重庆市农村人居环境整治成效与提升机制研究

徐爽，王成，3*

（1.西南大学地理科学学院乡村人居环境研究实验室，重庆 400715；2.西部乡村可持续发展新文科实验室，重庆 400715；3.中国西部非公经济发展与扶贫反哺协同创新中心，重庆 400715）

加强农村人居环境的综合化和系统化整治，对我国全面推进乡村振兴与生态文明建设具有重要意义[1]。2018 年重庆市委、市政府印发了《重庆市农村人居环境整治三年行动实施方案（2018—2020 年）》（以下简称《方案》），以垃圾、污水治理、厕所革命、村容村貌提升、废弃物资源化利用和村规编制六项重点工程为抓手开展整治工作，扭转了农村脏乱差的局面。2021 年重庆市农村人居环境整治工作领导小组印发《重庆市农村人居环境整治提升五年行动实施方案（2021—2025 年）》，要求进一步延续六项重点工程，开展22 项具体整治措施。如何巩固和衔接农村人居环境整治三年行动成果，确保在新发展阶段下加速农村人居环境整治提升，将是未来相当长一段时间乡村治理和可持续建设亟需攻克的难题[2-3]。农村人居环境整治是一个复杂的系统工程，是各项工程相互协调与配合的结果。因此，本研究运用系统思维，聚焦农村人居环境整治内容，结合农村人居环境整治成效与六大工程间相互关系，厘清各项工程间的相互影响与协调过程，从“聚焦目标-多措并举-协同治理”视角阐释提升机制，旨为落实新发展阶段下农村人居环境整治提升提供借鉴。

1 文献综述与研究思路

1.1 文献综述

当前学者针对农村人居环境整治成效展开了大量有益的研究。从研究视角看，一些学者坚持从民生观的农户视角出发，认为农民的满意程度是衡量最终成效的尺度[4-5]，政府具有权威的主导力量，自上而下的考核完成目标对当地农村人居环境整治起到积极的导向作用[6-7]；一些学者依托多重利益相关者等理论，分析了各级政府、企业、社会组织和公民个人等分别作为成效评估方的差异，并阐明以公众为导向的成效评估是学者普遍赞同的观点[8-11]。从研究方法来看，有学者从经济、政治、生态、文化、效率等维度分别构建绩效评估框架，运用层次分析法、熵值法或专家打分法等测度权重[12-15]，并综合运用因子分析、模糊数学、聚类模型等，在一定程度上推进了成效水平的计量化与科学化[16-17]。从研究内容来看，当前学者针对农村人居环境整治具体项目，从项目定位、项目管理、项目结果到项目效益，依次对项目绩效展开评估[18-21]，或是基于主客观的双重视角，阐释客观绩效指标显著影响公众对政府绩效的主观评价内容[22-23]等。在农村人居环境整治过程中，不可避免地出现目标设计、政策工具和主题的偏差[24]，“治理锦标赛”现象时有发生，表现为整治行动过度依赖自上而下的行政动员，弱化了自下而上的社会动员，从而带来一系列的“形式主义”“官僚主义”[25-27]。由于农村人居环境整治具有背景复杂、目标与主体多元化的特点，现有成果较多从经济、社会、生态等维度研究，且尚处于初步探索阶段，鲜有研究从重点整治项目本体及其相互作用关系的视角切入。

1.2 研究思路

基于农村人居环境整治背景与多主体特点，运用多重制度逻辑理论（突出外部政策环境，多元主体角色及其行为的重要地位，体现出人地关系中以人为本的思想）[28]，凝练出“政策主题-成效评估-整治提升”的研究思路。首先，在国家宏观政策指引下，充分考虑重庆乡村地域特点和农民发展需求，形成对农村人居环境整治的纲领性指导[29]。其次，以六大重点工程为内容构建整治成效指标体系，测度重庆市农村人居环境整治成效，对农村人居环境整治未来行动的指导具有重要意义。最后，从“聚焦目标-多措并举-协同治理”凝练整治主题，聚焦整治目标，硬、软环境整治项目多措并举，以人为本，加快主体角色转变，明确主体角色定位，多主体共建共享，优化系统运行和组织方式，以此探索农村人居环境整治系统化提升的机制与路径，以期实现农村人居环境提质增效。

2 数据来源与研究方法

2.1 研究区概况

重庆是我国中西部唯一的直辖市（东经105°17'～110°11'，北纬28°10'～32°13'），破碎化的地形导致重庆市乡村聚落不但在空间分布上较为分散，而且规模较小。重庆市城镇化率69.46%（2020 年数据），集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，属于典型的山地丘陵生态脆弱区。在农村人居环境整治三年行动中，重庆市“户集、村收、乡镇转运、区处理”的农村垃圾收运处理体系基本形成，生活垃圾有效治理平均覆盖度为56.36%；卫生厕所平均普及率达81.2%；农村生活污水治理建制村覆盖率达30%，污水平均治理率为74.36%；废弃物资源化和秸秆综合利用率最高达到95%和92%，最低仅73%和70%，区域差异较明显。重庆市农村人居环境整治前后发生了显著的变化，部分调研情况见图1。

图1 重庆市农村人居环境整治前后对比图（部分）Figure 1 Comparison of rural living environment before and after construction in Chongqing

2.2 数据来源与整理

研究团队依托国家社会科学基金“农村人居环境整治模式与机制创新”项目，2019—2020 年间共开展了三轮调研，涉及10 个区（县）、14 个乡镇以及28 个村（图2）。第一轮调研在2019 年7 月共计10 d，获得有效问卷134 份（有效率达95.71%），访谈录音76 份，行动轨迹12 条，记录固废堆放点等POI 数据389 个；第二轮在2019 年8 月共计7 d，获得有效问卷118 份（有效率达98.33%），访谈录音33 份，行动轨迹15 条，记录固废堆放点等POI数据407 个；第三轮在2020 年8月共计5 d，对之前调研的村落进行了复调。调研样区的选点基本覆盖了重庆市重点开展农村人居环境整治的地区；调研以参与式农村评估调查为主，结合不同部门座谈和农村人居环境整治负责人访谈及小组讨论，多渠道获取翔实的一手数据资料，包括《重庆市农村人居环境要情（2020 年）》《重庆市农村人居环境整治三年行动工作总结（2020 年）》、各区县关于村庄清洁行动开展情况汇报等政府相关文件。此外，行政边界矢量数据来自自然资源部标准地图服务系统网站，土地数据来自第三次全国国土调查数据，社会经济数据来自《重庆市统计年鉴（2020 年）》、2020 年重庆市农业经济报表、2020 年重庆市农村人居环境整治政府工作报告。

图2 研究区概况与实地调研Figure 2 Overview of the study area and field research

2.3 研究方法

2.3.1 政策三维文本分析

采用主题爬虫在重庆市人民政府网站政策文件库中输入“乡村治理”“农村人居环境”“村庄整治”“美丽乡村建设”“乡村振兴”等关键词进行搜索，基于Python 语言设计代码，获取1997—2020 年农村人居环境相关政策数据231 条；遵循相关性、战略性、系统性和聚焦性等原则人工剔除不相关文本，筛选得到近10 年相关政策文件156 个。结合政策文本特点和相关学者的研究，本研究从政策发展、主题和工具三个维度，凝练重庆市农村人居环境整治的政策三维文本分析框架，利用NVivo 11软件，通过节点编码、总结提炼（最终确定了126个节点、678个参考点），并将文本分析结果转化为统计量化的数字表达。通过对政策文件量化分析，深入分析重庆市直辖以来农村人居环境相关政策发展阶段及特点、不同时期的政策工具变化和政策主题。

2.3.2 成效评估模型构建

本研究以重庆市农村人居环境整治目标为导向，以六项重要任务为主要内容，同时结合政府绩效评价相关报告文本与政策文件、村落本底条件、农村人居环境整治现状与当地村干部、农户等的相关建议，构建指标体系（表1）。

表1 重庆市农村人居环境整治成效评估指标体系Table 1 Evaluation index system for the effects of rural living environment improvement in Chongqing

由于每项指标单位不同，需对数据进行同趋化和无量纲标准化处理。本研究采用Z-SCORE 法对指标值进行标准化处理，并运用熵权法对每一项指标赋予权重，最终得到每一项指标Cj，计算公式为：

式中：M表示用于计算的所有区县数量，为37；i为第i个区县；j为第j项人居环境整治成效指标；Xij表示通过Z-SCORE 标准化处理之后的每个区县各项指标值；Wj表示第j项整治成效指标权重，首先计算二级指标权重，再加和得到一级指标权重，最终计算得出各指标层和系统层以及重庆市各区县乡村人居环境整治分区评价综合值。

为了进一步深化绩效考核与评价内容，本研究引入结构方程模型（Structural Equation Model，SEM），探究农村人居环境整治行动的内在提升能力水平。因其集成路径分析与因素分析方法，是一种高级的多变量统计法，能同时检验显性变量、潜在变量、误差变量间的关系与直接、间接或总体效果。

式中：X为外源潜变量的观测量；Y是内生潜变量的观测量；η是内生潜变量；ξ为外源潜变量；Λx与Λy分别为X对ξ和Y对η的关系强度的系数矩阵，可认作相关系数；ε、δ为误差项；Γ表示外因潜变量对内因潜变量的影响；B表示某些内因潜变量对其他内因潜变量的影响。

在初步回归模型检验分析过程中，农村传统文化指标与其他变量均无明显相关关系，因此将基础设施设定为外因潜变量，将住宅条件、卫生条件、生态景观、生物资源设定为内因潜变量。需要说明的是，内因潜变量与外因潜变量的设定只是绘制与检验路径图的需要，与乡村人居环境整治的内外部动力并没有对应关系。其包括测量模型与整体模型检验两部分：第一，借助SPSS 软件Reliability Analysis 功能对测量模型聚敛效度即观测变量是否有效体现潜变量进行可信度验证，通常以科隆巴赫α系数（Cronbach'sα）表示，系数大于0.5 为可接受值，大于0.6 为理想值；第二，借助AMOS 软件对结构方程模型进行适配度分析，评价18 项判别要素模型拟合值与实际值是否一致。

3 结果与分析

3.1 农村人居环境整治的政策作用导向

自直辖以来，重庆市农村人居环境整治政策作用导向分为三个阶段（图3）。从1997 年重庆市侧重乡村基础设施建设，如通水、通电、通路等发展要素供给的第一个阶段，到2005 年新农村建设大力推进整治工程举措，如“厕所革命”“村庄清洁行动”等都较大程度地从空间结构上改善了当地人居环境面貌的第二个阶段，再到2013 年美丽乡村建设、以十九大乡村振兴国家战略和作为其第一场硬仗的农村人居环境整治为纲领和举措来激发乡村生产、生态、生活等多功能实现的第三个阶段。公共服务、居住条件、产业发展、基础设施、经济发展五大政策主题相关文件占比分别达25.6%、19.8%、19.4%、18.9%、16.3%，包括了“农业发展”“金融服务”“道路交通”“卫生条件”“给排水”“医疗”“自然生态”“村庄规划”“住房建设”等在内的高频词。重庆市农村人居环境整治从基础设施建设逐渐过渡到村庄环境整治，再到以生态宜居为重点，对应的乡村发展要求也体现出从要素补给到结构优化再到功能提升转变的趋势，顺应了新时期生态文明建设的国家宏观发展战略。遵循小组团、微田园、生态化、有特色的理念[30]，政策工具在乡村全域多功能提升的政策发展阶段和演进趋势下，以协同治理紧抓农村人居环境整治五大政策主题，满足村民对安全、便利、宜居、可持续乡村的生活、生产与生态需求。

图3 重庆市农村人居环境整治相关政策的三维文本分析Figure 3 Three-dimensional textual analysis of policies related to the rural living environment improvement in Chongqing

3.2 政策目标导向下的整治成效

《方案》将重庆全市39个区县划分为3个一类区、18 个二类区和18 个三类区。一类区、二类区三年整治行动目标：生活垃圾治理率分别为85%、85%，卫生厕所普及率分别为90%、85%，千人聚居点污水处理覆盖率分别为90%、90%；三类区要求村落干净整洁，卫生厕所普及率逐年提升，因地而异无定量目标。由图4 可知，重庆市农村人居环境整治绩效总体呈现出由以主城都市区为核心向东南、东北“圈层递减”的趋势以及西高东低的分布格局，与三类区整治目标的划分基本吻合。从重庆市三大分区来看，主城都市区综合值平均达到2.70，渝东北三峡库区城镇群综合值平均达到2.42，渝东南武陵山区城镇群综合值平均达到2.41。从三类区完成情况来看，一类区农村人居环境整治执行力度较高，完成情况较好，整治综合值平均达到3.30，二类区综合值平均为2.64，三类区平均为2.41。改水、改厕、治污等任务的整治执行率均在整治目标以上。从农村人居环境整治各项具体任务来看，呈现出主城都市区＞渝东北三峡库区城镇群＞渝东南武陵山区城镇群的空间特征，主城都市区卫生条件、基础设施、住宅条件、生态景观、生物资源和地域文化的测度值分别是0.43、0.44、0.47、0.46、0.46、0.44；渝东北三峡库区城镇群为0.38、0.38、0.41、0.39、0.43、0.44；渝东南武陵山区城镇群为0.42、0.37、0.39、0.37、0.42、0.44（图5）。主城都市区包含所有一类区和二类区，整治投入资金较高，约1 800 元·人-1，危房改造和旧宅提升的整治成效较突出。渝东北三峡库区城镇群和渝东南武陵山区城镇群与三类区重合，整治资金投入约400～800元·人-1，生物资源的循环再利用和地域文化整治成效较突出。针对整治成效较好的村庄（如梁山村），在农村人居环境整治行动中，“五级书记”高位推动，区、镇、村三级联动，积极采取PPP模式（政府和社会资本合作模式），鼓励多方合作共同参与农村人居环境项目建设。但也存在部分村落在旧房改造、户厕革命、绿色景观营建、村规普及等方面较落后，存在多元主体权责不清，政府干、农民看以及后期管护明显不足等问题。

图4 重庆市农村人居环境整治目标分区与整治成效空间分异Figure 4 Spatial distribution of target zoning and evaluation of rural living environment improvement in Chongqing

图5 重庆市农村人居环境整治具体举措成效评估的空间分布Figure 5 Spatial distribution of evaluation of specific measures for rural living environment improvement in Chongqing

3.3 整治工程的作用关系

乡村卫生条件、基础设施建设、住宅状况、生态景观、生物资源信度系数分别为0.672、0.566、0.581、0.617、0.851，表明共计15 项观察变量在统计学意义上能够有效测度其对应的潜变量，对比列出模型适配度值与评判标准，可以看出超过半数的判别指标都在有效区间以内，说明该模型在一定程度上具有可靠性（表2）。

表2 结构方程模型适配度分析Table 2 Structural equation model fit analysis

从测量模型结果来看（图6），农村道路通达度、管网建设、路灯与庭院灯三项指标在回归模型估计下对外生潜变量基础设施的贡献程度分别为0.627、0.101 与0.170，其中农村入户道路与通组公路对农村基础设施建设至关重要。生态用地整治、绿色示范村建设和耕地生态功能对内生潜变量农村生态景观建设的贡献度分别为0.780、0.345 和0.405，其中生态用地整治的效力较高，要重视生态用地整治对农村生态景观建设的积极作用。危房改造、旧房提升、户厕无害化改造对内生潜变量农户住宅条件改善的贡献程度分别为0.232、0.211、0.420；垃圾治理、公厕建设普及和污水处理农村卫生条件的贡献程度分别为0.309、0.133 和0.178，其中生活垃圾治理对农村卫生条件改善的贡献度最大，加快普及村域生活垃圾治理覆盖率，完善垃圾收运管理治理体系，对于乡村绿色清洁发展具有重要意义；秸秆利用率、污粪资源化利用率与农膜回收利用率对乡村生物资源再生利用率的贡献程度分别为0.232、0.368 和0.050，加快提升现阶段农村污粪资源化率与农膜回收利用率，有助于优化农村人居环境，助推乡村振兴。

图6 基于SEM模型的指标相互作用力分析示意图Figure 6 Schematic diagram of the analysis of the index interaction force based on the SEM model

从各潜变量之间的直接与间接效应（表3）以及项目作用路径（表4）看，重庆市农村基础设施建设对乡村良好生态景观路径的作用系数为0.707，具体表现为农村基础设施每提高1 个单位，乡村生态景观总体上提升0.707 个单位，前者对后者具有正向促进作用；基础设施对住宅条件路径的作用系数为0.437，可解释为农村基础设施每增加1 个单位，住宅条件就会提升0.437 个单位；农村基础设施建设对生物资源化利用的间接路径作用系数为0.162，可解释为基础设施每增加1 个单位，生物资源化率提升0.162 个单位。具体来看，农村基础设施建设对增加绿化面积、绿色示范村建设、耕地生态功能提升、危房改造、旧房提升、户厕改造方面具有显著正向作用，影响力分别为0.780、0.345、0.405、0.232、0.211、0.420。农户住宅条件对卫生条件路径的作用系数为0.243，对生物资源化利用路径的作用系数为0.293，表明当农村住宅条件改善每提高1 个单位，农村卫生条件和生物资源再利用率分别提升0.243和0.293个单位。具体来看，住宅条件改善对于提升秸秆利用率、污粪资源化处理、农膜回收利用率、垃圾治理、公厕建设与污水处理具有显著正向作用，影响力分别是0.232、0.368、0.050、0.309、0.133、0.178。

表3 各潜变量之间的直接效应与间接效应Table 3 Direct and indirect effects between potential variables

表4 基于SEM模型的农村人居环境整治项目的作用路径Table 4 Interaction path of rural living environment improvement projects based on SEM model

4 农村人居环境整治提升机制阐释与路径设计

4.1 提升机制阐释

农村人居环境整治是一项系统化工程（图7）。在新发展阶段下，聚焦农村人居环境整治政策主题和目标，坚持以人民为中心的理念，结合不同村落本底条件和整治进度进行科学化成效评估。首先，各村落积极响应农村人居环境整治号召，落实政策并将整治成效向上反馈，实现上下联动，多元主体共建共治，为上级政府更加科学有效地制定和调整下一阶段整治目标提供科学依据，以实现农村人居环境提质增效。其次，在整治工程实施过程中，政府、企业、村集体、农户等主体共同参与、相互配合，优化多元主体的角色定位、明晰多元主体的行为逻辑和相互关系，协同治理。再次，重视非农要素与资金投入、整治项目多措并举，尤其是重视基础设施建设在农村人居环境整治过程中对于其他整治项目的基础性作用，这也是实现系统化整治提升的关键一环。

图7 农村人居环境整治系统化提升机制阐释Figure 7 Systematic elaboration of rural living environment improvement

4.2 “聚焦目标-协同治理-多措并举”的系统化提升路径设计

4.2.1 聚焦整治目标，实现上下联动

农村人居环境整治应坚持政策导向，聚焦主题与目标，同时自上而下的政策引导与自下而上的落实反馈相结合，实现上下联动。一方面，自上而下的政策引导是前提。落实中央相关重要指示，坚持“全国一盘棋”[29]；明确县级主体部门责任，安排好整治项目落地实施、资金使用等工作，理清不同类型农村整治任务的轻重缓急、对整治任务的先后时间进行安排与落实，对实施效果负责；乡镇领导部门要做好农村人居环境整治的具体组织实施工作，稳步推行整治工作；村委会协调村事务，发动村民共同参与农村人居环境整治行动。另一方面，自下而上落实是关键。通过农村人居环境整治成效评估，反映出整治中存在的问题和偏差，从而不断调整具体的整治行动落地方案，层层向上反馈，也是农村人居环境整治政策不断得以优化的重要保障。

4.2.2 加快主体角色转变，推进多元主体协同治理

农户不再是被动参与者和被告知者，而是农村人居环境整治的主动参与者、受益者。政府部门由权威者转向整治行动的发起人和引导者，不仅需要加强对市场的监督和引导，同时应与村集体加强沟通并进行政策引导，社会组织需要与市场加强互动与合作，同时协助村集体实施农村人居环境整治行动。政府通常能够在一个较短的时间段内较大程度地整合各类资源，如设立重点招商引资项目等，提供自上而下的农村人居环境整治价值导向。市场对资源配置起到基本的调节作用，能够促进资本、劳动力等有效集聚和高效利用，带动乡村文化与消费转型。社会企业通过与政府部门形成“委托-代理”的关系，以投资者、利益共享者身份共同承担风险。随着参与主体成分的日益多元、利益驱动力日渐多样，农村人居环境整治的构成要素也越发复杂，需要通过建立各种创新平台实现系统化协同合作，以提升农村人居环境整治成效（表5）。

表5 农村人居环境整治多元主体角色定位与转变Table 5 Positioning and transformation of the role of rural living environment improvement

4.2.3 硬软环境整治多措并举，各项工程相互协调与配合

在农村人居环境整治中基础设施建设与完善、卫生与住房条件完善、生态景观维护、生物资源的可持续利用与政策环境息息相关，必须运用系统化的思维安排整治行动与方案。乡村的路网建设、污水管网建设、路灯铺设等基础设施建设对加快生态景观改善、绿色示范村建设、树立良好新风尚等都有直接的影响和意义，同时在一定程度上改善农民的居住条件，提高户厕普及率和生活便利度等，也能进一步促进村庄整体的垃圾治理和污水处理率的提升[30]。随着农户危房改造和旧房提升的持续推进，农户居住的卫生条件改善，良好的卫生观念也不断增强。因此，硬环境建设离不开软环境建设，二者相辅相成，应树立系统化的工作思路，加快促进农村人居环境整治提升。

5 讨论

在农村人居环境整治工作中，各部门应积极构建农村人居环境整治“指引-回应”的行动模式，体现“以人为本”与“公共价值”。首先，应树立农村人居环境整治系统观，以“政策目标-行动网络”思路提升任务执行效能。其次，完善政策环境，全局把握整治节奏，将各整治项目纳入系统化行动之中，鼓励多元主体全员参与、全员行动，在充分考虑整治项目时序的科学规划下，以实现相互促进、成效翻倍的效果。再次，中央与地方各级政府的政策认知存在或多或少的差异，导致不同的政策偏好，对协同行动造成影响。因此，需加强各级政府对整治成效的处理、反馈与回应，层层落实政策目标，解决政策落地困难。同时，以公共价值为背景，平衡政策偏好，强化各级政府、市场、农民之间的政策认知，以提高整治项目系统化管理水平，促进农村人居环境整治有效提升。

第三方评估在农村人居环境整治评估中具有重要作用。农村人居环境整治涉及各级政府、企业、村民和乡村能人等多元主体，整治项目的实施和监督需要多方共同参与。由于任务分解层层下达造成的目标偏差和监管缺失都会对整治行动造成阻碍。第三方评估是由政府委托，对农村人居环境整治项目成效进行标准化度量，在一定程度上降低下级政府对整治成果瞒报的可能。

6 结论

基于“政策主题-成效评估-整治提升”的研究思路，以政策主题为导向，以六大重点工程为抓手，借助政策文本分析和结构方程模型等方法，本研究分析了重庆市农村人居环境整治成效，阐释其整治提升机制并提出提升路径。

（1）农村人居环境整治是一个复杂的系统性工程，需要树立系统化思维。依照“政策主题-成效评估-整治提升”研究思路，重庆市聚焦基础设施、经济发展、居住条件、公共服务、产业发展五大政策主题，相关文件数量占比分别达到18.9%、16.3%、19.8%、25.6%、19.4%；1997—2020 年其内容呈现出从要素供给、结构完善到功能提升的阶段性特征。

（2）重庆市农村人居环境整治成效呈现出以主城都市区为核心向东南、东北“圈层递减”的空间分布格局，表现为主城都市区＞渝东北三峡库区城镇群＞渝东南武陵山区城镇群，一、二类区中住房整治成效最为突出，三类区中生物资源循环利用和地域文化整治成效较突出。

（3）农村人居环境整治工程之间具有相互作用关系，基础设施建设对于其他项目推进具有较高的贡献度。基于“聚焦目标-多措并举-协同治理”视角，聚焦农村人居环境整治目标，各村落积极响应并落实政策并将整治成效向上反馈，优化农村人居环境整治政策，为下一阶段整治目标提供科学依据，实现上下联动，是系统化整治提升的重要前提。加速转变政府、企业、村集体、农户等主体角色定位，结构多元的行为逻辑和相互关系，是系统化整治提升的重要基础。此外，提高非农要素与资金投入，注重硬、软环境整治多措并举，各项工程相互协调与配合，是系统化整治提升的关键一环。

未来的研究需要进一步深入农村人居环境整治成效的动态化测度，以农村人居环境整治为抓手全面推进乡村振兴。