绿色发展视角下乡村生态环境规划的几点思考

师荣光，武文豪，汪常乐，夏维

（农业农村部环境保护科研监测所，天津 300191）

绿色发展是可持续发展理念的重要延伸与创新，是在可持续发展目标的前提下提出的以效率、和谐、持续为目标的经济增长与社会发展方式。在当前的学科发展与战略背景下，绿色发展研究要聚焦三个面向，即面向国际前沿、面向国家需求和面向经济建设[1]。在这一目标下，农业农村绿色发展的前沿领域围绕绿色种植、种养循环体系、绿色产品产业和农村生态环境服务四个方面开展[2-3]。

实施乡村振兴战略是建设美丽中国的关键举措，农业是生态产品的重要供给者，乡村是生态涵养的主体区。良好的生态环境是农业绿色高效、健康、可持续发展的重要物质基础，也是乡村振兴的重要基础之一，与乡村居民、产业和社会发展等息息相关。但是，对城镇产业形式的简单承接与复制忽视了乡村发展的现实条件，加剧了经济活动对乡村生态环境的污染与破坏，导致乡村环境恶化，这主要是由我国城乡发展阶段差异和城乡二元体制下的资源配置结构性不均衡决定的。在乡村生态环境治理工作中，不仅要开展乡村土地污染、水污染、大气污染等多要素综合环境治理，还要防范监管乡村工业发展过程中所造成的各种环境破坏。这不仅增加了乡村生态环境保护的难度，也容易造成乡村发展理念的扭曲，不利于乡村的绿色生态可持续发展。

1999年11月第一个专门针对农村环境保护的政策文件《国家环境保护总局关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》发布实施以来，我国乡村环境保护工作与研究的关注重点从提升耕地质量、发展节约型与循环型农业、农村环境综合治理，逐渐转向农村人居环境整治，这标志着国家对乡村环境突出问题的重视程度不断加大[4]。近五年中央一号文件均对农村规划编制实施作出了明确部署要求，其中2023 年中央一号文件提出扎实推进宜居宜业和美乡村建设，要求农村人居环境整治提升，加强村庄规划建设。随着乡村环境治理与农业农村绿色发展实践的不断开展，生态环境保护与经济发展的矛盾[5-7]、乡土文化与现代化工业化的冲突[8-10]不断出现，城乡转型背景下乡村新型产业与建设项目陆续落地[11-12]，乡村环境规划成为新的热点。通过规划建立系统观念，统筹乡村发展中的各方利益，合理安排发展空间与进程，有助于扎实推进宜居宜业和美乡村建设，绿色发展理念成为推动乡村振兴战略实施的可持续性动力。

“十四五”时期是我国农业农村环境建设的重要机遇期，也是将绿色发展理念落实到各实施环节的全面深化时期[13]。面临乡村振兴、生态文明建设、生态保护与高质量发展以及美丽中国建设等重大战略节点，乡村环境规划将在其中发挥重要价值。因此，本文通过分析我国乡村环境规划的政策背景和基本内涵，探讨绿色发展背景下乡村环境规划的主要目标与存在的问题，并提出解决与优化途径，旨在从可持续发展与绿色发展的角度认识和评估农业环境规划的价值与意义，加快推进农业高质量发展和乡村振兴。

1 乡村环境规划的政策背景

自2004 年起，我国连续19 年发布以“三农”（农业、农村、农民）为主题的中央一号文件，党中央、国务院审时度势，在加强城市工业污染防治的同时，高度重视农业农村自然生态环境的保护及其污染问题的治理，历年的中央一号文件均在不同程度上涉及乡村环境问题，包括保护农业资源、加强农业基础设施建设、推动农业科技创新、发展绿色生态农业、开展人居环境整治以及加强规划建设等内容（表1）。

表1 2004年以来中央一号文件主题及关注的农业农村环境问题Table 1 Agricultural and rural environmental issues concerned by the“No.1 Central Document”since 2004

从历年中央一号文件的政策脉络来看，国家对乡村环境建设的要求在不断提高与升级，从早期的注重基础设施和生产条件建设，补足农业农村生产生活短板，逐渐转向整体性的生态环境营造以及防范生态风险转变，开始强调建立健全系统性的环境治理体系以及乡村规划体系，统筹推进乡村生态环境建设各个环节，构建山水林田湖草沙生命共同体。随着政策的不断调整，乡村环境发展理念、价值导向和建设路径均发生深刻转型，及时响应了农民群众对于和美乡村宜居、宜业的美好期待，为乡村生态环境建设指明方向。

2017 年，党的十九大报告中首次将污染防治列为三大攻坚战之一，农业农村污染治理攻坚战对于推动乡村绿色低碳发展、加强农村生态文明建设具有重要意义。2018 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》指出，改善农村环境、建设美丽宜居乡村是实施乡村振兴战略的重要任务，要推进农村生活垃圾和生活污水处理、开展厕所粪污治理、提升村容村貌、加强村庄规划管理、完善建设和管护机制。2021 年，农业农村部等六部门联合印发《“十四五”全国农业绿色发展规划》，明确经济社会发展绿色转型以及农业农村升级发展的目标与要求。同年底，生态环境部、农业农村部、住房和城乡建设部、水利部、国家乡村振兴局联合印发的《农业农村污染治理攻坚战行动方案（2021—2025 年）》提出，到2025 年，农村环境整治水平显著提升，农业面源污染得到初步管控，农村生态环境持续改善。2023年中央一号文件提出扎实推进宜居宜业和美乡村建设，要求加强村庄规划建设，扎实推进农村人居环境整治提升。

长期以来，由于经济与环境的协调发展困境，以及乡村环境问题的累积效应，农业农村环境问题难以得到很好的解决，在绿色转型的新阶段成为乡村振兴的短板与弱项[14-15]。农业农村环境保护与治理相关政策中“规划”出现的频率增加，体现了规划先行、统筹推进对于乡村环境建设的重要性，乡村环境规划成为有利于相关政策落地的“指挥棒”。

2 乡村环境规划的基本内涵与理论基础

乡村环境规划从内涵上来说是乡村规划与环境规划的交集，既是环境可持续在乡村地区的实践应用，又是乡村发展在突出环境约束下的专项规划。而从乡村地域系统本身来看，乡村地域包括生产、生活和生态的“三生”空间，乡村环境规划要基于绿色发展理念和乡村振兴战略实施，统筹农业环境、人居环境和生态环境[16]，如图1所示。

农业环境是乡村产业的基础，是乡村生产功能的重要保障，也是约束农业生产的限制因素[17]。农业环境是乡村环境规划的重要组成部分，其规划重点在于统筹和推进农业面源污染治理，合理布局畜禽养殖空间与粪污处理设施，因地制宜推广测土配方施肥与化肥减量技术，分区分类推进秸秆和粪污等资源化利用，为改善耕地质量和控制面源污染提供解决方案。另外，农业环境也是乡村的重要物质载体，农业与乡村景观是乡村性的重要体现[18]。民居、乡间路、农田和作物等乡村符号化景观的有机结合构成了乡村环境的外在表现，是乡村环境规划中不可忽视的非物质要素。

人居环境直接关系到农村居民的生活质量、获得感和幸福感，也是当前乡村振兴与城乡融合发展相对薄弱的环节。乡村人居环境建设的根本目标在于改善村容村貌，在保持乡土特色的基础上，改善乡村基础设施与公共服务水平，促进城乡基本公共服务均等化，从而推动城乡融合发展与乡村振兴目标的实现[19]。在当前我国乡村发展水平下，人居环境建设的关注重点在生活污水与垃圾治理、厕所革命与黑灰水处理等方面，重点在于改善直接影响人居生活质量的薄弱环节，推动乡村基本公共服务整体提升。

生态环境是乡村重要的资源，也是乡村可持续发展的潜力所在。“绿水青山就是金山银山”，乡村地区承担着提供生态空间、生态屏障和生态产品的功能。乡村生态环境规划的重点在于构建和优化国土空间开发和保护格局，根据资源本底条件和发展定位，分区分级实施差异化生态环境保护对策和空间布局，在宏观层面上为统筹生态环境保护和高质量发展提供指导。在实施层面上，具体措施包括：通过生活污水统筹规划和黑臭水体整治项目，改善乡村水环境[20]；通过健全化肥减量实施方案和农膜回收网络体系，减少土壤环境污染[21-22]；通过规划生活垃圾处置以及农村改厕布局，推动秸秆资源化利用，提升大气环境质量[23-24]。

总体来看，乡村环境规划协调的主体是资源合理保护、开发利用与经济发展之间实现有机衔接、高效配置，推进乡村产业、生态以及各项事业的可持续健康发展，促进乡村生态型产品的市场有效供给，实现生产、生态和生活空间的协调，达到乡村和美宜居建设要求。

3 绿色发展背景下的乡村环境规划目标

绿色发展理念的理论依据是生态文明建设思想，针对农业农村绿色发展目前已有诸多关于理论、政策、评价方法、污染治理和发展转型的相关研究[25]。研究认为，绿色发展具有环境友好和经济社会发展双重目的性，要求生产生活方式由粗放向高质量转变，需要不断探索具有中国特色的农业现代化道路[26-27]。乡村环境规划的目的就是为乡村生产、生活等各项活动的开展提供决策依据，而在当前的绿色发展研究体系中，涉及到乡村环境规划的研究较少，导致当前不同地区在产业选择、环境治理和景观营造等方面存在建设项目结构不合理、政府与农业生产者认知存在差异以及技术应用落地困难等问题，制约了农业农村绿色发展[28]。因此，在绿色发展背景下实施乡村环境规划，需要突出“生产-生活-生态”的绿色化、安全化和可持续化，把习近平新时代中国特色社会主义思想的方法和立场贯彻到推动乡村绿色发展的具体实践中。

（1）建设系统性乡村人居绿色适宜环境体系。以改善和提高生活环境质量为目标，因地制宜，统筹考虑乡村人居、农业生产、农村生态环境保护和农业农村绿色持续发展。针对乡村人居环境，统筹核算乡村生态环境承载力，提供全程低成本低碳绿色化的生活污水处理与高效利用技术，科学、高效、实用、低成本的农村改厕技术和模式，农村生活垃圾无害化高效处理与绿色利用，生活物质投入与绿色回收技术，人居环境生态化的技术设计与实施等，打造绿色化、低碳化的乡村人居生态环境，提高乡村居民的生活环境舒适度，推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局，实现乡村人居环境与农业产业的一体化协调发展和生态宜居、乡村美丽。

（2）构建高效低成本无害化的绿色生产体系。以打造绿色质量安全的农产品为目标，建立产地环境质量认证技术体系和高标准基本农田建设规范，从产地环境（产前）、生产过程（产中）和储运、销售（产后）全过程构建农业绿色生产技术体系和保障体系，加强农业清洁生产，推广作物绿色栽培、作物病虫害绿色防治、自动化高智能的田间绿色高效管理，积极推进绿色低碳农业种养产业发展，提高农产品的质量安全和市场广度。

（3）打造高效的田园生态保障体系。以构建绿色生态保障、提高生态资源供给力为目标，注重保护与科学开发利用并重，满足景观、民约等相对“非物质条件”的需求，构建地域或村域特色的田园生态保障体系，加强集约化田园生态构建，多样性多元化资源高效利用模式、景观带与生态隔离带建设、田间绿色水利建设等，在生态系统保护中推进田园建设，在田园生产建设中推进生态系统性保护，提高田园生态资源的可持续供给力和生产力，实现在生产过程中消纳农业自身产生的污染物。

（4）形成生态产品价值实现机制。以构建绿色生态高附加值的产品输出为目标，形成乡村高附加值的生态特色产业，推进生产产品、生态产品的绿色化、高值化，形成特色产品的网络推销体系。通过顶层设计，合理规划发展空间，积极打造体现地域生产、观光和文化特色的农业农村活动，把乡村生产、生活、生态功能和空间有机结合起来，体现乡村特色，打造价值品牌。

4 目前实践中存在的主要问题

4.1 乡村环境规划衔接不够

当前在推进乡村战略实施中，各地对全面乡村振兴理解不透，片面重视产业发展规划，把产业振兴当作乡村振兴的全部，缺乏整体性、系统性的规划顶层设计与实施管理，忽视乡村环境规划的实际功能，难以把提升乡村居民的生态保护意识、特色地区的生态环境文化等与乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴协调联动起来。此外，当前乡村环境的治理与建设存在重工程轻规划的问题，乡村生产生活环境微观治理与宏观规划衔接不充分，乡村环境规划未能与农业发展规划融合发展，导致乡村环境建设项目在空间布局、功能耦合和进度安排等方面存在不足，缺乏长效管控机制，从而影响乡村环境建设质量与绿色发展潜力。

4.2 科技创新的支撑力度不足

当前影响乡村产业高质量发展的障碍因素依然存在，科技创新需求不断加大，而全面支撑乡村振兴、产业绿色发展的科学技术供给不足，特别是在耕地、种子、绿色低碳、生物安全、农机装备、乡村发展等方面“卡脖子”的技术难题依然存在；乡村环境系统规划、乡村人居环境整治、村容村貌提升改造、农村厕所革命、耕地土壤污染、农副产品高精加工、乡村废弃物无害化和资源化利用等方面存在的问题依然突出；一二三产业之间发展的科技支撑与协调机制不健全或者缺失；乡村产业发展的后劲不足，科技支撑抗风险能力不强等问题尚未解决。

4.3 对新发展理念认识不充分

党的二十大报告提出必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，在新的发展阶段全面贯彻新发展理念，就是要求系统性完整科学地理解、领会和把握新发展理念的内涵和本质要求，全面掌握和理解五大理念之间的逻辑关系，在全面乡村振兴实践中因地制宜充分体现发展理念要求。贯彻新发展理念必然要求构建新发展格局，其需要把握的重要着力点包括推进农业农村现代化和提高人民生活品质。新发展理念下构建新格局是对现代农业与农村发展的革新，其核心是尊重自然、顺应自然与保护自然，而非以往重发展轻环保，这对农业农村环境保护与治理提出了更高的要求。当前因对新发展阶段新发展理念认识不够全面准确，造成在乡村环境规划、建设和推进乡村绿色发展中缺乏导向性和全面性的认识，从而导致环境规划与绿色产业规划脱节、人居环境整治与实际需求不匹配、绿色技术投入与效果不明显、乡村绿色产业发展与服务配套缓慢等问题。

5 解决途径

（1）加强乡村环境规划与相关专项规划的有效衔接。以推进绿色发展为出发点和落脚点，坚持把乡村环境建设与乡村工程建设、产业发展、农民增收和民生改善紧密结合起来，因地制宜制定系统性的乡村环境规划，以区域性或村域性的生态资源为前提，以和美宜居乡村为目标，推进乡村环境规划先行、产业合理布局，并与各类专项规划有效衔接。一方面要加强乡村环境规划与经济社会发展规划、乡村农业和旅游发展规划、乡村建设规划等专项产业相衔接，有序推进，做到在发展中保护、在保护中发展；另一方面应围绕乡村生态环境保护和污染物资源化利用，布局乡村环保设施和环保建设工程，将乡村生活污水处理设施，垃圾处置、农村改厕、废弃物资源化利用工程设施，农业面源污染处理工程等建设项目和工程统筹纳入乡村环境规划，通过项目带动实现整合资源、合力推进，从而实现全面乡村振兴。

（2）强化规划编制实施的组织机制建设。乡村环境规划虽然是专项规划，但其涉及到乡村建设、产业发展、景观设计、生态保护等诸多方面，需要多方统筹协调。在规划编制前，首先要明确规划主体，找准规划目标及其在规划体系中的定位；在编制过程中，需要以上层规划和已有规划为准则，突出农业农村环境主题，明确区域的环境容量和生态承载，因地制宜针对区域特色、资源禀赋和环境短板制定优化措施与发展路径；在编制完成后，要落实责任主体，强化农村环保意识，制定监管方案，宜构建包括政府、企业和农民的多主体参与机制，确保规划措施有人管理、有人落实、有人监督。同时，在规划组织实施的过程中，充分尊重和引导利用民俗、民约，发挥村民自治优势，确保乡村环境规划中农民的主体地位，保障规划的因地制宜、循序渐进。

（3）加强科技创新投入，提高绿色发展的支撑力度。乡村发展涉及环境资源、人文地理、产业技术与政策管理等多个层面，应加大科技投入，加强多层面协同性的基础研究和应用技术研究，为生产活动、生活活动、人文社会活动以及产业活动的绿色可持续发展提供技术支撑。在生产活动方面，加强农用地土壤镉等重金属污染源头防治技术，强化受污染耕地安全利用和风险管控技术，加强绿色低碳技术研发和应用，加强生物资源保护和高效无害化利用关键技术的研发与应用，加强绿色生产技术体系和保障体系关键核心理论和技术突破，加强绿色高附加值农产品的生态技术、农业生产的物联网技术与信息化技术，加强农业废弃物收集利用处理体系建设，加强研发大型智能农机装备和丘陵山地智能化信息化小型机械设备研发，等等。在人文社会活动方面，加强社会活动行为与绿色经济配置理论与技术研发应用、人与自然和谐的基础理论与关键保障技术、乡村生态文化建设与传承的理论基础等。在产业活动方面，加强农产品的绿色保鲜与低温保藏运输理论与技术、生态投入与产品驱动力理论与技术、生态高附加值农产品绿色深度开发技术、区域生态链构建理论与技术等。在生活活动方面，需要加强成熟度高、适应度广和成本低廉化、效果无害化的一系列理论和技术突破，如生活污水的高效绿色利用技术、庭院污水生态处理技术与设备等。

（4）实施绿色金融、政策等的一体化配套。鼓励实施符合当地可持续发展的绿色金融和政策配套体系，从资金投入、管理机制、政策引导等方面全方位推进乡村居民因地制宜升级改造生活环境、生产环境，围绕山水林田湖草沙，积极打造符合当地产业发展特色的生态、产业命运共同体，推进生活、生产、生态融合发展，为全面实现乡村振兴奠定良好基础。

（5）加强政策体系的建设和宣传。乡村绿色发展是实现全面乡村振兴的重要措施，也是实现中国式现代化的必然要求，乡村环境规划与绿色发展涉及面广、受众群体大，应采取政府主导、乡村居民积极加入等形式，加强区域性特色政策体系的设计、建设和宣传，紧贴农业农村发展实际，以区域和谐发展为目标，从规划、管理、实施、技术政策、产业发展、乡村价值与开发服务、生态环境保护与可持续发展等方面入手，把新发展理念变成推进乡村振兴、农业农村绿色发展的重要实践。依托现有的农业产业融合发展项目、全国休闲农业重点县和中国美丽休闲乡村名单，遴选农业农村环境方面优秀规划案例，切实提高政策与规划执行力，全面推进乡村绿色发展，为实现中国式现代化奠定良好基础。