全球治理中非正式政府间组织的兴起及中国的战略应对

胡文秀,杨 帆,李 敏

(太原理工大学 马克思主义学院,山西 太原 030024)

一、问题的提出

随着全球联系的加强,人类社会被紧密地联系在一起,商品、资本、人员、技术实现了广泛交流,全球化随之产生。全球化本质上是一种打破和超越领土、国别、民族、领域等各种界限与边界,展示人类日益相互依存,并作为一个类主体求生存、谋发展,逐渐形成一种新的整体性文明的客观历史进程与趋势[1]。全球化在加深国家间相互依存的同时,也带来了诸多问题。这些问题靠单个国家已无法解决,全球治理应运而生。全球治理实质上是在无世界政府的现实中构建起来的跨越国家和社会的规则制定、政治协调和解决全球问题的复杂系统。在应对全球问题时,单个国家独立承担全球问题的治理责任会造成国家任务的过载(task overloading),用于全球问题治理的资源也可以用在促进国内民生方面,因而单个国家不愿承担治理的责任,如果外部治理手段优于国内手段,国家会选择授权给外部机构。因此,在一个相互依赖程度越来越深的世界里,为了迅速对全球性问题做出反应,对委托代理的需要可能会增加[2]。在应对全球问题的过程中,作为委托代理机构的国际组织开始出现,国际组织以及由其所建立起来的国际制度可以帮助各国克服集体行动问题,减少合作交易成本[3],因此,国际组织成为全球治理的重要行为体。在国际体系中,每个全球问题的治理基本上都有默认的制度选择。比如,世界卫生组织之于全球卫生领域,世界贸易组织(以下简称“世贸组织”)之于全球贸易领域。然而随着全球化的深入和全球性问题的增加,国家间合作的形式发生了变化,在出现治理需求时,各国不再首选默认的制度,而是倾向于创建新的国际组织。比如:1999年七国集团中负责金融稳定的政府当局及国际监管部门组建金融稳定论坛(Financial Stability Forum,FSF)来评估全球金融稳定的问题,而当时国际货币基金组织、世界银行和经济合作与发展组织都可以用来促进金融稳定[4];2015年经过多轮谈判,伊朗核问题最终达成全面历史协议,但是促成协议签署的是中、美、俄、英、法、德六国,而不是国际原子能机构[5]。这些新成立的组织,其成员多为主权国家,但是与之前的政府间组织又存在着不同之处,具有非正式性。这里的非正式是指这些组织或其章程中没有制定任何规则、规范以及体制结构和程序[6]。正式规则是全球治理的重要特征,但在许多情况下,非正式规则正在取代或补充正式规则。为何出现问题时各国会选择在非正式国际组织内进行协调?学者们注意到了非正式国际组织数量的增加,但是学界的研究却严重低估了其参与全球治理的程度。非正式国际组织兴起的动因是什么?中国该如何应对非正式国际组织的兴起?这是本文试图要探究的问题。

二、非正式国际组织的含义

国际组织具有国际性行为特征,根据其成员属性可以分为政府间组织(Intergovernmental Organizations, IGO)和非政府间组织(Nongovernmental Organizations, NGO),前者是由主权国家构成;后者是由非主权国家组成的非营利性实体,包括民间组织、志愿者协会等。关于IGO的概念,华莱士(Michael Wallace)和辛格(David Singer)最早做出了界定,他们提出了3个标准来确定其是否为政府间组织,即至少有两个国家成员、定期举行全体会议、拥有常设总部并且独立于其他组织[7]。之后多位学者对IGO的定义进行了发展,2004年佩弗豪斯(Jon Pevehouse)等人提出的定义得到学者的认可,即IGO是依据国际公认条约建立起来的正式实体、有三个或三个以上的国家成员、拥有常设的秘书处或其他重要的机构,如总部和(或)常设工作人员[8]。IGO实际上是具有组织结构和自主权,能够提供国家之间正式、持续、多边决策以及执行成员国集体意愿的实体。

二次世界大战结束后,各国认识到国际组织的重要性并且获得了授权收益,因而国际组织大量涌现,形成了制度密集化的国际体系(densely institutionalized international system)。通过国家间条约实现集中化、等级化和正规化是国际组织的标志[9],正式规则也成为全球治理的重要特征,如联合国、国际货币基金组织、世贸组织等都有正式规则。然而从20世纪80年代开始,各国越来越多地转向非正式治理。为了区别两类以主权国家为主体的国际组织,学者们将佩弗豪斯等人提到的组织界定为正式政府间组织(Formal Intergovernmental Organization,FIGO),将具有非正式性的组织界定为非正式政府间组织(Informal Intergovernmental Organizations,IIGO)。

何谓IIGO?学者们根据FIGO的定义,概括出了IIGO的含义,即具有明确共享预期和目标、明确的国家成员联合(associations)、定期举行会议,但没有独立的秘书处。IIGO与FIGO虽有相同之处,但也存在明显的区别:第一,二者都是以国家作为主要成员,并且至少包含三个或者三个以上的成员国。FIGO的成员资格由国家批准的条约来界定,IIGO成员界定并不严格且不排除非国家行为体——如其他政府间组织、商业公司或非政府组织——作为观察员参与,但明确要求国家发挥主导作用。第二,二者都具有共同的预期。FIGO往往通过法律条约来约束成员国并实现共同预期,成员国之间签署具有法律约束力的国际协议或者条约作为判定标准。IIGO则会通过多种方式来明确分享预期,从简单的口头承诺到首脑会议联合声明,再到详细的意向书,各有不同。现在许多IIGO成员更愿意通过发布“谅解备忘录”(Memorandum of Understanding, MoU)、公报或者“声明”来阐明预期,这些形式只具有政治或道德约束力,不具有法律约束力。第三,二者为了问题的解决都会经常召集会议。不同之处在于,FIGO具有常设的、独立的秘书处或者重要机构和总部,独立的管理机构为组织的自主性创造了条件;IIGO则没有常设的秘书处,但为了解决会议的组织问题,IIGO往往会通过聘请相关组织或者成员国轮流承办会议来实现。事实上,IIGO是介于分散合作(Decentralized Cooperation)和FIGO之间的机构(如表1所示)[10]。

表1 分散合作(Decentralized Cooperation)、IIGO和FIGO的对比

上述IIGO和FIGO的定义都是理想类型,除完全符合这两类定义的“纯粹”的组织之外,事实上还存在着一些介于二者之间的组织,这些组织或者只有秘书处,或者只有条约。比如1994年成立的政府间化学品安全论坛(Intergovernmental Forum on Chemical Safety,IFCS)设有秘书处,但成员之间没有签署正式的条约,这类组织本文将其划归为IIGO。关于IIGO的形式,可能是国家之间的非正式组织,比如,七国集团、八国集团、二十国集团等;也可能是国际组织内部的联盟,比如,联合国内的77国集团和欧盟内部的欧元区国家集团等。这些组织有共同的利益,会通过合作来影响正式国际组织的决策进程。关于IIGO的性质,有些组织是长期的,比如1985年成立的澳大利亚集团(Australia Group),至今仍在防止生化武器相关物项出口和技术扩散(以下简称“防扩散”)方面发挥着积极作用。有些组织是为了应对突发事件而临时组建的,任务完成即自行解散。比如:1977年时任美国总统卡特提出并大力推动的国际核燃料循环评估(International Nuclear Fuel Cycle Evaluation,INFCE)计划,其存在期间共举行了134次工作组会议、9次技术协调委员会会议和两次全体会议,1980年与会者一致认为INFCE完成了任务而被解散;1977年为解决纳米比亚冲突而建立的“国际联络小组”,之后也出现了为解决利比亚危机、委内瑞拉冲突成立的“国际联络小组”等,也是任务结束随即解散。

三、非正式政府间组织兴起的动因

在国际社会密集化的制度环境中,面对新出现的问题,采取何种治理形式,国家一般有四种选项:使用(USE),即通过问题领域默认的协调机构解决问题;选择(SELECT),即从两个或多个现有机构中选择一个;变更(CHANGE),即改革现有机构;创建(CREATE),即创造一个新的机构来取代现有的机构[11]。在4个选项中,其成本是依次增加的。对于主权国家而言,“使用”现有治理机构的成本、不确定性和风险是最低的,因为各国对该机构的能力都比较熟悉;“选择”现有治理机构因为对机构比较熟悉,可以确定哪个机构更适合解决面临的问题,成本相对较低;“变更”需修改现有组织的结构、任务、权力或其他规定,谈判结果的不确定性、改革后机制的有效性及其可能造成的主权成本会导致风险增加;“创建”成本最高,意味着一个新的机构完全取代了现有的机构,收益和成本都是不确定的。

国家在解决面临的全球性问题时,使用和选择基于条约创建的FIGO更容易建立可信的国家承诺,但是为什么国家会选择创建IIGO呢?不同学派都在试图做出解释。现实主义以权力为导向,认为全球治理体系的建立和设计是强大参与者偏好的直接结果,国际组织不过是权力和利益的附属物,随着国家和跨国行为者之间权力分配的变化或者强大行为者偏好的变化,治理结构可能发生变化。功能主义运用交易成本来解释组织设计,认为IIGO参与治理的灵活性和低成本是其较快增长的主要原因。本文认为IIGO的兴起和发展是其内在优势与外部环境共同作用的结果。

(一)IIGO运作的低成本性和灵活性是国家选择IIGO的根本原因

任何组织的形成与发展,成本都是不得不考虑的因素。IIGO作为一类组织,存在着创建、聚合、规范化、再发展或者衰退过程,在这个发展过程中,IIGO所耗费的成本较低。

1.组织创建阶段。该阶段主要是寻找伙伴、共享信息、讨价还价、达成共识,确保组织生存的稳定性和国际认可性。IIGO基于共同预期而组建,因为成员目标一致,减少了成员间的反复谈判;谈判中允许各国绕过繁琐的规则程序,进行信息共享或者联合行动。在审批流程上,IIGO可以回避国内行政审批和立法批准等程序,只需获得政府首脑或部门首长的同意和签署即可生效,降低了批准成本,能够快速达成协议。相较于FIGO,IIGO的组建程序更为灵活,这种灵活性使其能够迅速适应新形势的变化。一旦有危机出现,相关国家的领导人可以迅速采取统一行动,组建IIGO,建立共识、进行协调、召开会议,为应对危机制定议程。

2.聚合阶段。该阶段是组织的凝聚期,为确保组织正常运转,需要提升内部成员行动效率。IIGO不受透明度规则的约束,不需要记录正式投票或留下纸质记录,可以绕过已经成为FIGO标准的透明度要求,有助于成员之间保守保密[12]。这一框架下组织内成员更愿意分享信息,进而提高行动效率。

3.规范化阶段。该阶段主要是明确组织发展方向,制定内部管理机制。相比FIGO精细化、专业化的职能结构,IIGO并非必须具备特定的机构或者独立的秘书处,会议议程通常由轮值主席国决定,轮值主席国议程设置集中反映了本国、本区域发展所关注的热点议题,可以兼顾不同国家的诉求,因此具有很强的代表性和时效性。IIGO轮值主席国议程决定发展方向,在功能拓展上成本更低,尽量兼顾均衡,组织内部也不容易出现“搭便车”和推卸责任现象。随着IIGO日渐发展壮大并逐步规范化,其所形成的规范化条约或者协议会在某些方面契合制度化的条约,与其他组织形成一种“共生”关系,甚至成为FIGO的补充。

4．再发展阶段或者衰退阶段。这是IIGO是否存续的两种方向。再发展就是IIGO在合作精确程度、合作深度、授权程度上进一步发展,向规范化、制度化迈进直至发展成为FIGO。从长远看,FIGO对成员国是更有益的,但是各国作出的政府间安排,反映的是合作与主权成本、灵活性与承诺性、保密性与透明性以及协商一致与降低谈判成本之间的权衡[13]。在制度建立的早期,政府间合作是困难的,IIGO通过帮助各国了解制度化的优势,进而缓慢地沿着这一规范前进。从这一点上来讲,IIGO是通过自身低成本的合作推动国际组织向正规化发展。比如,早期的关税及贸易总协定(以下简称“关贸总协定”)是一个没有秘书处的最低限度合作的组织,但随着成员了解的深入和更高执行的需要,关贸总协定逐渐升级为世贸组织,实现了从IIGO向FIGO的转变。衰退是IIGO发展的另一个方向,IIGO可能由于目标达成或是谈判破裂而解散或者组织名存实亡,也会出现部分成员对合作不满而选择退出的情况。出现上述情况时,就要涉及成员国的退出成本,包括放弃的合作收益,还包括组织执行撤离的物质费用;同时退出也包括政治成本,如削弱行为体作为可靠合作伙伴的声誉成本。由于IIGO的非正式性,其无法律约束力的义务和相对简单的操作程序,对成员国约束性较低,因此成员的退出成本也较低。

在组织发展周期中,IIGO因其操作灵活、便捷高效、低成本成为全球性治理问题出现时国家的优先选择。

(二)议题属性的变化与FIGO合法性危机是推动IIGO兴起的外部催化剂

不同的问题领域具有不同的集体行动属性,主权国家面对不同议题时所选择的治理形式也不尽相同。在与“高级政治”相关的议题领域,机会主义风险大,对信用承诺要求更高,因而各国会倾向于选择和参加能够做出明确承诺且条约或者规则更具约束力的正式治理机制。相反,在“低级政治”领域,机会主义风险造成的危害性较小且全球问题的爆发具有突然性,需要各国在较短时间内做出反应,因此在非传统安全领域建立IIGO,可以帮助各国建立共同的立场,而不必在一个权力集中的组织内作出强有力的承诺。20世纪80年代,IIGO数量的上升就与社会事务、环境问题、难民、商业以及技术等非传统安全问题大量涌现有关。

另外,FIGO的合法性和有效性危机也成为IIGO发展的推手。FIGO只有其合法性和有效性得到认可时,才能成为可信的代理,国家才会授权其治理相关议题。与合法性相关的响应性、公平性、透明度、问责制被列为正式组织的重要原则,甚至位列有效性之上[14]。20世纪八九十年代,发展中国家群体性崛起,一些传统的正式机制难以适应全球权力格局的转换,FIGO制度本身的“非中性”与程序规则遭到质疑。当今的国际组织多为西方发达国家主导建立,他们仍在享受创建时的特权制度、滥用现有的规则和规范并且抵制多边机构的改革[15]。这引起了新兴经济体国家的不满,进而导致了组织的合法性危机。合法性危机的出现也导致主权国家对FIGO有效性产生疑虑,比如达成协议的相对速度、可达到的监管目标水平、行为体和部门的参与程度和公平性等问题[16],都成为影响FIGO发展的因素。当FIGO面临合法性和有效性危机时,多数国家会选择或者建立新的组织来参与治理。IIGO安排灵活,不需要作出有约束力的承诺,在危机环境中,组织结构不会带来官僚负担,可以更容易和更快地交换信息,因此成为主权国家的优先选择。

(三)国家选择偏好是IIGO兴起的直接条件

国际组织的产生是国家偏好聚集的产物,在全球治理中,主权国家的利益偏好影响到了IIGO的发展。

1.对主权的低约束是各国选择IIGO的重要考量。解决全球性问题时,主权国家常面临困境,即国家没有能力独自治理全球问题,必须依赖作为代理人的国际组织。理想状态下,任何委托人都愿意授权给既有能力又能够实现良好控制的代理人进行治理,但是能力和控制往往是反向相关的。一个称职的代理人很难控制,因为它产生优秀政策结果的能力使其能够对委托人发挥杠杆作用,而委托人控制代理人的努力往往会削弱其取得成果的能力,限制其能力的发挥和行使[17]。

FIGO是具有独立性制度安排和自由裁量权的组织,通过硬法——签订条约来规范国家间关系,降低了交易成本、增强了国家承诺的可信度、扩大了可供选择的政治战略并且解决了不完全契约问题,但是这样做也付出了重大代价,严格的法律限制了行为体的行为甚至危及国家主权[18]。国家在加入FIGO时必须让渡部分主权,在缺乏有效监督的情况下,FIGO会表现出一些不符合成员国偏好和利益的行为,会出现偏离甚至违背成员国利益的情况,对成员国的主权和利益构成伤害。

IIGO不会将权力授权给国际组织的秘书处,因而增强了国家的自主权,减少了主权成本的付出,但同时,IIGO又提供了充足的制度化安排,允许国家去搜集信息、进行谈判和协作,防止共同利益被背叛。国家在选择非正式安排时牺牲的自主权较少,给国家带来的“权力损失”也较少,对主权的低约束使得IIGO备受主权国家青睐。

2.国内政治影响国家的偏好选择。主权国家为解决全球治理问题所进行的正式或非正式的机制选择,都需要满足国内社会的偏好和需求,否则将招致高昂的“国内合作成本”。对于领导者来讲,签署国际条约与软性协议相比更具合法性,会向国内公众发出强大的参与信号,通过提高名誉、法律和官僚成本,锁定政治家的政策偏好,增加国家的退出成本,即便是领导人未来某一时刻离职或被免职,该协议仍将继续有效[19]。但是20世纪70年代之后,西方工业国家内部政治两极分化、政府分裂、立法僵局普遍出现,这使国家之间通过立法缔结正式协定,寻求正式国际合作变得极具挑战性[20]。 IIGO不需要广泛的批准程序、监督安排或预算拨款,使领导者面临的阻力减小,可以避免因为国内存在反对声音而阻碍机制的建立,尤其是面临突发性事件或者世界状况面临不确定性时,各国会优先考虑建立IIGO,以便于重新谈判或者以较低的成本退出。

3.国家对于权力和利益追求影响到了国家机构选择的偏好。观察国际关系现实可以发现,不同类型的国家都会选择使用IIGO。

第一,强国在选择和创建IIGO。当前的FIGO多是在强国主导下建立的,很大程度上体现和满足了强国的利益,但是规则正规化是一种妥协,强国为了让弱国接受其权威并认可满足其利益的安排,作为交换,会向较弱的国家转移不成比例的控制权。FIGO内部关于信息共享、议程设置、提案制定和表决的正式程序削弱了结构权力与结果控制之间的关系,将权力在参与者之间更广泛地进行分配,这在一定程度上降低了强国对结果的控制。与FIGO相比,IIGO对权力施加的限制较少,增加了权力的回报,让有权势的行为体更自由地利用其优越的议程设定权力和谈判杠杆来决定政策,确保其偏好受到强烈冲击时还可以控制组织运作。认识到这些优势,强国参与非正式机制的动机变得尤为强烈。

第二,崛起中的大国也在选择参与和创建IIGO。现有的国际正式机制多数为西方大国所创建,既有的规则往往使崛起中的大国处于不利的地位。当权力转换不确定时,IIGO为崛起大国提供了一种选择,以规避现有的FIGO,通过提升崛起中的大国在各种国际论坛上的影响力和讨价还价的能力,使其在新秩序没有建立之前就可以实现某种程度的合作。

第三,弱国也倾向于创建IIGO。FIGO囿于各主权国家利益的偏好,采用投票表决原则,且更多受到强国支配,所达成的最终目标不具有完全代表性。对于弱小国家来讲,集体行动效益与预期偏差较大。而非正式治理结构本身也是权力的来源,赋予了弱小国家参与国际事务和维护自身利益的权力。比如在世贸组织谈判和全球气候等谈判中,小国就通过组建集团,抱团取暖,协调立场,努力共同发声,防止成为大国决策的牺牲品。例如,由沿海低地国家和小岛屿国家组成了小岛屿国家联盟(Alliance of Small Island States, AOSIS),这些国家受气候变化影响严重,最关心海平面上升对家园的毁灭问题,1.5℃温升、大幅减排等主张使其成为气候谈判中最激进的力量[21]。

4.二次世界大战结束后国家数量的上升也推动了IIGO的发展。在20世纪初,全世界只有几十个国家,二战结束之后历经非殖民化浪潮、苏联解体、东欧剧变,国家数量急剧增加。国家数量的上升导致了国家偏好异质性的增加,使得达成国际条约的复杂性增大,这从关贸总协定框架内的谈判以及后来世贸组织历经多轮谈判依然没有达成妥协中可见一斑[22]。随着成员国数量的增加,通过FIGO进行治理的速度放缓甚至近于停滞。为此各国选择通过将行动从繁琐、正式的政府间条约和组织转移到规模较小、更加灵活的、非正式的机构来达成治理共识[23]。

四、非正式政府间组织兴起形势下的中国应对

当前,世界正经历百年未有之大变局,国际治理体系也在经历新的变革重组。国际制度是各国实现和维护国家利益、参与全球治理的重要途径。当今国际制度体系“非中性”矛盾在不断加剧,西方国家在治理平台设立的初始阶段,就通过“绑架”议题设定、制定投票表决制度和人员安排、引导规范传播等,为其获得该平台的评议权和裁判权,实现了国家利益的最大化[24]。而以中国为代表的新兴经济体所拥有的制度性权力,相较于其实力与贡献严重失衡。应对制度“非中性”,可以通过改变现有不合理的国际制度或者构建于己有利的制度来实现[25]。对于中国而言,后者不失为一种更好的选择。当前中国迫切需要抓住IIGO兴起的契机,精准发力,努力适应新形势下新的合作要求。

(一)中国应主动参与到IIGO的建立和规则的完善上来

近年来,全球治理格局发生革命性的变化。西方发达经济体,大多面临着银行危机、财政危机和实体经济危机,且这种危机正渗透到整个国家的社会生活中[26],而新兴经济体国家自身具有丰厚的市场资源、稳定的国内政治环境、高涨的参与治理热情、巨大的增长潜力等优势,正日益成为全球治理的主力军。当前,发展中国家普遍倾向于采用渐进、稳定、开放的模式进行多边合作,在现有的规则内积极寻求新的方式参与国际合作,推动利益和话语权的合理分配以及国际制度的合理化。IIGO因其低成本、低风险、低主权约束、灵活性等特点受到发展中国家的偏爱,其兴起为发展中国家改革制度“非中性”导致的权力失衡问题带来了机遇。作为最大的发展中国家,中国需要不断加强与国际组织和多边机制的协调配合,与新兴经济体国家一道,“为发展中国家争取更多制度性权力和话语权”[27]。

在此背景下,中国应该利用自身优势,积极参与、推动和倡导建立IIGO,搭建更多非正式平台,通过对话协作等论坛性的方式增强发展中国家在全球治理中的话语权,促进成员间的共同发展。在制度建设过程中,争取本国相对于其他国家的非对称性优势,逐步获得将本国利益转化为国际组织利益的行动力和影响力。

同时,中国应始终坚持平等、开放和包容的发展理念,尽最大限度关切其他国家的利益诉求,将平等对话放在首位,规避来自西方的抵制和敌意,从而不断推动国际制度体系的改革,尽可能减少体制剧烈变动带来的冲击。IIGO因准入门槛低,成员可能涉及发达国家、新兴经济体以及弱小国家,且成员各自有着不同的利益偏好。不同利益的博弈必然会弱化IIGO的有效性,因此中国要积极与发展中国家开展多边合作,搭建新型合作平台,创新发展路径,满足发展中国家利益需要,从而消解不同利益主体之间的冲突。针对不同利益偏好的差异性,中国应充分发挥协调者的角色,承担更多义务,通过彼此间的互相补充、互相合作来实现合作和利益的最大化。

(二)中国要积极提升议程设置能力

议程设定影响力的强弱表明了一个国家实力的强弱,决定了一个国家在组织框架内话语权的大小。IIGO的议程设置基本上是每个成员国都享有的公平的权力,组织内成员可以提出自身特别关注的议题并且提出解决方案,通过与其他成员共同协商、分享权力、分摊责任,共同解决相关议题。然而由于权力和偏好差异,发达国家和发展中国家设置的国际议程不尽相同,西方国家更多关注反恐、防扩散、气候变化、金融稳定等议题,而发展中国家则更加关注发展援助、传染病防控、粮食安全、国际机构改革等议题。

当前中国参与的IIGO类型各不相同,议程设置的内容和方式也应做到有的放矢、精准应对。对于由西方国家主导建立的IIGO,比如,亚太经济合作组织、二十国集团、亚欧会议等,由于西方发达国家拥有较强的实力,在议程设定中掌握了主导权,在议程设置上很难反映处于弱势地位的国家的合理利益关切。对于这类组织,中国应广泛参与议程设置,积极引入反映发展中国家利益诉求和偏好的议题。2016年的G20杭州峰会,中国首次把绿色金融议题引入议程、重启国际金融架构工作组、展开G20外围对话,就是中国作为东道国主导议程设置、不断提升发展中国家话语权的重要努力。同时,在组织机制内,中国还可以联合其他具有共同利益和共同立场的国家组成IIGO,协调立场,以发展中大国身份不断推动现有制度的改革。有的IIGO成员为发展中国家,比如金砖国家集团、东亚峰会等。对于这类组织,中国可以作为引领者和支持者的角色,不断推动组织的深入发展。比如,在2017年中国接任金砖轮值主席国时,提出了“金砖+”的对话合作模式,使金砖合作机制成为具有全球影响力的国际机制[28]。有的IIGO是由中国主导建立起来的,比如世界互联网大会等,在这些组织中,中国就要不断主导议程设置,将中国的理念和主张转化为国际组织的规则和规范,引领组织向更规范化和制度化的方向发展。

在中国积极地、建设性地参与IIGO议程设定的过程中,也要不断苦练内功,提升自己。一是需要增强实力,拓展参与国际组织的深度和广度,IIGO呈现多样化发展,中国要积极加入其中,尽可能实现国家利益的最大化。二是要努力打破、解构西方发达国家在议程设置过程中带有的明显的“预设立场”和“先入为主”的框架性东西[29],即对新兴经济体特别是对中国所持有的根深蒂固的“西方式偏见”。三是丰富参与议程设置的手段,利用主场外交、领导人会晤等时机,表达中国诉求,争取改变乃至重新塑造议程设定的理念和过程。进行议程设置时,所提出或者推动的议题要能够吸引足够多的支持者或潜在支持者,将潜在的、共享偏好转变为议事日程,从而赢得集体行动中的主动权[30]。总之,中国只有主动、持续、全方位参与议程设定,才能在非正式政府间组织发展进程中最大限度地维护本国利益。

(三)中国需要不断提升塑造国际规范的能力

中国要不断增强组织制度以及规范的解释力和传播力,推动IIGO由危机应对机制向长效机制转变。中国要在建立组织和议题设置的基础之上,逐步建构新的话语理念,不断塑造符合中国与发展中国家利益的新规范。塑造和倡导国际规范,可以弥补中国在国际体系中结构性权力不足的问题,也可以提升我国外交的有效性和正当性。在世界面临大变革的背景下,中国应该逐渐将新规范注入国际治理领域,尤其是新的议题领域,比如气候、网络治理等领域。这个进程意味着中国要提出符合时代发展潮流、具有较强感召力的理念,并以此凝聚共识,推动国际规范变革[31]。我国在亚洲相互合作与信任措施会议上倡导的“共同、综合、合作、可持续”的亚洲安全观,在“一带一路”建设中提出的“互联互通”“共建共享”“丝路精神”,在上海合作组织发展中提出的“上海精神”等都是能够引发共鸣和认同的理念。在塑造国际规范时,中国应积极利用好IIGO,通过组建临时政策联盟,联合其他国家组建“小集团”,形成任务导向型“利益共同体”,共同发起倡议、提出新规范[32]。

国际规范的发展涉及三个阶段,即规范的出现、选择和采纳,只有不断加强规范的解释和传播,才能推动IIGO的深入发展。组织规范的传播包括纵向传播和横向传播,规范在组织内部逐步被接受和内化被视为纵向传播,规范在组织(地区)之间传播或者得到组织外成员的认可被视为横向传播[33]。中国在将自身价值规范嵌入IIGO的过程中,也要从纵向和横向两个方面进行传播。中国理念的倡导和传播,不能通过外力强加于他国,也不能居高临下教化他人,而应在平等交往、合作共赢的过程中,跨越意识形态分歧,通过国际会议、对外援助、领导人外交等活动进行规范的传播,促进组织成员对规则的内化和对组织外成员的吸引。规则的整合和内化至关重要,关乎组织凝聚力的问题。如果做不到规范的认同和内化,出现外来压力时组织就会面临瓦解的状况。发展中国家对此尤其要高度重视。比如,在国际气候谈判中,发达国家建立的谈判集团成员就比较稳定,而发展中国家尤其是弱小和不发达国家为了实现利益往往合纵连横、更换阵营,这也常常被发达国家利用,成为瓦解发展中国家集团、向中国和印度等新型工业化国家施压的工具,如2015年欧盟组建的雄心联盟就是如此。

在拓展和提升制度传播力和解释力的同时,还要进一步增强运作的规范性及决议的权威性,推动IIGO向规范化、法治化发展。很多IIGO组织,起初都是为应对危机而组建的,比如,G20就是国际社会应对2008年全球经济危机的制度性产物。IIGO的兴起为新兴经济体提升制度性话语权提供了机遇和平台,但是IIGO吸引人的优点也是其致命的弱点,IIGO在参与全球治理中存在着难以克服的局限性。比如,作为政府间组织,IIGO和FIGO一样,都面临着人力、物力及财力有限等问题,要解决的全球问题结构具有特殊性的问题,国际社会面临无政府状态问题等[34]。除了这些国际组织面临的共性问题之外,IIGO自身存在的合法性和执行力问题是其面临的最大挑战。非正式安排保持较少的公共性且没有报告的义务,有助于避免外部力量的反对,但是这些都使透明度受到影响。IIGO可以根据现实需要灵活地缔结国际协议,但是避免公开辩论掩盖了国家对协议的深度支持,因为批准辩论有助于动员和整合对协议感兴趣的支持者,缺乏公开辩论则破坏了问责的潜在力量[35]。IIGO灵活性意味着非正式的制度安排更容易被放弃,不能通过具有法律约束力的规则或实施强有力的监督和执行,同时因为缺乏承诺也难以处理需要作出高度可信承诺以克服造成缺陷的诱因的问题。尽管存在局限,但是IIGO在全球治理制度化中依然发挥着关键作用。为此,中国应努力推动IIGO职能的扩展和制度的正规化,规避其存在的局限,这样才能有助于破解制度“非中性”和提高发展中国家的制度性话语权。上海五国机制在设立之始是一个没有正式秘书处的IIGO,通过稳步发展、日益合法化,最后形成了有正式组织机构和章程的上海合作组织,就是一个很好的示范。