤离。

克里米亚公投入俄后，乌东顿巴斯烽烟再起。4月卢甘斯克和顿涅茨克的反政府示威失控，亲俄民间武装抢占政府机构，成立“卢甘斯克人民共和国”和“顿涅茨克人民共和国”。4月13日，乌代总统图尔奇诺夫宣布开始对民间武装展开“反恐行动”。5月11日“卢甘斯克人民共和国”和“顿涅茨克人民共和国”举行全民公投，次日宣布“独立”。乌克兰视两个“共和国”为恐怖组织，将其控制区域称作“反恐行动区”，顿巴斯自此成为乌军与当地民间武装交火的血腥战场。

面对乌东愈演愈烈的局面，2014年6月在纪念诺曼底登陆70周年活动间隙，法国、德国、俄罗斯、乌克兰领导人举行会晤，旨在和平解决乌克兰危机的四方会晤“诺曼底模式”正式形成，由俄、乌和欧洲安全与合作组织代表组成的三方联络小组也组建起来。6月20日，乌新任总统波罗申科宣布单方面停火，并提出15点和平计划。普京呼吁各方开始谈判。

乌东激战却未停歇，2014年7月还发生了马来西亚航空公司客机在乌东上空被导弹击落的悲剧。8月，乌军一度夺回民间武装控制的多数领土，随后战场形势逆转，乌方指责俄秘密派遣军队、坦克和大炮进入顿巴斯，帮助亲俄武装力量夺回失地。9月5日，乌、俄、欧安组织及乌东两个“共和国”的代表在明斯克签署《明斯克议定书》（“明斯克协议1”，全称为《三方联络小组磋商结果议定书》）。该议定书包括12条，涉及安全措施与政治措施。安全措施包括立即停火、欧安组织监测和核查等；政治措施包括颁布关于卢、顿“某些地区”地方自治临时地位的法律，提前举行地方选举等。《明斯克议定书》签署后，顿巴斯的战火未熄，停火协定一再被违反。9月19日，三方联络小组代表在明斯克签署落实《明斯克议定书》的九点备忘录，事实上是对停火协定的细化，涉及建立30公里安全区、禁止军用飞机飞越乌东特定地区、撤走外国军队和雇佣军，等等。

2015年1月，分离主义武装占领顿涅茨克机场，乌军与之为争夺德巴尔切夫激烈交火，“诺曼底模式”再次启动。2月12日，法国总统奥朗德、德国总理默克尔、俄总统普京和乌总统波罗申科在明斯克开会，就和平解决顿巴斯冲突达成一致。三方联络小组签署《执行明斯克协议一揽子措施》（“明斯克协议2”），有13点内容，包括全面停火、双方等距离撤出所有重武器、根据不同的火炮系统建安全区、欧安组织监测和核查、乌实行宪法改革、卢甘斯克和顿涅茨克个别地区实行地方自治，等等，提供了实现和平所需的更多细节步骤及具体时间表。

“明斯克进程”的失败

签署两个“明斯克协议”时，乌方在军事上处于劣势，面临溃败的可能。协议的签署没能结束冲突，但至少限制了冲突区域，427公里的战线将顿巴斯工业区一分为二。顿巴斯的冲突一直在持续，双方所达成的29次停火均未得到严格执行。根据欧安组织的报告，2016至2020年间平均每周发生约200起违约事件，进入2021年后每周超过1000起。冲突导致至少14000人死亡，30000人受伤，650万人受到影响。在“明斯克协议”签署后，俄对乌东的介入也没有停止，向当地提供财政支持，拨付养老金和公共部门的工资。当地学校现采用俄国家课程体系。2019年4月，俄决定向分离主义分子控制区的居民发放护照。到2022年2月，乌东共有72万人获得俄护照。联合国秘书长古特雷斯曾将“明斯克协议”喻为“在重症监护室里苟延残喘的病人”。

“明斯克进程”更未实现在确保乌主权的条件下通过下放治理权促使乌东地区重新融入的目标。2022年1月26日“诺曼底模式”的巴黎会晤和2月10日的柏林会晤没能拯救“明斯克进程”。2月21日，俄承认“卢甘斯克人民共和国”和“顿涅茨克人民共和国”为“主权国家”。2月22日，普京宣布“明斯克协定”不复存在。2月28日，俄对乌展开“特别军事行动”，乌外长库列巴称“明斯克进程”已死。

“明斯克进程”失败的根本原因在于俄乌缺乏信任。两国对顿巴斯冲突的认知不同，俄强调冲突为“乌克兰的内战”，乌则认为俄直接卷入冲突，包括向顿巴斯分离主义武装提供武器，派遣正规军人和武装人员参战。乌在顿巴斯的目标是恢复控制，维护乌领土完整。俄的目标则是保护顿巴斯讲俄语民众的利益，支持卢、顿两个“共和国”自治，保持俄对顿巴斯及乌克兰的影响力。

在回避地缘政治问题的情况下，“明斯克进程”不可能导向顿巴斯冲突的和平解决。顿巴斯的冲突实际上是地缘政治之争。俄视对近邻国家的影响力为“至关重要的国家利益”，希望影响乌地缘政治选择，阻止其倒向西方。而“广场革命”后的乌政府决定脱俄入欧，倒向西方，反对俄干预其地缘政治选择。在“明斯克协议”谈判中，俄乌均没有触及地缘政治问题，更未谈及乌地缘政治选择是否有“中间道路”可走。

“明斯克协议”措辞模糊，未明确界定冲突方，也就没有明确规定签署方的权利和责任，为俄乌做出不同解释留下空间。俄表示无法协助实施協议，因为自己是“调解人”，“不是冲突参与方”。乌方对此不以为然，坚称撤出“所有外国武装部队”就是指俄武装，而俄否认在乌东有任何军事存在。尽管卢、顿两个“共和国”的代表在协议上签了字，但在谈判中这两个“共和国”没有正式法律地位，而是被称为“卢甘斯克州和顿涅茨克州个别地区”，乌不可能与两个“共和国”的代表直接谈判。俄乌围绕实施协议的顺序争执不下，乌坚持只有在乌方控制边界后才能在顿巴斯某些地区举行选举，俄则坚持在选举后由乌方恢复对边界的控制；乌坚持先落实停火和撤出重武器等安全措施，再落实地方自治等政治措施，俄则坚持落实步骤先政治后安全。

“明斯克协议”在很大程度上是政治协议，国际法地位不无争议。尽管联合国认可该协议，美欧对俄制裁与俄执行协议的情况相挂钩，但协议不是由外长或国家领导人，而由俄驻乌大使祖拉博夫、乌前总统库奇马和欧安组织代表签署。乌一些法律专家认为，协议没有国际法地位，并非乌法律一部分。2018年乌通过的《顿巴斯再融入法》将俄定性为“侵略国”，最终文本删除了所有提及“明斯克协议”是实现该地区和平基本框架的内容。

乌克兰和平曙光未现

正是基于“明斯克进程”的失败教训，人们对当下能否以“诺曼底模式”重启和平进程并达成新的停火预期悲观。自乌克兰危机全面升级后，乌战火纷飞，生灵涂炭。2022年9月，顿涅茨克、卢甘斯克、扎波罗热、赫尔松举行“入俄公投”，普京签署了四州入俄条约，正式宣布它们为“俄领土”。当下形势与2015年2月已大相径庭。乌总统泽连斯基称不会再有新版本的明斯克协议了，“这是一个陷阱”。乌外长库列巴强调，“明斯克进程”的缺陷绝不能重演，“国际社会应该认真研究明斯克的教训，以恢复国际和平与安全”。

2022年11月，泽连斯基宣布十点和平方案，涉及核安全、粮食安全、能源安全、释放囚犯和被驱逐者、恢复乌克兰领土完整、俄撤军和停止敌对行动、追究战争罪行、保护环境、有效的安全保障、确认战争结束。泽连斯基还呼吁举行全球和平峰会。

进入2023年，局势愈演愈烈，交战双方均无意休战。欧美援乌的大量先进武器源源不断进入乌克兰。6月乌军在乌东前线发起“反攻”，俄境内军事目标也频受攻击。与此同时，国际社会呼唤和平，提出各种倡议。

2023年2月24日，乌克兰危机全面升级一周年之际，中国外交部发布《关于政治解决乌克兰危机的中国立场》，阐明尊重各国主权、摒弃冷战思维、停火止战、启动和谈、维护核电站安全、保障粮食外运、停止单方面制裁、推动战后重建等12点立场。5月中下旬，中国政府欧亚事务特别代表李辉访问乌克兰、波兰、法国、德国、欧盟总部和俄罗斯，介绍中国主张，试图凝聚国际共识，推动危机解决。

非洲15个主要国家超过50%的粮食进口来自俄乌，乌克兰危机导致粮食、化肥和燃料价格上涨，对非洲产生不利影响。2023年5月，南非总统拉马福萨宣布非洲国家将提出“非洲和平倡议”。6月，由拉马福萨和非盟轮值主席、科摩罗总统阿扎利等非洲七国领导人及高级代表组成的代表团访乌，提出了十点和平倡议，包括谈判结束战争、缓和冲突、尊重主权、安全保障、开放通过黑海的谷物运输，等等。随后，非洲代表团访俄推销和平倡议。

俄尚未提出系统性的和平计划，普京在会见非洲领导人时透露乌曾在西方压力下拒绝了俄乌2022年3月达成的和平协议。俄仍对恢复谈判持开放态度，2022年11月普京强调西方必须正式承认被并入俄的四个地区，俄才能与乌和谈。2023年6月，普京表示如要举行和谈，美国和北约必须停止向乌提供武器。

2022年9月23日，乌克兰东部顿涅茨克州举行入俄公投，投票站工作人员抬着票箱走进居民楼。

巴西有意参与危机调解，总统卢拉称中立国家应当联合起来，在俄乌间促成和平。2023年6月3日，印度尼西亚国防部长苏比安托在出席新加坡香格里拉论坛时提出解决乌克兰危机的和平计划，主要内容有停火、建立非军事区、部署维和部队、在争议领土由联合国组织公决。俄外交部发言人称，俄收到的正式和非正式和平倡议有30多个。

围绕乌克兰和平方案的讨论不乏“独到”见解。美国哈佛大学教授斯蒂芬·沃尔特提出美国和中国利用各自影响力，共同调解形成“大国合作”的和平协议。8月15日，北约秘书长办公室主任延森称通过“以土地换和平”，乌克兰可成为北约成员国。这一评论引起轩然大波，乌外交部称“不可接受”，延森不得不承认失言。乌总统府顾问波德尔亚克表示，放弃领土“换取”北约的保护伞将意味着将战争转移到其他世代，并破坏国际法。北约秘书长斯托尔滕贝格重申北约立场没有变化，“只有乌克兰人才能决定何时具备谈判条件，以及什么是可以接受的解决方案”。匈牙利总理欧尔班接受福克斯新闻采访时甚至直言，结束危机的唯一途径或许是特朗普再任美国总统。

6月24日，乌克兰、美国、欧盟、英国、法国、德国、意大利、丹麦、加拿大、巴西、日本、韩国、印度、南非、沙特阿拉伯、土耳其等国高级官员参加哥本哈根和平会议，讨论在乌克兰实现公正和持久和平的方式。8月5日，包括中国在内的40多个国家的代表出席在沙特阿拉伯吉达举行的和平会议。会议达成共识，尊重乌主权和领土完整及《联合国宪章》无上地位应是任何和平协议的核心。哥本哈根、吉达会议均未邀俄出席。

普京认为，非洲和中国的倡议可以作为乌克兰和平的基础，但也警告称“有些事情不可能实施”。俄坚持乌必须接受“新的领土现实”，才能进行谈判。泽连斯基则强调“除非解放所有被占领土，否则就没有可持续的和平”。乌要求恢复1991年边界，这意味着俄从克里米亚、顿涅茨克、卢甘斯克、赫尔松和扎波罗热撤军。由于立场大相径庭，俄乌目前不可能直接谈判。乌克兰的“反攻”仍在继续，与俄军在前线互有攻守得失，直接谈判的“机会之窗”何时重开尚不得而知，目前还看不到恢复和平的曙光。