西部地区数字乡村政策文本量化研究

李 丹，秦海波

（新疆大学 政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830046）

一、引 言

当前我国正处于全面建设社会主义现代化国家的关键时期，而农业农村现代化是实现社会主义现代化建设的重要组成部分［1］。数字技术是推动农业农村现代化的核心力量之一，不仅能促进农村新产业新业态新商业模式的发展，还能提升生产智能化、经营网络化、管理高效化、服务便捷化水平［2-3］。实施数字乡村战略不仅是推动我国农业农村现代化发展和转型的必然要求，还是新时代经济社会发展的重要战略目标［4-5］。

2018 年中央一号文件首次提出要“实施数字乡村战略”。此后，我国各级政府及相关部门立足于当地发展实际，陆续出台了一系列促进数字乡村建设的政策文件，为我国实施数字乡村战略提供有效保障。农业农村部信息中心发布的《2022 年全国县域数字农业农村电子商务发展报告》中指出：截至2022年上半年，我国农村地区互联网普及率为58.8%，乡村数字基础设施建设取得显著成效；农村网民的规模高达2.93亿，农民数字素养和数字技能得到有效提升［6］。2022 年北京大学新农村发展研究院发布了《县域数字乡村指数（2020）》，该报告指出内蒙古、西藏、宁夏和甘肃分别是2020年我国县域数字乡村发展水平增速最快的四个地区。此外，县域数字乡村增长最快百县中有91 个县域来自西部地区，充分说明西部地区数字乡村建设具有很大的发展潜力。但总体来看，我国数字乡村发展仍存在“东部较高、中部次之、东北和西部滞后”的发展格局，区域发展不平衡的问题较为明显。为了缩小东中西部数字乡村发展的差距，促进不同区域均衡发展，必须加大对西部地区数字乡村建设的政策支持力度。

基于此，本文梳理了2018—2022 年我国各级政府及有关部门出台的89 项数字乡村政策，借助ROSTCM6.0 文本挖掘软件对政策文本进行深入挖掘，在此基础上构建PMC 指数模型，对西部地区出台的数字乡村政策进行量化研究，以期为西部地区数字乡村政策的完善提供理论参考。

二、文献综述

（一）数字乡村政策研究

数字乡村建设是将现代信息技术与农业农村发展深度融合的过程。西方发达国家在农业农村发展过程中都进行了数字化转型，农业生产效率、农村经济发展水平、农业农村信息化程度均有所提升。Vilma Atkociuniene 等［7］对智慧乡村发展进行了深入研究，指出立陶宛数字乡村建设过程中主要缺乏数字技术、数字人才和数字科技创新；Corrado Ievoli 等［8］研究发现，信息技术和相关基础设施的建设可以促进乡村可持续发展创新；Murty Vijaya Kumar等［9］构建了发现、计划、外包和执行的智慧乡村新发展框架，为开发可推广智能乡村发展框架提供了参考依据。

数字生产、数字生活、数字治理和数字生态是推进数字乡村发展的重点领域，而网络资源、信息资源、技术资源和人才资源是数字乡村发展的重要支撑［4］。夏显力等［10］基于发达国家借助数字技术推动农业高质量发展的经验，分析了市场需求与数字技术如何共同作用促进农业高质量发展；王亚华等［11］从规则供给、执行和维护三方面分析了数字技术全面赋能乡村治理的理论依据，为推进乡村治理现代化提供理论指导；郭美荣等［12］通过分析数字乡村背景下我国农村基本公共服务发展现状及现实瓶颈，明确了农村基本公共服务发展的需求；苏岚岚等［13］提出要积极鼓励农民参与数字乡村建设，并深入阐释了农民数字素养驱动数字乡村各领域协同发展的作用机制。虽然我国数字乡村建设取得了显著成果，但距离全面建成数字乡村仍存在很大差距。乡村信息化基础设施建设薄弱、各领域各环节的数字化进程差异较大［14］、数字依赖导致治理失真［15］等问题突出，这些都严重阻碍了数字乡村建设的进程。

（二）政策评价研究

政策评价主要是基于经济学理论和数理分析方法，对政策执行效果进行评价与分析［16］，国外在政策评价方面取得了丰富的成果。较为经典的政策评价方法有五类评估法［17］、“三E”评估分类框架［18］、经典政策评价［19］等。但是，许多政策评价的方法都存在主观性较强以及精确度较低的问题。目前采用定量研究对政策效果进行评估的方法主要有双重差分法（DID）、断点回归法（RDD）和合成控制法（SCM）等。双重差分法（DID）虽简单易操作，但要求实验组和对照组必须有平行发展趋势，否则政策效果的评价会有所偏差；断点回归法（RDD）虽然可以缓解参数估计的内生性问题，但必须提出多方面的假设并进行检验来确保研究的内部有效性；合成控制法（SCM）通过加权组合的方法合成虚拟对照组，可以避免研究存在主观性强的缺点，但存在不能合成“极值”虚拟对照组的问题，导致研究结论的可靠性相对有限。

PMC（Policy Modeling Consistency）指数模型是由英国学者Ruiz Estrada等提出的一种政策量化评估方法，最初主要应用于经济政策效果的评估［20］。该模型主要通过文本挖掘的方法对政策样本进行分析，可以避免指标选取存在主观性，还可以提高研究的精确度。我国学者张永安在对国内区域科技创新政策进行评估时首次引入了PMC 指数模型。近年来，学者们将PMC 指数模型与文本挖掘法相结合，对各个领域的政策进行量化评价分析。例如，蔡冬松等［21］借助PMC指数模型构建数字经济政策量化评价指标体系，对我国吉林省的数字经济政策进行研究；卜令通等［22］通过PMC指数模型对我国众创空间政策进行量化分析，指出东部地区政策质量显著高于西部地区。

（三）研究述评

综上所述，目前国内学界对数字乡村政策文本进行量化评价分析的研究相对较少，针对西部地区数字乡村政策文本的评估还从未涉及。实施区域均衡发展战略是实现共同富裕的必然要求，因此对西部地区的数字乡村政策进行科学评价，一方面有利于促进西部地区提高乡村经济发展水平，缩小城乡发展差距；另一方面有利于促进我国区域协调发展，实现共同富裕。为此，本文在已有研究的基础上，采用PMC指数模型，结合政策文本挖掘和内容分析法，从政策文本量化评价角度分析我国西部地区数字乡村政策存在的问题并提出对策建议。

三、我国西部地区数字乡村政策量化评价

PMC 指数模型是目前国内使用最多的政策文本评价方法，该模型不仅可以分析政策的内部一致性，还可以通过计算PMC指数并绘制PMC 曲面图，对政策内容进行多维度评价和单指标分析。PMC 模型的构建主要从四个方面展开，包括设置变量和参数、建立多投入产出表、PMC 指数计算PMC曲面绘制。、

（一）政策筛选与文本挖掘

本研究以“数字乡村”“数字农业农村”等为关键词，在北大法宝数据库、国务院及地方政府官方网站检索相关政策文本。政策文本的选取主要按照以下原则：一是政策选取的时间范围为2018—2022 年；二是政策文本的类型包含法规、通知、意见、计划、规划等；三是政策内容必须与数字乡村发展内容紧密相关。最终，整理获得有效政策文本共89份。

将收集到的89 份政策文本导入ROSTCM6.0 软件，通过分词处理后提取高频词，删除“农业”“农村”“提升”“实现”等没有实际意义的词后，整理得到数字乡村政策高频词汇，见表1所列。

表1 数字乡村政策高频词汇

通过ROSTCM6.0软件绘制数字乡村政策文本的社会网络语义分析图，如图1 所示，据此分析各高频词之间的关系，为后续变量确定和参数设计提供依据。

图1 社会网络语义

PMC 指数模型要求不能忽视任何相关变量的作用，因此在选取政策样本进行具体分析时不必遵循特定规律［23］。本文的研究样本除了选取西部9 个省（自治区、直辖市）代表性较强的9份数字乡村政策文本以外，还选择了2份国家级数字乡村发展政策和3 份县级数字乡村发展政策进行对比分析。具体政策样本汇总见表2所列。

表2 政策样本汇总

（二）变量确定与参数设计

基于对89份数字乡村政策文本的挖掘和现有关于数字乡村发展的研究，在充分考虑各种变量和参数的原则下，本文共设置9 个一级变量和47 个二级变量，见表3所列。

表3 政策评价指标及二级变量

续表3

（三）建立多投入产出表

多投入产出表是对各变量及其参数进行赋值来计算数字乡村政策PMC指数而形成的数据分析框架。本文采取二进制方法来确定各二级变量的取值，若该政策中包含有二级变量所涉及的内容，则政策在该项得分为1，反之得分为0。

本文依据政策文本内容分别对选取的14 项政策的二级变量进行赋值，具体结果见表4所列。

表4 14 项政策的多投入产出表

（四）PMC指数计算

在对各二级变量赋值的基础上，通过公式（3）分别计算相应一级变量的具体数值，然后将所有一级变量的数值加总通过公式（4）计算各项政策的PMC指数，具体计算结果见表5所列。

由于本研究设置的一级变量共有9个，所以计算得出各份政策的PMC指数一定在0～9 之间。借鉴Estrada 对政策PMC 指数的等级划分，将政策划分为完美、优秀、可接受和不良四个等级，具体划分标准见表6所列。

（五）绘制PMC曲面图

PMC曲面是一个三维立体曲面，由3×3矩阵构成，如公式（5）所示。

本研究仅展示PMC指数得分最高的政策POL1 以及得分最低的政策POL14，如图2、图3所示。

图2 POL1 的PMC 曲面

图3 POL14 的PMC 曲面

曲面图中的凹凸起伏表示各项指标得分的具体变化情况。凸出的部分代表该政策在相应评价指标上的得分较高，凹陷的部分则代表得分较低［26］。

四、实证结果分析

（一）整体结果分析

本文选取的14份政策样本的PMC指数均值为6.83，处于优秀等级，整体水平较好。其中，完美等级有2项，均为国家级政策；剩余的12 项地方政策中，优秀等级的政策8项，可接受等级的政策4项。这一结果说明，国家层面在数字乡村政策制定中起到了较好的引领作用，各级政府结合当地实际及时制定具体行动方案，有效推进数字乡村战略的贯彻落实。将国家层面的2项政策和西部地区的12项政策样本一级指标的平均值绘制成雷达图，如图4所示，可以更加直观地观察出西部地区数字乡村政策在哪些一级指标上的得分较低，从而明确今后数字乡村政策完善与优化的重点方向。

图4 数字乡村政策的均值雷达图

总体来看，我国数字乡村政策体系的顶层设计较为完善，数字乡村政策设计呈现出“上优于下”的特点，即国家级数字乡村政策质量优于西部地区数字乡村政策质量。

同时，从图4中可以看出西部地区的12项数字乡村政策存在以下三个方面的共性问题：

第一，政策的激励保障措施较为单调。政策保障指标的均值为0.51，总体得分较低。除了POL4、POL7、POL8 和POL12 以外，其余政策在该项的得分均低于平均值，说明各地区在数字乡村政策实施过程中，没有制定全面的政策激励保障措施确保政策有效贯彻落实。各项政策所要解决的问题有所不同，相应的激励保障措施会有所偏向。虽然可以有效解决具体问题，但由于缺乏其他的配套激励措施，不利于数字乡村政策体系的整体构建与完善。

第二，政策时效不够连贯。政策时效指标的均值为0.61，POL3、POL5、POL7、POL8 和POL14 的得分均小于平均值。其中，POL8和POL14仅设置了短期内容（1～2年），这说明在政策目标的设计上，只重视单一期限内目标的实现，忽略了与整体目标期限相结合，不利于保持政策整体执行的连贯性。同时，有的政策样本只关注中短期发展内容的设置，虽然政策可操作性强，但是缺少配套的长期目标和政策措施与之衔接，不利于数字乡村建设的长期发展。

第三，政策视角比较局限。政策视角指标的均值为0.59，各项政策在这一指标的得分都不是很高，且POL12、POL13和POL14的得分小于平均值。本研究所选取的西部地区12项数字乡村政策样本中，9项为省级政策，3 项为县级政策。因此，政策视角本身就具有一定的局限性，导致这一指标的得分偏低。

（二）单项政策具体分析

在研究分析上述问题的基础上，本文根据各项政策的PMC 指数和PMC 曲面图，就所选取的14项数字乡村发展政策分别进行分析总结，并提出优化路径。

POL1 和POL2 的PMC 指数分别为8.06和8.03，政策评级均为完美。这两项政策作为国家层面的规范性文件，对各维度的指标设计考虑充分，涵盖了全面的政策领域和政策内容，包含政策激励保障措施，对政策受体也有详细的界定，落实具体措施的各机构之间分工明确、职责清晰。这两项政策为我国数字乡村发展明确了方向，提供了详细规划。

POL3 的PMC 指数为5.87，政策评级为可接受。除了政策视角和政策受体外，其他各项指标的得分低于平均值。因此，重庆市要推进数字农业农村高质量发展，一方面要提高农业生产领域信息化应用水平，另一方面要推进乡村治理数字化建设，不断壮大农业农村数字经济，为全面推进乡村振兴提供有力支撑。

POL4 的PMC 指数得分为7.63，政策评级为优秀。只是在政策功能和政策受体上的得分相对较低。因此，青海省在制定政策时要统筹协调、明确职责，鼓励相关高校、科研机构及企业等社会力量积极参与，共同推进青海省数字乡村建设。

POL5 的PMC 指数得分为5.57，政策评级为可接受。除政策视角外，其余各项指标得分均低于平均值。因此，陕西省的基层政府部门要基于“数字政府”战略的实施，推进农村社会治理现代化；加快智慧广电和数字广播电视村村通、户户通工程建设；因地制宜鼓励发展创意农业、智慧旅游业等新模式新业态。

POL6的PMC指数得分为7.3，政策评级为优秀。其在政策性质、政策功能、政策保障和政策受体上的得分低于平均值。因此，云南省要深化改革，加大对“三农”的政策支持力度，推动重点项目、基地、人才、资金一体化建设；开展专业技术人员技能培训，提升农民科学能力素养。

POL7 的PMC 指数为6.84，政策评级为优秀。只是在政策性质、政策时效和政策受体上的得分低于平均值。因此，广西当地政府要顺应国家数字乡村发展战略的总体方向，准确把握当地数字乡村发展的具体定位；相关部门既要制定详细、明确的短期具体规划，也要基于长远视角，优化延长政策时效，促进数字乡村发展。

POL8的政策PMC指数得分为6.9，政策评级为优秀。其在政策时效、政策内容和政策受体上的得分低于平均值。因此，四川省要提升科技创新水平，促进新一代信息技术与农业全面深度融合；开展高素质农民、新型农业经营主体在线培训服务；强化数字城乡一体化设计，促进城乡生产、生活、生态空间的数字化、网络化、智能化和共享化。

POL9和POL10分别是内蒙古自治区和甘肃省“十四五”时期推进农业农村现代化发展的规划，政策的PMC 指数得分分别为7.2和7.1，均处于优秀等级。只是在政策保障上的得分低于平均值。因此，有关部门要不断完善教育、医疗、文化等领域的相关配套政策，并持续推进落实；开展形式多样的信息知识普及活动，积极开展在线技能培训；充分发挥新时代各种主流媒体的作用，引导全社会关注农业农村发展。

POL11的PMC指数为5.87，政策评级为可接受。其在政策性质、政策评价、政策功能、政策领域、政策保障和政策内容上的得分低于平均值。因此，新疆要把数字乡村建设与当地的数字经济发展规划和乡村振兴结合起来，制订优惠政策和配套措施；充分把握国家开展试点示范的机会，选择部分市县开展数字乡村试点示范工作，及时总结并推广试点地区的经验。

POL12的PMC指数为7.04，政策评级为优秀。只是在政策性质和政策视角上的得分低于平均值。在政策受体方面，息烽县要协同发挥科研机构、高校、企业等各方作用，结合政府试点工作的开展，培育一批数字农业发展领域的科技人才，有效提高当地农业农村数字化发展水平。但由于POL12政策本身属于县级政策，调控范围比较单一。

POL13的PMC指数为6.90，政策评级为优秀。其在政策性质、政策功能、政策保障、政策视角和政策受体上的得分低于平均值。因此，永川区要建立数字乡村建设发展统筹协调机制，放眼重大政策、重点工程和重要举措，构建统筹协调、上下联动、整体推进的工作格局。

POL14的PMC指数为5.33，政策评级为可接受。除了政策领域和政策功能外，其他各项指标的得分均低于平均值。因此，平罗县要推动农业全产业链社会化综合服务平台建设；加强国家和省、市、县相关政策及试点工作的协同联动和集成运用；加快乡村“互联网+”体系建设，深入实施信息惠民工程。

五、结论与建议

（一）研究结论

本研究对2018—2022年我国数字乡村发展政策进行归纳梳理，通过ROSTCM6.0软件对89份数字乡村政策文本进行挖掘分析，构建数字乡村政策量化评价表，并以14项典型政策作为研究样本进行量化分析，得出以下结论：一是选取的2项国家级数字乡村政策POL1和POL2的PMC指数分别为8.06和8.03，评估结果均位于完美等级。二是西部地区12项地方政策PMC指数均值为6.63，位于优秀等级，政策整体质量良好。其中有8 项政策的PMC 指数得分介于6～7.9之间，位于优秀等级；POL3、POL5、POL11 和POL14 的PMC 指数得分较低，介于4～5.9 之间，位于可接受等级。三是我国数字乡村政策呈现出“上优于下”的特点，即国家级数字乡村政策质量明显优于西部地区数字乡村政策质量。四是各项政策存在三个方面的共性问题，分别是政策激励保障措施单一、政策时效设置缺乏连贯性、政策视角较为局限。

（二）对策建议

1.建立丰富的政策激励保障机制

数字乡村建设涉及内容广泛，是一项长期且艰巨的历史任务，各级政府在做好整体规划的同时，要建立一套系统有力的保障机制［27］，为如期达成数字乡村建设目标提供全方位支持。一方面，要完善监督考核机制，相关部门要研究制定数字乡村工作管理办法，建立健全数字乡村考核、评价与监督机制；另一方面，要建立民众参与和基层反馈机制，广泛听取基层的意见和建议，拓宽民众参与数字乡村建设的渠道，鼓励农村居民积极参与数字乡村建设。

2.确保政策整体执行的连贯性

在今后的数字乡村政策制定和完善过程中，要将短期目标与中长期目标相结合。一方面，短期目标的实现可以提高政策目标的针对性，有利于政策的贯彻执行；另一方面，中长期目标具有激励作用和引导功能，两者相结合可以满足不同时效需求的技术成果转化和应用，实现数字乡村政策发展规划的时效性与纵深部署有机结合。

3.兼顾政策多个视角

政策视角既要有从国家整体战略布局、全面推进乡村振兴战略、农业农村现代化发展等出发的宏观层面，也要有涉及农业农村大数据平台建设、管理体系和科技创新体系构建、数字乡村发展行动计划等中观层面，同时还应包括乡村数字基础设施建设、乡村数字经济发展、乡村治理能力现代化以及基本公共服务数字化等微观层面。兼顾政策的宏观、中观及微观层面，可以提高各地区数字乡村政策的可行性和有效性。