某矿山建设工程项目后评价分析

付迎新,马丽颖

(1.长春黄金设计院有限公司; 2.中国黄金集团香港有限公司)

项目后评价是对投资管理和约束的一种手段,是投资项目管理必不可少的一项内容[1]。矿山建设工程项目通常是大型综合建设项目,同其他工程项目相比具有建设周期长、覆盖面广、投资大等特点,而且受矿产资源、开采技术条件、选矿工艺、产品价格等各种因素的影响,存在诸多不确定性[2]。纵观以往矿山建设工程项目,达不到预期目标的屡见不鲜,如无法达到设计能力、建设工期延长、环境破坏严重、建成投产后经济效益与预期水平相差较大等。这些均与项目前期设计、施工过程、生产运营管理等密切相关。因此,对已建成投产并运行一段时间的矿山建设工程项目开展项目后评价分析,从中总结经验教训,提出反馈意见,对提升矿山建设工程项目决策管理水平,提高矿山经济效益有着重要的意义及应用价值。

1 项目后评价概述

项目后评价是指在项目已经完成并运行一段时间后,对项目的目的、执行过程、效益、作用和影响进行系统、客观分析和总结的一种技术经济活动,是完整矿山建设工程项目的最后环节。科学有效的项目后评价是从项目前评价、实施情况及运营情况等方面,通过客观、系统的分析评价,对建设工程项目未来的发展情况及能否可持续发展进行评估和判断。通过对比分析,找出矿山建设工程项目成败的原因,总结经验教训,并将评价信息及时反馈给项目的投资者、管理者及建设者,能够为其他同类型矿山建设工程项目的决策、设计、施工和生产提供参考。

20世纪30年代,美国首先开始项目后评价工作,随后项目后评价在英国、法国、加拿大、瑞典等国家逐步推广应用,同时在一些国际机构,如世界银行、亚洲开发银行、世界货币基金组织、联合国教科文组织等援助的项目也开始普遍应用[3]。中国的项目后评价工作是随着改革开放政策逐步开展的,虽起步较晚但发展较快。20世纪80年代中后期,项目后评价在中国开始得到应用,受原国家计委正式委托,1988年中国国际工程咨询公司对第一批国家重点项目进行项目后评价,标志着中国项目后评价工作的开始。到2008年,国家发展和改革委员会发布了《中央政府投资项目后评价管理办法(试行)》,标志着中国投资项目后评价工作进入正轨,并且上升到国家项目管理制度建设的高度,成为项目管理过程中的重要组成部分。2016年,国务院发布了《关于深化投融资体制改革的意见》,进一步完善了项目后评价制度。2017年,《中央企业投资监督管理办法》的出台明确了中央企业每年应选择部分已建成的重大项目开展项目后评价工作,并形成专题报告,为后续投资提供参考。由此可见,随着经济社会的不断发展,项目后评价工作的重要性越来越凸显,项目后评价的逐步完善对中国矿山建设工程项目的持续发展有着重要意义。

项目后评价方法有逻辑框架法、比较评价法、层次分析法、网络分析法、因果分析法、模糊综合评价法、成功度评价法、社会调查法等。不同项目应根据各自特点和具体要求,选择一种或多种方法[4]。项目后评价方法一般遵循以动态分析、综合分析、预测分析、定量分析、宏观投资效果分析为主的原则,结合评价时点前和评价时点后,既重视项目决策效果,又重视项目实施效果。

2 某矿山建设工程项目后评价分析

2.1 项目概况

某矿山建设工程位于内蒙古自治区,为低品位大型金矿床。本次项目后评价针对扩建工程,扩建后生产规模为40 000 t/d(1 320万t/a),开采方式为露天开采,单一汽车开拓运输,选矿工艺流程为常规三段一闭路破碎+堆浸+炭吸附+解吸电解+冶炼,最终产品为合质金。该矿山于2012年完成扩建可行性研究报告,并通过审核,获得批复。依据可行性研究报告陆续完成了环境影响评价、安全预评价、水资源论证等多项报告工作。扩建工程投资范围主要为采场、破碎厂、堆浸场、金回收系统。扩建工程自2012年7月开工;2013年8月破碎系统完工,并成功实现了联动负荷试车,11月中旬生产逐步正常;2013年11—12月,累计处理矿石222.18万t,平均处理矿石3.7万t/d。2015年11月,该矿山提出了工程项目验收申请报告,成立竣工验收组并于2015年12月完成工程验收,环保、安全、职业卫生等专业按照规定已获得专项验收文件。

2.2 项目后评价方法

逻辑框架法和成功度评价法是常用的项目后评价方法。该矿山建设工程项目采用这2种方法进行项目后评价工作。

逻辑框架法全称为逻辑框架结构矩阵,用于项目的设计、规划、实施、监督和评价中,是项目后评价进行综合分析的常用方法[1]。其能够用一张简单框图来分析项目的内涵关系,且更容易理解,同时可以将相关的动态因素有机组合,通过分析各因素之间的逻辑关系来评价项目的目标实现程度和项目的效果、作用和影响。

成功度评价法也称为专家打分法[5],是依靠评价专家组的经验,对照项目立项阶段及规划设计阶段所确定的目标和计划,综合测评项目各项指标的评价结果,对项目的成功程度做出定性分析。也就是说,根据项目具体情况,设定评价等级,通过打分的方式评价项目是否成功;根据项目取得的效果,评价结果可分为项目成功、基本成功、部分成功、不成功、失败5个等级。从各项目标实现上看,成功是已全面实现或超过目标,基本成功是已经实现大部分目标,部分成功是实现了原定的部分目标,不成功是实现的目标非常有限,失败是无法实现项目目标。从效益角度理解,成功是取得巨大效益,基本成功是达到预期效益,部分成功是取得了一定的效益,不成功是几乎没有产生正效益,失败是项目必须要终止。

2.3 项目全过程总结与评价

项目全过程总结与评价分为项目前期决策总结与评价,项目建设准备、实施总结与评价,项目运营总结与评价。通过对资料的搜集与整理,以及对现场实际情况的考察可知,该项目建设程序文件及前期决策文件均较完整,具备土地、环评等相关手续,建设管理制度体系较全面,合同管理整体较规范,指挥部及参建单位各负其责,建设期间未出现重大质量、安全事故,按预定工期完成了项目的建设,且建设投资基本依照可行性研究报告的批复执行。同时,该项目也较好地完成了工程竣工验收工作。在翻阅项目资料及分析总结过程中,发现该项目存在部分验收工作滞后,没有严格按照“三同时”的原则,部分资料及批复文件不全等情况。

2.4 项目效果和经济效益评价

项目效果和经济效益评价是从项目的技术水平、财务效益、经营管理等方面对项目效果和经济效益进行评价。通过对该项目技术水平、财务状况、经营管理等方面的资料统计及现场调研,项目的技术水平先进,技术的适应性、经济性和安全性均较好,实现了在高纬度、高寒地区处理低品位矿石。该项目二期扩建工程2013年竣工,2014年达到满负荷生产,项目竣工后前几年采矿量、入选品位及选矿回收率均达到已经批复的可行性研究报告中的指标水平,利润总额完成情况较好,后期由于采矿量下降,单位成本增加,且黄金市场价格较低,该项目经济效益不理想。但近几年随着黄金价格持续走高,该项目具有良好的市场前景。

2.5 项目环境和社会效益评价

该项目履行了环境影响评价审批手续,根据国务院生态环境主管部门的要求及环境影响评价报告书,环保设施均按照初步设计环保专篇进行建设,并在公众参与的调查中,大多数公众对本工程的建设持满意态度。该项目运用了节能环保技术,在节约资源的同时保护了周边环境。而且,积极落实了复垦方案,做好生态已恢复区的维护管理,提高生态治理效果;做好地下水监测工作,发现问题及时采取补救措施;做好污染防治设施的日常维护管理,确保主要污染物长期稳定达标排放。该项目社会效益显著,在同行业中起到了示范作用,为促进内蒙古自治区经济发展,提高就业水平,带动周边相关产业,增强民族团结,维护地区稳定做出了贡献。

2.6 项目目标和可持续性评价

从该项目内外部因素均能看出,项目有一定的可持续性。二期扩建工程实际运行表明,该项目经济效益较好,社会效益显著。由于黄金市场价格波动,生产期间也存在财务指标与可行性研究报告批复差别较大的情况,但总体上看本项目市场前景良好。随着采、选、冶技术的不断优化,黄金价格的上涨,资本化摊销逐年减少,经济效益会进一步提升。企业的可持续性发展也可为当地经济发展、劳动力就业等做出巨大贡献。另外,该企业正在对境界外资源开采进行可行性研究,以确保企业的健康发展,即项目发展具备一定的可持续性。

2.7 项目后评价结论

通过编制项目后评价逻辑框架,以列表形式列出预计指标、实际实现指标、主要差别和变化、项目变化原因及持续性影响主要因素,从总目标、投入产出目标、效益指标等方面进行对比分析。成功度评价法编制的项目成功度评价结果见表1。

表1 项目成功度评价结果

经计算及分析,该项目总评得分为3.5,项目总体目标基本实现,项目的建设是成功的。

2.8 主要经验教训与建议

该项目获得的经验为:①扩建工程采用短分期开采工艺,将采矿与剥岩在空间上分离,做到互不干扰,极大地提高了采矿效率,加快了矿山掘进速度,为选矿厂持续供矿提供了坚实的保障;②露天境界运输道路布线采用双螺旋布线方式,共设4个出口,极大地方便了露天境界内部车辆的通行。此外,在露天境界内出现小规模滑坡倒伏时,由于采用双螺旋布线,当一边出现问题无法通车时,另一边运矿道路可以继续使用,保证矿山不停产;③组织管理科学,措施实施到位,为高纬度、高寒草原地区工业项目建设树立了榜样;④项目建设时设计人员常驻现场,结合实践全过程优化设计,采用了先进工艺流程和生产设备,为项目成功建设运营提供了各方面的技术支持;⑤注重环境保护及节能减排,为矿山提供了持续发展的保障。

在总结经验的同时,下一步应注意加强建设前期的地质、岩石力学、采矿设备进场准备等工作,生产中应时刻对边坡进行雷达监测,预防滑坡灾害,避免人员受伤及设备财产损失。另外,注重建设生产手续、工程验收时间,注重资源利用及规模的一致性,坚决杜绝未批先建、验收滞后等问题,严格执行“三同时”原则,避免延误工期,致使造价增加。

通过上述分阶段详细评价,对项目上级管理部门及建设单位提出的建议包括:提高“先评审再实施”意识,完善工程投资管理体系,合理控制工期,加强合同及工程档案管理,完善招标工作,加大科研力度,加强后续采矿方法研究,保证企业长远发展,并加强国际交流与合作,在生产中不断优化技术方案、控制成本等。尤其作为采用国际化标准建设的矿山,更要充分发挥优势,积极引进先进技术及工艺,达到国际领先水平,获取最大经济效益。同时,作为低品位黄金矿山,应积极争取国家政策支持及相应科研经费和奖励,可以通过参与当地建设,争取所在地政府的扶持及税收减免等优惠政策。

3 结 语

以某矿山建设工程项目为实例,采用成功度评价法和逻辑框架法开展项目后评价分析工作,依据项目前期决策(项目建议书、可行性研究报告)、实施准备(环境影响评价、安全评价、初步设计、施工图设计及概预算等资料)、建设情况(物料采买、工程和安装结算等费用)和运营情况(采选技术指标、采选成本、产量等)等,定性与定量相结合分析项目建设、运营情况,得出可信的项目后评价结论。

矿山建设工程项目有别于其他工程项目,其准入条件严格、不可预见因素较多,项目投资数额与建设工期等较难准确控制和掌握。作为资源性项目,建设、生产和运营均对社会有较大影响,若决策失误将对投资人造成不可逆的损失,也会对社会的许多层面造成不良影响。对矿山建设工程项目进行科学细致的项目后评价工作,总结经验和教训,可为类似矿山建设工程项目的决策、实施、运营管理等提供参考和借鉴,具有重大意义。