社会组织发展的转向：从依附到内生

李利利,刘庆顺

(1.山东理工大学 法学院,山东 淄博 255000;2.浙江农林大学暨阳学院 人文学院,浙江 诸暨 311800)

一、引言

在国家主导的渐进式社会转型中,社会组织的产生和运作既得益于公众需求日趋多元化带来的自主发展契机,也受到制度情境制约,取决于国家与社会关系转变创造的宽松成长空间。党的十八大以来,我国社会组织所处的制度情境发生了重要转变：

其一,相对宽松的制度环境为我国社会组织发展提供了一定空间。近年来,党中央释放出积极的政策信号,也出台了大量规章制度,助力社会组织发展。随着社会治理的深化,社会组织发展的制度性因素略有放松,政府不断释放积极发展社会组织的信号,对社会组织基本上采取“宏观鼓励为主,微观限制居多”“区别性对待,选择性扶持”[1]的态度。党的十八大报告提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”,十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。2021年9月30日,民政部发布了《“十四五”社会组织发展规划》。作为社会组织领域首个五年规划,该规划进一步明确了社会组织高质量发展的方向。这些政策的制定和出台从顶层设计上确定了政府与社会组织的职责和边界,标志着我国社会组织发展的体制性因素有所放松,政策导向逐渐明朗,给社会组织的发展提供了更为广阔的空间。顶层设计的不断完善为社会组织健康有序发展创建了良好的制度环境,国家对社会组织的强制性约束正在逐步减弱,更为宽松的政策取向正在形成,制度性的扶持和引导逐步深入。宽松的制度环境为社会组织的发展创造了有利条件,社会组织的发展进入提质增速阶段,社会组织质量和数量稳步提高,组织规模日益扩大。截至2021年底,全国共有社会组织90.2万个,比上年增长0.9%,其中社会团体37.1万个,基金会0.9万个,民办非企业单位52.2万个。[2]

其二,社会组织日益融入社会治理体系。党的十八届三中全会提出创新社会治理体制,包括激发社会组织活力,“正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。社会组织作为参与社会治理的重要主体之一,是国家治理体系和治理能力现代化的重要主体和重要依托。各级政府也高度重视社会组织的作用,积极引导、鼓励社会组织参与社会治理,同时加大规范管理力度,净化社会组织发展环境,逐步提升社会组织的服务能力和规范化运作水平。

其三,社会组织的被接纳度不断提升。随着管理体制的转变和社会治理的深化,社会组织成为提供公共服务的重要力量,得到了社会的认可和支持。国家也认识到社会组织在解决社会问题、提供社会服务方面的积极作用,采取发展社会组织、“行政借道社会”的方式来化解治理难题。社会公众对社会组织的理解、支持和接纳度不断提升,为社会组织的成长提供了契机。近年来,我国社会组织的发展空间不断拓展,社会组织的体系结构逐渐复杂,规模不断扩大。

当前的政策环境不仅给予社会组织以制度空间和发展资源的支持,而且鼓励社会组织进入一些关键位置。然而,政府在扶持和培育社会组织的过程中普遍存在“重外部体制环境建设”“疏于内部治理机制建构”[3]的倾向,眼下真正急迫的问题是“社会组织自身能力的提升和体系的完备”[4]。但既有的研究基本上是建立在“国家与社会”[5]分析框架下的,强调“社会组织运行空间的上限”[6]和制度环境[7]对社会组织发展的制约,在此基础上围绕政府形塑社会组织、社会组织迎合国家制度安排的互动和策略展开讨论。随着制度情境的明显转变,社会组织迈入改革发展新时代。但是,如何走出依附式发展的模式?如何转变发展思路、实现自我增能?以往那种基于制度背景而在宏观结构维度上进行的讨论已经不足以研判社会组织发展问题。因此,我们摆脱政社关系分析范式,回归组织的中立视野,关注基于内部效率逻辑的组织发展动力问题,由内而外地理解社会组织发展问题,除了寻求政府赋权、制度嵌入之下的被动成长,还试图借助内生发展理论,从内生视角勾勒社会组织发展的一种新思路。本文可能的贡献点在于从一个新的视角来系统性地考虑社会组织的发展问题。

二、社会组织发展的转向：从外部依赖到内生性发展

在国家主导的制度情境中,政府是最主要的制度供给主体和资源供给主体,社会组织的发展难以摆脱国家制度安排和治理意愿的影响。在国家主导的社会转型中,政府角色具有复杂的治理取向,持有激励与控制并存的姿态,通过具体的制度安排来作用于社会组织的发展。在理论层面上,对社会组织的研究主要从国家层面讨论国家对社会组织发展的影响,提出了很多有一定影响力的概念和解释性分析框架,诸如“分类控制”[8]、“行政吸纳社会”[9]、“嵌入型监管”[10]等,从不同侧面反映出现有制度逻辑下社会组织的生存状态和发展样态。早期的社会组织发展形成了一个基本共识,即当代中国社会组织健康发展的条件之一就是强化政府对社会组织的培育和扶持,鼓励社会组织在公共管理中发挥更大的作用[11]。

随着研究的进一步深入,相关研究更多地关注政社之间的互动关系,包括社会组织对政府的回应。社会组织的行为策略会根据自身与政府和社会的关系而不断组合。具体而言,“无外乎以顺应国家的方式来获取信任,以嵌入社会的方式来汲取资源”[12]。因而,依附式发展成为社会组织选择的理性应对策略。在这种思路的引导下,相关研究普遍认为,我国社会组织总体上“不具有制度化的结构自主性”[13],而且缺乏行动上的自主性,并发展出“依附换资源”[14]的生存策略,嵌入于国家,从而“总体上呈现‘依附式自主’特征”[15]50。

在既有的治理环境和国家制度安排下,国家赋予社会组织以其所需的资源以及合法发展的空间,为社会组织的发展提供了契机,我国社会组织发展的外部环境得到优化。在这样的背景下,再单纯地从“依附性嵌入”或者“社会借道行政”等依赖外部力量推动的角度进行讨论,已经不足以全面解释社会组织高质量发展面临的问题和挑战。要实现社会组织的持续高质量发展,就需要从关注外部制度环境对社会组织发展的影响转向关注社会组织如何自我增能,构建更具解释力的中观理论,探索激活社会组织内生发展动力,围绕内部潜能挖掘、自我发展竞争力培育、组织影响力提升、内外部资源有效整合展开进一步讨论。

(一)依附式发展及其检视

一直以来,我国社会组织的发展主要是依靠外部行政力量推动的外源型发展。一种比较普遍的认识是,我国绝大多数社会组织都是在政府的直接推动或间接推动之下自上而下地组建的,政府通过体制链条嵌入社会组织之中,社会组织也在资源和合法性方面依附于政府,形成一种高度依附于行政组织体系而生存的“依附式发展模式”。“社会组织早期生存和发展尤其需要依赖政府的政策性供给和资金保障”[16]78,“主动寻求依附政府”是很多社会组织早期的发展策略考量[16]78,“依附”是社会组织的发展状态[16]95。在这种模式下,政府运用自身资源,通过宣传、动员和渗透等方式对社会组织进行管理和控制。政府提供了社会组织所需要的大部分资源,包括社会组织正常运转所需要的办公设施和场所等。

“依附式发展模式”的提出为构建社会组织结构形态及特征提供了可贵的理论贡献和多样的分析视角,有助于我们理解早期社会组织发展的制度环境,从外部结构上预测和分析社会组织的自主性程度和策略选择。但这种视角也存在较大的不足：

其一,单纯外部结构的静态阐释难以有效观测到社会组织内部治理的多样性和复杂性。自20世纪90年代以来,我国形成了一套暗含诸多约束性机制的社会组织管理体制,其中制度性和政策性因素对我国社会组织的影响更为突出。早期以市民社会视角和法团主义视角为主的研究将社会组织囿于国家与社会二元对立的分析框架之中[17],相关研究主要把社会组织看作市民社会的一部分,认为“社会组织的演变轨迹及发展态势与思想意识推动力、结构性机会、物质性资源以及组织自身的生命力四方面因素息息相关”[18],但“过于强调国家机制使得研究者难以有效解释社会组织内部存在的争议和分化”[19]。因此,我们应当深入讨论社会组织的内部运作机制,继而探索社会组织自我发展的新思路。

其二,社会组织行动策略分析并未超越政社关系范式。随着“政府-社会”二分框架逐渐失去解释力,研究视角也从结构分析向行动分析转变[20],关注社会组织如何应对国家,关注社会组织在相应制度背景下的生存和发展方式。社会组织在依附式发展过程中,既要通过依附政府获得更多的合法性资源,又必须通过提升其他资源禀赋能力来拓展自主发展新空间。[16]96但无论制度环境如何转变,社会组织的发展都超越不了“强政府-弱社会”的基本框架,需要在多重政策信号下寻求自主发展的空间。

其三,社会组织依附式发展中能动性的彰显。虽然国家主导的功能需求和制度逻辑导向客观上造成了社会组织对政府的依附,但这并不意味着政府的控制力越强,社会组织的自主发展能动性就越小。事实上,“社会组织的自主性与能动性、能动性与具体行动策略之间,并不具有必然的逻辑指向关系”[21]18。相关研究也证实,在政府主导的多重制度逻辑下,社会组织会通过不同的要素组合、行动方式来减少对外部环境的依赖,在横向社会关系网络中对政府规则产生影响,“改变规则,改变关系连带或者资源分配”[22],争取各种实际的自主发展空间,呈现出“依附式自主”[15]50的发展特征。社会组织并不是完全被动地依附于政府,其发展过程中必然存在着增强内生发展动力、减少外部资源依赖、推动自主发展的强烈意愿和积极探索。[16]87

以上三方面的不足,意味着社会组织研究应当超越片面关注结构特征和位置属性的单一视角,将更多的注意力放在社会组织内生发展动力的激活和培育上。随着社会组织治理情境的转变,需要探索将外部环境与内部运行机制有机结合的研究进路。

(二)内生性发展转向

事物的发展是内外因共同作用的结果,外部的帮助和扶持只能起辅助作用。在行动层面的外生取向和价值层面的内生取向下,社会组织外生发展抑制内生发展的现象屡见不鲜。除了追求“国家与社会”关系逻辑下的结构性自主,当前中国社会组织通过对既定的国家与社会关系的再造而产生“内生性自主”诉求,更加关注组织的动态性、长远性和超制度性。当前社会组织发展的外部条件逐渐优化,外在制度动力得以增强,但仍需练好内功,推进外部动力内在化,借力外来资源,实现内外协调发展。

内生发展(endogenous)原指生物学中个体内部组织的自我生长和自我愈合功能,喻指从内部发起或生产。20世纪80年代以后,内生发展被理解为“不同地区的人们和集团适应固有的自然生态体系,遵循文化传统,参照外来的知识、技术和制度,自觉地寻求实现发展目标的途径”[23]。这种内生发展是以人为中心、为人服务的,是源于内而非源于外部的。[24]内生发展强调构建自我良性发展的内生动力机制,寻求和挖掘自身内部发展的动力因素,让内部形成自我发展或自生循环,这正是事物发展的关键。由此可知,组织的内生发展是以内部成员为发展主体,以组织内的资源、文化、技术为基础,通过全体成员的广泛参与,探索适合组织发展的道路。具体来说,内生发展的内涵包括：实践主体是组织内部成员;发展动力是依靠挖掘内部潜能,培育自我发展的潜力和竞争力;发展的保障是全员广泛参与,有效整合内外部资源。

社会组织的内生发展是以“自我导向”(self-oriented)为目标,以内部资源开发为主,以内部的资源、技术和文化等要素为基础,以提升自身治理能力为前提,适度依赖政府、社会等外部力量而进行的自主发展。内生式发展视角强调社会组织在与国家合作、对话的前提下,借助各种策略,在现有制度情境中寻求自主性再生产空间,通过资源“造血”、社会资本存量增加、专业能力提高来逐步增强独立性。

在新发展阶段,从内生发展视角考虑社会组织发展方向,有助于社会组织实现高质量发展。2018年,我国社会组织迎来了“高质量发展”转型,开始从数量高速增长转变为重视质量提升,关注活跃度、参与性、规范性等质的提升。社会组织的高质量发展,要求既能保持组织的独立自主性,又能不断规范和完善组织的内部治理,提升服务能力和专业性,积极参与社会治理。内生发展理论强调基于内部资源和参与,依靠组织内部动力,注重内外部资源有机联结,这种发展理念高度地契合了社会组织发展的现实要求。内生性发展理论不仅可以超越二元结构取向的研究范式,弥补结构辩争在解释组织微观问题上对社会组织内部运作逻辑、外部动态要素以及具体行动策略的分析之不足,还可将社会组织研究从解构性分析拉回建构性探索中,进而使社会组织研究更加关注内部能动性和治理问题,使其更符合高质量发展的要求。

(三)社会组织内生发展的逻辑框架

国外学者指出,内生发展具有利用内生潜力、发展社会资本、促进地方参与三个支柱[25]。国内学者将内生发展的核心要素简化为资源、参与、认同三个方面[26]。内生发展可概括为激活内生发展动力、提升内生发展能力、巩固内生发展成果的过程[27]。通过这三个核心要素,将主体能动性作用于发展进程,可充分调动、激活主体的积极性、创造性和主动性,有效开发内部专业资源和人力资本,提升持续自主发展能力。

本文借鉴此观点,将资源、参与和认同作为社会组织内生性发展的核心要素。但社会组织的公益性和民间性决定了社会组织建设与一般组织建设有所不同。国家的政策取向直接影响着我国社会组织的产生和发展,社会组织既不能完全依赖政府,也不可能完全脱离政府的影响,其内生性发展只能是在现行体制的框架内相对自主、自给自足的发展。因此,社会组织内生发展的影响因素不仅包括内部资源、参与和认同等基础要素,还包括内外部资源的联结与整合——本文将其概括为“协同”要素。其中,“资源”是激活社会组织内生发展动力的基础,是内部资源和外部资源的统称,具体包括人力资本、物质资本和专业技术等内部资源,以及社会文化环境、制度和资金供给等外部资源。“参与”是指社会组织获得参与空间,并参与公共事务治理,动员社会资源,协助国家治理公共事务、提供社会服务。“参与”是促进内生发展能力提升的前置要素,也是与外部资源进行连接的关键途径。“认同”是巩固内生发展成果的保障要素,具体是指对社会组织的合法地位、使命感、公信力、能力和工作人员职业道德的积极认知。“协同”是指社会组织与政府、企业、其他社会组织等治理主体进行有效合作、协同联动。从总体上看,社会组织内生发展呈现出“内部主导”的结构特征,具体表现为：在资源结构中,社会组织拥有生存和发展所需的必要资源;在参与结构中,社会组织具备广泛的参与空间和较强的参与能力;在认同结构中,人们对社会组织的认可度较高;在协同结构中,社会组织能够实现有效协作。这种结构特征使社会组织内生发展得以实现。

三、社会组织内生性发展中的困境

以往对于社会组织的讨论更多是围绕国家层面或维度展开,而忽视了组织内部的结构差异。[28]当前情境中,社会组织的发展遇到的各种问题不能简单归因于“制度困境”,而应从组织学的中观和微观角度细究其原由。下面,本文将进一步研判社会组织内生发展面临的问题和挑战。

政府为了有效管理,会对不同发展路径的社会组织实行不一样的管理措施,导致不同发展路径的社会组织在外部依赖程度和内生发展动力上也各有差异。本文将聚焦于三类分析对象：一是政府引领型社会组织。此类社会组织一般由政府牵头发起或推进,自上而下产生,以政府为依托,以满足政府需求为目的。政府制定相关规则,采取定向购买服务的方式向社会组织提供资源支持。社会组织过度依靠政府,处于被支配地位,组织的结构、活动领域和规模等受到政府影响。二是自然演化型社会组织。该类社会组织是自下而上自发生成的,是社会选择的结果,与政府没有直接关系,享有充分的自主权和独立决策权,组织的成长主要依靠社会互惠机制和自身服务能力,多为民间、草根组织。三是市场牵引型社会组织。此类组织建基于多样性的社会个体利益需求,主要通过满足社会多样化需求而从市场中获得相应资源,政府投入有限。这三类社会组织在资源汲取渠道、社会治理参与度、认同、协同方面均存在显著差异(见表1),从这四个方面展开讨论,能更好地呈现内生性发展视角的分析逻辑。

表1 三种不同类型社会组织内生性发展中的困境

为了使研究更有说服力,我们在2018—2022年对以上三类社会组织进行了深入观察和调研,并搜集了相当数量的相关文献资料。对每类社会组织选取典型案例(S省J镇食用菌协会和P县果品协会、G市某瓜菜技术协会代表政府引领型社会组织,L县M公益救援中心代表自然演化型社会组织,S省Q协会代表市场牵引型社会组织),结合搜集到的相关文献资料,运用前文构建的理论分析框架展开详细分析。

(一)政府引领型社会组织发展的自主性缺失问题

在政府主导型社会治理中,社会组织的设立、发展受制于政府的政策引导和扶持。政府引领型社会组织一般是由政府发起建立或主导发展的,由财政划拨组织经费,主要围绕承担政府事务而运行。这些组织受政府控制和引导,与政府有着紧密的联系,容易受政府部门影响,表现出高度的依附性和依赖性,整体上呈现出“依附式自主”的特征。随着治理转型改革的不断深入,政府部门因职能、性质的不同,对社会组织的影响更加复杂,不能以单一的“行政化”概念来界定。因此,要全面解释政府引领型社会组织的发展问题,需要引入内生性发展的不同维度来展开进一步的讨论。

1.支撑条件削弱,造血功能不强

政府引领型社会组织主要依靠政府部门购买服务的资金维持运营,资源获取渠道较为单一,缺乏获得社会资源的能力。政府资源供给与社会组织资源需求之间的不对等性也会增强政府的资源配置权力,而政府对不同类型社会组织的非均衡对待容易导致社会组织之间的“贫富差距”。在此影响下,社会组织为了获取更多资源而选择依赖于政府,逐渐失去其独立性。

目前,政府对农村专业技术协会(简称农技协)的发展基本上没有普惠性政策支持,民政部门只管登记、年检而不管发展和培育,农业部门则只支持家庭农场与合作社。从2016年开始,“惠农计划”调整了项目支撑方式,转换拨款方式,以前的专项资金下到省里,失去了支持农村科普和农技协工作的专项属性。在资金支撑层面,实际进入农技协的资金总量不断减少,直接导致农技协走下坡路,数量持续严重萎缩,社会影响面和影响力也急转直下,多数农技协的发展遭遇“严冬”。S省J镇食用菌协会是我国农村经济体制改革中涌现的第一批农民技术合作组织,是典型的农业技术协会。协会成立于1996年,是在食用菌生产中单纯提供技术服务的协会,目前拥有会员157人。该协会未创办公司类实体或合作社,主要的经费来源于财政拨款,以2020年度为例,政府拨付的2万元财政资金是协会当年的全部收入。该协会能够运转生存下来,主要得益于协会技术人员和工作人员不从协会中谋利,加之食用菌生产的特殊性。而S省P县果品协会成立于2002年,是一个拥有644名会员、15个分会的农业技术协会。协会联系各类果品种植大户3.5万户,水果营销大户1 180户。经费方面,该协会主要基于“会企合作”机制,依靠收取会费运转。

2.定位欠准,政策资源融合不够

政府引领型社会组织以其独有的特征和优势,承接政府大量职能,为公众和社会提供着大量的公共产品和公共服务,是社会治理的重要力量。但此类社会组织的设立源于政府的某种需要,故多“痴迷”于“体制”,沿用行政化的运作方式,一直对行政资源有着较强的依赖性,不愿意进行变革、寻找新的活动空间,导致其对政府资源形成了明显的偏好性消费。此类社会组织的参与过程受制于政策,政府处于支配性地位,而社会组织则具有明显的附属性,使得社会组织以政府需求和号召为重,自主能力不强,难以满足社会公众的需求。

长期以来,农技协的根本作用和基本功能就是搭建农技服务平台。直至今日,有些农技协仍将其作为协会的核心功能。J镇食用菌协会自成立以来,主要功能定位于在食用菌生产中提供单纯的技术服务,虽然也取得了较好的成效,但在发展势头比较好的时候,没有顺应形势进行转型升级,在生产之后的服务方面并未跟上,错过了发展的战略机遇期。由于农技协功能比较单一,创新意识、可持续发展能力和内生动力不足,其优势和功能跟不上新形势发展的要求,政府和农民群众对农技协的需求降低,农技协的参与领域、参与能力都明显下降。

3.功能弱化,认同度低

政府的认同是社会组织合法性的主要来源。从实践来看,政府对社会组织存在认知偏差,普遍将发展社会组织当成政府的任务,虽然出台了很多措施来助推社会组织发展,但多数措施停留在文件层面,并未建立起完善的培育机制。政府虽然一直强调引导社会组织参与社会事务,但又会约束社会组织发展。在这种“权威环境”的影响下,为了减轻环境给社会组织带来的影响,获得制度环境的认可,社会组织倾向于采取相似的结构和做法,导致了趋同化现象。

随着农村经济的快速发展,农业技术供求关系发生根本变化,农技服务形成了多元化竞争格局。农技协服务能力和专业化水平已不能满足农户和市场的需求,自身缺乏内生动力和可持续发展能力,社会影响面和影响力正在下降。如G市2000年建立的某瓜菜技术协会,2004年会员达到2 200人,2006年建立合作社,指导农民种植西瓜和蔬菜,还在政府支持下建立了小型瓜菜交易市场,但由于政府不再给予实质性支持,生存发展环境逐步恶化,导致农民对协会认可度不高,协会最终走向消亡。[29]

4.“制度性互依”下的政社结盟

政府引领型社会组织为了获得更多的资源,往往会采用牺牲结构性自主的方式,换取组织的实际影响力。但是,看似没有多大自主性的政府引领型社会组织却往往拥有更多的“实际自主性”[21]18。在此类社会组织与政府的关系中,政府一般处于强势和主动地位,政府控制社会组织所需的合法性、资金、服务领域等资源,借助社会组织实现政府职能。社会组织通过嵌入政府体制中,获得实现目标的能力和资源,从而更愿意与政府结盟,而非一味地追求自主性。双方之间形成了“制度性互依”的结盟关系。但由于社会组织自身能力建设不足,社会组织对政府的支持不能作出及时、有效的回应,彼此间互动合作的难度会增大。

从整体来说,在农村合作组织中,合作社、家庭农场、供销社等农村经济合作组织在获得国家认可和法律支持的同时也得到各级财政的资金扶持,而多数农技协过度强调在参与中的依附性,忽视组织建设和能力建设,结构单一,实体化程度差,经济实力不足,只能依赖政府扶持。但是,“中国科协几乎没有对农技协工作的专项支持资金,许多省级科协也没有支持全省农技协工作的基本经费。中西部地区的一些县级科协更缺乏支持农技协工作的专项经费”[29]。由于从政府部门获得的资源支持和发展指导不足,农技协数量大幅下降,参与程度降低。消亡的农技协大都进入了家庭农场、农业公司、合作社这三种组织。此外,一些基层农技协存在公益性偏离问题,在利益驱使下走上逐利道路,背离社会公益使命,事实上已经成为某些公司的原料基地。有的地方虽然挂牌“农技协”,实质上却在办合作社,以获取国家资金支持。

(二)自然演化型社会组织合法性自主发展困境

自然演化型社会组织萌生于社会基层和民众中,相对于政府引领型社会组织,表现出与国家的分离性质。这类社会组织既包括在民政部门正式登记注册的具有“合法”身份的社会组织,又包括没有在民政部门登记注册的不具有“合法”身份的社会组织。本文侧重于已经在民政部门登记注册而取得合法身份的社会组织。与政府引领型社会组织相比,自然演化型社会组织制度化程度相对较弱,因而在行动力和自主性上表现出很大差别。

1.政府投入力度不足,资金匮乏

社会组织需从外部汲取生存所需的资源,而政府掌握着社会关键资源的配置,政府购买是社会组织资金的一个重要来源渠道。但现在政府项目审批严格,自然演化型社会组织很难得到政府资金支持,庞大的开支仅靠个人很难长期维持,大多数民间组织都面临资金匮乏的难题。因此,与体制内力量进行“半嵌入性合作”[30]已成为自然演化型社会组织的理性选择,这一点与L县M公益救援中心的情况比较契合。

M公益救援中心是纯公益的民间业余志愿扶贫和道路应急救援机构,创立于2016年。组织成立初期,由于未能在民政部门登记注册,自然也没有政府的财政支持,所有费用都是由负责人自掏腰包。一位队员表示：“救援完全是公益的,不收一分钱,训练、救援装备的购买都是队员自己花钱,实行AA制。从一开始,我们就依靠社会爱心人士、依靠市场在做。我们想践行组织的理念。如果过度强调政府的支持,可能会改变组织的一些初衷。”公益的义务性和无偿性使民间组织“只出不入”或入不敷出,难以长期维持。此外,这种类型的社会组织缺乏与政府部门及其他社会组织的交流和联系,并未形成有效的资源整合机制和方法,很少能得到外部力量的支持。现在民间组织发展的最大瓶颈是经费短缺,这往往使民间组织服务的可持续性降低,导致民间组织缺乏发展潜力,产生得快,解散得也快,无法长期存活。

2.较强意愿下的弱参与

自然演化型社会组织是在社会公众迫切需求的条件下产生的,有着较强的参与意愿。但因组织体系不够成熟,规范性欠佳,管理不善,组织动员能力弱,行业影响力较低,收入来源少,自我发展能力不足,故而普遍存在感召力不强的问题,制约着社会参与的深度和广度。

在成立初期,M公益救援中心对自己的服务领域有着明确的规划,主要是一些自主性的救援服务,以及由志愿者自发组织的一些帮扶活动。后来注册成为“合法”组织之后,还会积极参与政府部门和政府引领型社会组织发起的一些公益活动,如“在疫情防控期间,我们响应政府部门的号召,筹集物资,积极提供帮助”。这些活动展现出“积极配合政府”的形象,拉近与政府的距离,使该组织获得了政策上和实质上的合法性。但由于组织的规模和服务能力有限,在积极发挥作用的同时,也暴露出定位模糊、规划不足的缺陷,不能很好地对接政府职能转移,存在不会管、接不住的问题,总体上参与能力较弱。

3.制度约束下的合法性认同困境

新制度主义认为,组织生存的环境中存在着迫使或者诱导组织采取合法性行为的因素。社会组织也不例外,遵循着合法性逻辑。社会组织合法性包括社会合法性和政策合法性,前者指组织理念和活动受到社会认可,后者指政府对社会组织的承认。[31]但受制于当前的社会组织登记管理制度,尚有大量的民间组织因无法达到相应要求而被排斥在制度体系之外。社会组织的合法性关系到组织在社会上的影响力,以及组织能否获取服务资源、拓展发展空间。

M公益救援中心成立于2016年,由于注册门槛太高,又困于启动资金,致使组织和人员身份缺乏社会认同,身份尴尬,行动处处受限。队员基本上都有过这样的遭遇：培训经费不足,救援设备缺乏;得不到家人和工作单位的支持、理解,缺乏精神上的支持和鼓励;由于法律不完善,救人担心被讹。直到2020年,中心才在民政部门登记注册成功,获得了组织的形式合法性。正因为通过注册获取了合法性,进而获得了政府的认可,现在政府会给该组织提供一些房屋等资源上的支持,以及更多的参与机会。

4.碎片化治理下的权宜共生

各级政府部门之间的隔离、不协调、不合作状态导致了政府治理的碎片化。碎片化治理为社会组织的发展提供了生存和发展的机会。但在不同级别政府差异化行动的影响下,社会组织可选的生存策略就是与政府部门结成权宜共生关系。

M公益救援中心成立初期,当地政府并未将其纳入社会治理环节,也没有给予相应的扶持,双方之间表现为一种疏离状态。这种社会组织相对独立自主的疏离状态在短期内有利于激发组织的内生动力,但若长期处于这种状态,组织就会陷入困境。大多数情况下,民间组织只能凭借领导者的人情关系去寻找资助方,形成一种弱联系。获得政治合法性之后,民间组织通过与政府部门形成一种共生关系,减少来自地方政府的阻力,获取更多的自主性发展空间。

(三)市场牵引型社会组织发展的逻辑偏离

市场牵引型社会组织产生于市场的需求,按社会机制为市场提供产品和服务,具有民间性和自治性。与其他类型的社会组织相比,此类组织的资源获取结构更为复杂,既承接政府购买服务而获得财政支持,又通过为社会主体服务,借助市场机制取得会费、赞助费、服务费等收入。下面以S省Q协会为典型代表,展开具体分析。Q协会成立于1982年,现有各类企业会员1 000多家,另有联络服务企业近3 000家,已形成覆盖全省的体系和网络,是S省最具代表性和影响力的协会之一。

1.资源汲取结构走向多元化

“资源依赖”理论指出,任何组织都与外部环境存在资源的交换。随着“政社分开”的推进,社会组织对政府资金的依赖逐渐弱化,逐渐转向依赖于竞争性市场。社会组织的市场化改革改变了社会组织资源获取结构单一的局面,逐渐实现多元化、市场化。尤其是各种行业协会的成立和发展,与政府体制改革有着密切的关系。行业协会的资源原本主要来自政府部门,“脱钩”改革后,行业协会的资源结构发生了历史性转折,如今既包括政府资助、慈善捐赠,也有服务性收费等收入。协会生产“选择性激励”的能力决定着协会能否获得足够的资源。

Q协会秘书表示：“没有财政拨款了,现在协会自己的工作都是自负盈亏,协会联合政府做的工作有一些没有补贴,有一些以购买服务形式开展,有一些比如说产业链活动之类会有专项活动经费。现在的主要经费就是会员交的会费,还有一些评审费用。至于政府购买服务,那就得看协会会长、秘书长的能力了,有的领导能承接到项目,有的领导却真承接不到。”

2.资源不确定环境下的组织行为

当前,社会组织资源汲取方式的多样化带来了更多的不确定性。在政府垄断资源、社会资本匮乏、社会结社传统不足的情境中,社会组织维持集体行动的手段和资源极其有限。社会组织行为缺乏威慑力,服务缺乏吸引力,通过服务汲取所需资源的途径困难重重。即便组织规模扩大、参与领域拓宽,实际运行效果也不理想。

从Q协会2021年、2022年的工作总结中可以看出,协会在服务政府和会员方面做了大量工作,但这些工作主要围绕企业和企业家展开,集中在合法权益维护、企业重点品牌打造、会员管理和服务、信息服务等领域。虽然偶尔涉及行业层面,但往往也是较浅层次的。协会提供给会员的服务多数并非协会所独有,会员对协会的依赖性并不是特别强,因而,协会的一些工作和标准难以推行。这种情况下,协会只能转而求助于政府,希望能借助政府的公共资源和权威来使协会工作得到会员的配合与合作,这几乎已成为协会寻求组织生存和发展的唯一选择。

3.市场导向下的认同困境

社会化、市场化的推进为社会组织的发展提供了更多可能：一是社会组织可依靠市场运作来获得稳定的、更为多元的资金来源;二是社会组织可实现自主发展,提升专业服务能力。但是,社会组织的市场化也会面临诸如价值冲突、认同度降低、“断奶”后难以为继等不利状况。尤其是在政府主导的制度环境下,“一地一业一会”的分布格局使行业协会处于近乎垄断的资源环境中,缺乏生存压力,缺乏提升服务水平的意愿。协会不能很好地代表会员企业的利益,不能为会员提供必要的帮助,不能满足会员的服务需求,缺乏与会员企业讨价还价的筹码,因此,除了少数具有较高的“共享认同”的行业,一般来说,协会的会员认同感并不强。Q协会也存在这方面的问题,比如会员参加协会活动的热情和积极性不高,不认真配合和支持协会工作。

4.非理性的集体行动困境

奥尔森曾经指出,“理性的个人”往往导致非理性的集体行动。由于组织的非理性集体行动,Q协会也面临着基本职能严重受阻的困境,比如协会制定的行业规则、行业公约等得不到会员的遵守。Q协会积极参与了2021年S省最低工资标准和企业工资指导线的制定工作,并制定了团体标准《S省企业文化成果认定规范》,然而,“制定行业标准容易,要贯彻执行这些标准却比较困难”。因为协会不具有政府的法律权威,也没有政府授权的强制力,所以很多企业对协会出台的规约之类置若罔闻,原来怎么做,现在还是怎么做。相比较而言,政府主导型社会组织依靠政府,便能够有效地缓解集体行动的困境。在这种情况下,市场牵引型社会组织往往不是追求组织的独立自主,而是倾向于依附政府,借助政府的公共权力,依靠强制性手段来避免因集体行动逻辑而导致集体崩溃。这种尴尬的境地也从反面说明,市场牵引型社会组织必须强化自己生存和发展的根本,即组织的服务能力和内生发展能力。

四、结论与讨论

社会组织的发展是在积极利用制度空间和各种资源的基础上实现的。迈入追求质量和效益的高质量发展阶段的社会组织,既需要在使命指引下不断提升自身专业能力,也需要政府处理好培育发展与监督管理的辩证关系,在从严管理的同时给予更加积极、有力的支持。但是,长期依赖外部行政力量推动的发展模式导致社会组织发展不平衡、缺乏专业性和自主性,也使得社会组织“行政化”,内在动力不足。随着社会组织发展的外在制度动力的增强和社会组织发展空间的不断拓展,社会组织研究的视角应当转向对组织内部逻辑的分析。本文立足学界关于社会组织的研究现状,指出从政社关系以及策略性应对角度不足以全面剖析组织发展的内在动力问题,进而借鉴内生发展理论,提出了社会组织内生性发展的新思路。

本文的研究发现,政府引领型、自然演化型、市场牵引型三类社会组织内生性发展问题的引发机制看似各有不同,但这些问题却有共同之处,包括对政府资源依赖性较强、参与意愿跟参与能力不对等、社会认可度低、政社强弱悬殊之下的利益结盟等。质言之,通过对社会组织内生性发展的不同维度的分析,能够以更加系统、更加全面的思路来梳理不同类型社会组织的内生发展所面临的问题,进而探索相应的改革路径。具体而言,政府引领型社会组织应当加速“去行政化”改革,减少对财政资源的依赖,推进市场化转型,基于社会公共需求来明确组织的职能和定位,完善组织内部治理,增强服务社会的能力和回应性,激发内生活力;自然演化型社会组织应当拓展资源汲取渠道,增强服务能力,提升社会合法性,构建和谐共生的合作关系;市场牵引型社会组织应当构建比较稳定的资源汲取结构,发挥组织优势,积极参与社会治理,提升组织的公众认同度和社会影响力。

社会组织的内生性发展是一种内外共生的混合路径,是一种系统协调、多元参与、业务创新的可持续性进化模式。因此,可通过结构层面和社会组织建设方面的优化创新,促进社会组织实现从外部依赖到内生自主的转型,有效地整合组织内外资源,挖掘内部资源禀赋和潜能,培育自我发展的竞争力和潜力,进而推动外部资源内在化,增强内生发展动力,有效利用外部资源,实现内外协调发展。