乡村振兴与空间规划体系改革双重背景下对村庄规划的思考

卢梦，汪颔杰，李玉明*，赵长海，曹洪涛

（1.农业农村部环境保护科研监测所，天津 300191；2.天津市农业农村委员会，天津 300061）

2017 年10 月18 日，习近平总书记在党的十九大报告中指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略”。村庄规划既是我国实现乡村振兴的一项重要基础性工作，也是国土空间规划体系中的重要环节[1-2]。在乡村振兴与国土空间规划体系改革的双重背景下，根据国家方针政策及发展方向，结合地方村庄特色与资源禀赋，研究探索实用性村庄规划内容与方法，研判新时代村庄规划优势，并分析村庄规划目前面临的问题，进而提出保障应对措施，对于编制实用性的村庄规划具有指导意义。

1 时代背景

1.1 乡村振兴战略

随着我国城镇化的飞速发展，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，不断出现农村劳动力流失[3]、城乡“二元化”问题。党中央、国务院高度重视“三农”（农业、农村、农民）问题。自20 纪80 年代以来，党中央先后发布24个中央一号文件聚焦“三农”。2012年党的十八大提出推动城乡发展一体化，明确解决好“三农”问题要通过城乡一体化来实现。2017 年党的十九大提出实施乡村振兴战略。2018 年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，实施乡村振兴战略是新时代做好“三农”工作的总抓手，这是一个崭新的论断。该文件具有承前启后的里程碑意义，既体现了改革开放40 年以来“三农”政策的继承和总结，又是开启“三农”新局面的规划性文件。实施乡村振兴战略要坚持农业农村优先发展。2018 年《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》对实施乡村振兴战略作出阶段性谋划。2021 年颁布实施的《乡村振兴促进法》，与2018 年中央一号文件、《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》和《中国共产党农村工作条例》共同构成实施乡村振兴战略的“四梁八柱”，而且是实施乡村振兴战略的“顶梁柱”，这成为更好地发挥法律的规范、引导和促进作用，持久促进乡村振兴，确保乡村振兴战略部署不折不扣贯彻落实的依据。乡村振兴的相关政策文件及其内容见表1。

表1 乡村振兴相关政策文件Table 1 Policy documents related to rural revitalization

1.2 空间规划体系改革

长期以来，我国规划体系存在明显的“二元”特征。2014年8月，国家发展改革委等四部委联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，推进空间规划体系改革开展试点工作，探索“多规合一”，目标是一个方案、一个纲要，以市县为单位在各地开展试点研究。2019 年5 月《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“多规合一”[4]。随后《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》提出，城镇开发边界外的村庄地区，可以一个或几个行政村为单元，编制实用性村庄规划[5]，作为开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可的法定依据。

2020 年12 月《自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见》提出，要有序推进全域全要素村庄规划编制。在县乡国土空间规划中，统筹城乡发展，合理优化村庄布局。村庄规划要按照因地制宜、分类编制的原则，将最终规划成果叠加在全国空间规划“一张图”上。表2 为近十年有关国土空间规划改革的政策文件整理汇总。

表2 村庄规划相关政策文件Table 2 Policy documents related to village planning

国土空间规划体系“四梁八柱”建设也是按照国土空间管理现代化要求进行的系统性、综合性、重构性建设，概括为5个层次、3个大类，见图1。村庄规划在城市开发边界之外，属于详细规划，注重实施，是针对具体土地利用和开发强度的实施安排。专项规划强调专业化，一般由自然资源部门或有关部门组织编制，特别是针对特定区域或流域，体现特定功能。

图1 国土空间规划体系Figure 1 System of territorial and spatial planning

1.3 我国村庄规划的发展历程

不同学者对于村庄规划发展阶段划分略有差异，但总体划分原则仍然基于国家政策的更替、法规标准的完善、管理机构的重组[6]。我国村庄规划起步较晚，在新中国成立前，我国乡村建设无规则可循，村庄发展依靠村民自发建设，根据生产生活的需要，建设房屋、农田和道路；自新中国成立后，伴随我国经济的发展，乡村地区的政策体系不断建立和完善，村庄规划也应运而生，并不断发展更新[7-9]。本文以重大事件和时间节点为划分依据，将其划分为4 个阶段，总结各阶段的规划目标、内容和特点，具体见表3。

表3 村庄规划的发展历程Table 3 Development history of village planning in China

我国村庄规划发展从萌芽阶段到探索阶段再到发展阶段最后到成熟阶段，经历了多个阶段的发展进程，村庄规划的演变进程与国家所处的发展阶段密切相关，也从侧面反映了我国社会、经济等方面的发展趋势。

2 对村庄规划的科学认知

2.1 村庄规划的目标

从2005 年开始的社会主义新农村建设到2013年新农村建设升级为美丽乡村建设，再到2019 年提出加强村庄规划促进乡村振兴。村庄规划以乡村振兴为目标[6]，推动城乡一体化发展，实现农业农村现代化。

2.2 村庄规划与乡村规划的关系

村庄是农村居民生活和生产的聚居地，以从事农业生产活动为主。村庄规划是对村庄人口规模、用地布局、产业发展等的总体规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可的法定依据。村庄规划是在城市开发边界之外乡村地区以一个或者多个行政村为单元的详细规划。学界认为乡村规划是解决社会问题的规划，应起到乡规民约、乡村治理等社会规划的作用，或简单等同于村庄规划。

乡村规划是国土空间规划中市级以下的规划体系，包括县、乡或镇及村庄规划三个层级；村庄规划隶属于乡村规划体系中的一个类型，是最微观层面的国土空间规划。村庄规划与乡村规划的关系可以用图2展示。

图2 乡村规划与村庄规划的关系Figure 2 Relationship between rural planning and village planning

2.3 村庄规划实用性的内涵

实用性村庄规划是国家政策推荐的务实且可操作性强的村庄规划类型，务实的村庄规划为着力壮大乡村产业、建设生态宜居的美丽乡村提供了蓝图。“实用”就是切实可行，能够反映村民诉求，能够落地实施，能够凝聚、调动村民参与村庄规划和实施的积极性[10]。实用性村庄规划是统筹村庄发展与实施乡村振兴战略的重要政策工具[11]，在新时代背景下，笔者认为，规划编制人员必须深刻认识村庄规划“实用性”的内涵：

（1）实用性村庄规划强调对村庄全域全要素的管控。区别于传统的村庄规划对生态空间、农业空间管控的忽视，实用性村庄规划主要关注对居民点建设空间的管控，其强调对村庄全域全要素的管控，要充分认识传统乡村规划存在的缺陷，规划师们需要做好村庄优势、劣势与机遇的研判，注重乡村产业高质量发展和提高农民生活质量，最终实现农业农村的现代化[12]。

（2）新时代背景下，村庄规划既要满足乡村振兴和村庄发展的需要，又要符合国土空间规划改革的要求。2018 年9 月发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》提出“推进实用性村庄规划编制实施，加强乡村建设规划许可管理”，强化空间治理是乡村振兴的必要路径和前提[13]。村庄规划既是村庄的社会、经济、科技等长期发展的总体部署，又是指导乡村发展和建设的详细规划，还是农村空间管控的政策工具。村庄规划既能指导资源政策投放和落实具体的建设任务，又能够作为统筹优化配置空间资源的基本单元。以生产、生活、生态的“三生”空间为基础，统筹城乡资金、人才合理配置，统筹城乡公共设施资源共享，通过对村域内生产、生活和生态空间要素的用途管控，以村民为主体，增强村庄自治能力，制定切实可行的实用性村庄规划，走城乡一体、“三生”融合的乡村振兴之路。

（3）村庄规划的实用性体现在落地实施方面。首先，村庄规划要可操作性强。村庄规划是联系省、市、区县、乡镇等上级政府部门和村委会、村民共同实现乡村振兴的战略纲领和政策工具。村庄规划既要凝聚各上级政府部门对推动乡村振兴的政策和要求，又要承载村民对建设美丽村庄、实现宜居宜业生活富裕的梦想。因此，村庄规划要协调各上级部门和村委会、村民的利益关系[14]，不仅要让村民积极参与到村庄规划的编制中，也要凝练村民们的诉求，凝聚和激发村民创业致富、建设美丽乡村的内在动力。其次，村庄规划要具有前瞻性。村庄规划还要与上位国土空间规划的期限相协调，要以乡村振兴的阶段性目标为方向，需要五年、十年甚至几十年的时间实现乡村振兴，通过连续实施多个乡村规划才能实现乡村振兴，因此要求村庄规划目标要一致，发展方向一致，需要久久为功。乡村规划和建设需要根据乡村的实际情况而定，以问题为导向，且兼顾原则性与灵活性，满足村庄的动态发展需求。

3 实用性村庄规划编制的内容与方法

近年来，各省市相继出台村庄规划编制指南，使村庄规划编制工作更加趋于规范且有据可依。新时代乡村振兴与国土空间规划改革双重背景下，开展研究创新村庄规划内容和编制技术方法，对于村庄规划编制具有指导意义。

3.1 实用性村庄规划的编制内容

传统的村庄规划侧重乡村居民点，较少涉及承担主要生产生态功能的居民点以外的非建设用地。进入新时代以来，在乡村振兴与国土空间规划改革双重背景下，根据党中央、国务院及主要管理部委的文件要求，规划内容要服务于村庄发展目标和主要任务，编制“多规合一”的实用性村庄规划。因此，实用性村庄规划就是从区域规划和长远规划的视角，以生产、生活、生态“三生”空间为基础，强调对村庄全域全要素的管控，以村民为主体，尊重村民意愿，充分调动群众参与村庄规划编制和实施的积极性，制定切实可行的集土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承为一体的实用性村庄规划[15]。村庄规划要保持特色，避免“千村一面”[16]。

笔者认为，针对村庄规划存在的问题和面临的困境，面向新时代乡村振兴与空间规划体系改革的多重要求，村庄规划编制内容和工作重点也要进行相应的转变。

第一，村庄规划从传统的单一导向规划转变为分类指引规划。传统的规划重点解决某一类单向问题，而实用性村庄规划需要统筹村庄全域全要素。按照国家乡村振兴的工作部署，根据人口变化、地理区位、现状条件和资源、发展趋势，采用定性与定量相结合的方法，将村庄分为集聚提升类、特色保护类、城郊融合类、搬迁撤并类和其他类5 种类型，以此分类编制村庄规划[17-18]，分类指引村庄建设和发展。不同类别的村庄规划编制内容汇总于表4。

表4 村庄规划编制内容Table 4 List of village planning contents

第二，村庄规划工作重点从居民点规划转变为全域空间管控。传统的村庄规划以趋向于城镇化为主要目标，重点完善居民点的基础设施和公共设施，提升乡村公共环境。新时代以来，规划思想以“两山”理论为宗旨，规划内容也由居民点聚集到承担主要生产生态功能的居民点以外的区域，关注乡村产业的发展与布局。

第三，从单一规划向“多规合一”的思维转变。传统村庄规划往往是作为独立项目为解决对应建设问题而编制，通常以乡镇甚至单个行政村为主开展编制，缺乏多部门的协同，导致存在村庄规划难以实施或规定重复、“部门打架”的现象。在国土空间规划体系下，村庄规划需要向“多规合一”的思维转变。包括平衡参与主体的诉求与利益，整合自然资源部门、农业部门、住建部门、文旅部门等部门原有各类规划的内容，编制全面统筹“三生”空间的“一张蓝图”。

第四，村庄的发展是动态的，具有不确定性。因此，村庄规划要预留弹性空间，预留一定比例的建设用地，土地类型留白，原则性与灵活性兼顾，应对村庄发展的不确定性。

在村庄规划编制过程中，首先明确村庄类型、资源禀赋、经济社会发展条件等因素，选择对村庄融合度较高的规划内容进行重点深入剖析。在5 种村庄类型规划内容中，国土空间布局及用途管制和住房布局规划均为必要性编制内容，落实村庄区域生活、生产及生态空间布局尤为重要。国土空间布局及用途管制编制内容包括对村域空间布局和重点区域布局的分析，分析农业发展、村庄建设用地、生态空间等布局概况，重点区域的布局其中就包括产业发展布局规划；对于住房布局规划，应充分考虑当地村民生活习惯和建筑文化特色，对传统农村住房提出功能完善、风貌整治、再利用、安全改造等措施。村庄产业发展规划内容应着重关注村庄资源特色和发展诉求，以稳固农业生产功能、凸显生态功能、激活乡村地区经济活力为目标，研判村庄产业发展形势，提出产业发展引导策略，统筹安排农村一二三产业融合发展空间，合理布局农村一二三产业项目用地。

在国家提出5 种村庄分类指引基础上，各地方省市也突出自身特色，在相关规划编制技术指南、导则中突出村庄分类引导，更加符合各省市当地特色。例如，北京市在2017 年印发的《北京市村庄规划导则》中将全市行政村庄划分为城镇化、局部或整体迁建、特色保留、提升改造四大类型。针对不同类型的美丽乡村应因村施策、分类指导。《天津市村庄布局规划（2021—2035 年）》系统梳理了村庄发展现状特征和历史脉络，提出了未来15 年农村发展的基本格局，将全市3 520个行政村细化为城郊融合类、特色保护类、引导整合类、中心带动类、改善提升类5 类，形成天津市特色村庄分类体系，针对不同村庄类型提出了差异化管控指引，明确了村庄规划建设管控底线要求。

《北京市顺义区牛栏山镇安乐村村庄规划（2019—2035 年）》根据《北京市村庄规划导则（试行）》中的村庄分类，将安乐村定位为城镇集建型村庄，规划内容中分别就上位规划、发展定位与目标、生态环境、土地利用、公共和基础设施规划、产业发展规划、道路交通规划、住房布局规划等内容进行详细分析编制，以村民宜居为中心，通过提升村庄环境，同时保留村庄原有形态，对安乐村进行城镇化建设引导，将安乐村打造为绿色、生态、健康、和谐的美丽乡村。

《天津市西青区辛口镇大杜庄村村庄规划（2021—2035 年）》将大杜庄村规划为改善提升类，村庄规划内容中分别分析了村庄的目标与定位、耕地和永久基本农田、国土空间布局优化、农村住房建设指引、公共服务设施规划、基础设施规划和村庄风貌规划。规划中缺乏对产业发展的规划，村庄中的产业规划至关重要，是经济发展的主要源头指引，编制规划过程中还需实地调查村庄现有资源，规划出符合村民意愿、符合实际需求的产业发展之路。

3.2 村庄规划编制的技术方法

实用性村庄规划编制工作应按照前期调查研究-诊断分析-村庄规划编制-实施计划来开展。另外，还应从技术方法、内容要素、村民参与的形式与内容、实施管理等方面进行实践探索，构建村庄规划的编制技术体系。实用性村庄规划技术方法应突破以往一般农业规划的界限，除了常规方法，如SWOT 分析法、预测法、调查与评价方法外，还可以尝试将3S技术、层次分析法、区位商、专门化系数法等数学模型和方法运用到规划决策中[19-20]。

4 村庄规划面临的问题与优势分析

编制村庄规划，必须开展调查研究，抓住困扰村庄绿色发展、实现农业农村现代化发展的主要问题，必须紧盯多年来存在的老问题，研判实践遇到的新问题，抓住阻碍村庄乡村产业发展的大问题。实际工作中也可结合各地村庄规划的特色亮点做法[21]，吸取编制经验，分析当前双重背景下村庄规划的优势所在，完善村庄规划内容，以指导编制实用性的村庄规划。

4.1 实用性村庄规划面临的问题

由村庄规划演进历程可知，虽然其内涵、体系、规划编制技术不断完善，但是现阶段村庄规划仍存在实用性不强的问题，主要表现在配套体系、理论依据、区域性研究、规划特色、村民参与5个方面。

4.1.1 村庄规划配套体系不健全

自从国土空间规划体系改革实施以来，各地方进行了各类规划有机融合方面的研究实践，很多“多规合一”的村庄规划如雨后春笋纷纷出台[17]。然而，支撑村庄规划的配套体系欠缺规范，各地方出台的乡村规划配套体系存在一定的差异[22]。因此，村庄规划配套的法律法规体系、组织编制体系、技术标准体系、实施监督体系亟需进行创新和调整，不同地方对村庄规划的管理要求也需要规范统一。

4.1.2 村庄规划缺乏系统性的理论依据

近现代村庄规划理论早期在学科构成上主要基于传统建筑学领域，通过精致的设计在村庄地区塑造良好的人居环境，通过蓝图式的理想方案来指导村庄建设。传统的村庄规划表现为蓝图式规划、农业和土地利用的自上而下式规划、脱离农民意愿的精英式规划等均显现规划的失效和难以落地实施，村民的意愿和诉求并未得到表达。新时代背景下，传统的乡村规划不能满足乡村振兴、农业高质量发展和农民富裕的要求。

近年来，国内对村庄规划的研究主要集中在以村庄整治为核心的建设规划[17]。一方面，缺少对村庄规划从目标到手段的系统性理论研究，没有从村庄规划对象本身特征和系统发展的角度出发思考乡村规划的研究目标，提出的内容框架因而缺乏理论依据。另一方面，长期以来村庄规划的理论和方法植根于城市规划，乡村体系规划照搬城镇体系规划的形式与内容，只注重村庄居民点的布局规划，编制和实施的村庄规划丧失了乡村地区特色[23-24]，而对承担农业生产、生态功能的区域规划严重缺失，缺少产业发展规划和布局，很难达到促进乡村发展、推动农村地区实现农业现代化的目标。由此亟需深化对乡村发展规律和规划理论的研究，建立基于多学科理论融合并契合乡村振兴战略需求的规划理论体系[25-27]。

4.1.3 村庄规划缺乏对村庄全域全要素的统筹规划

传统的村庄规划缺乏区域性系统性研究，由于乡村规划理论的缺乏，造成对乡村区域中承担主要生产生态功能的居民点以外的区域规划严重缺失，对农业发展和非建设用地的忽视造成农业发展和农业项目建设缺乏空间引导，实际上就是缺失了对乡村产业发展规划的布局和引导。对乡村而言，农业及第一产业是经济发展主体，土地资源是乡村发展的核心要素，农业及第一产业发展主要依附于宅基地以外的农用地。因此，这种脱离了经济发展主体和核心要素的村庄规划无疑不能满足新时代农业农村现代化的发展需要，也不符合国土空间规划改革提出的实用性村庄规划的内涵，对于实现乡村振兴更是缘木求鱼。

4.1.4 村庄规划缺乏特色

村庄规划对于促进农村经济发展、优化村庄空间布局、改善农村人居环境、保护历史文化遗产、协调空间资源配置等具有重要作用。而在以往的村庄规划实践中，很多村庄规划由于未明确重点发展方向，没有充分考虑村庄特色。同时，环境建设和文化建设不到位，导致“千村一面”，村庄规划达不到建设美丽乡村的预期效果。另外，单村规划的思路忽视了对区域内相邻村的全面调查和综合分析，无法进行区域整体规划，其结果是相邻村的经济停滞、萎缩，造成不少特色村的特色逐渐消失，同质化村庄现象严重，影响了乡村经济的可持续发展。

4.1.5 村民对村庄规划的参与程度不高

传统的村庄规划是以政府为主导，村民只是作为旁观者或被执行者，村庄规划编制作为政府的一项工作任务，编制过程中没有让村民参与进来，村民参与规划程度不高。一方面，规划技术人员对农业生产方式缺乏了解，对村民的意见重视程度不够，编制村庄规划的过程中没有广泛征求村民意见，往往是在规划文本上报前在村里公示栏张贴公示，导致村民对规划不甚了解也漠不关心，村民参与的积极性较低。另一方面，城镇化、工业化进程的加快发展导致乡村空心化和人口老龄化问题越来越突出[28]，村里青壮年劳动力大量外流，村里主要是老人、妇女和孩子，看不懂规划文本和图集，对规划成果难以理解，最后的结果是村民不认可村庄规划成果，规划难以落地实施。

4.2 新时代村庄规划的优势与任务

4.2.1 政策支持

2018 年9 月《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》、2019年1月《中央农办 农业农村部 自然资源部国家发展改革委 财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》及2019年5月《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》等政策文件密集出台，有力支撑了地方村庄规划的编制和实施。文件强调了对村庄规划属于法定规划的法律地位，明确了村庄规划属于详细规划。《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》是一个标志性的文件，明确了村庄规划在乡村振兴战略实施中的地位、作用、形式，预示着村庄规划正式进入乡村振兴的新阶段。

4.2.2 法律保障

自村庄规划进入第二阶段后，逐步走上了有引导、有规划、有步骤的发展轨道，先后颁布了一系列有关村庄规划的法律法规、规章办法，包括《村庄规划原则》（1982 年）、《中华人民共和国土地管理法》（1986年）、《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993 年）、《村镇规划编制办法（试行）》（2000 年）等，逐步建立了完整的村庄规划法律体系和技术标准规范。《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993 年）将村庄规划分为总体规划和建设规划两个阶段。之后，村庄规划进入发展阶段。

2008 年实施的《中华人民共和国城乡规划法》确立了村庄规划作为一种规划类型的法定地位，从此，村庄规划从编制到实施有了法律依据。2021年6月1日正式实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》将“规划先行”理念上升为法律。同时，提出了村庄规划分类推进的实施原则，明确了地方政府责任。

4.2.3 社会各界对村庄规划的意义达成共识

通过前述的有关村庄规划政策文件、法律法规的发布实施，村庄规划已成为当前乡村治理合法化和社会动员的一座桥梁，成为各方利益协调的纽带和平台。同时，村庄规划对于理清村庄发展方向、统筹安排各类资源、优化乡村地区生产生活生态空间、保障农民合法权益、引导城镇基础设施和公共服务向农村延伸、推进乡村地区治理体系和治理能力现代化、促进乡村振兴具有重要意义。目前，社会各界对村庄规划的目的意义达成共识。

村庄规划过程中，深度剖析村庄的优劣势，将资源优势规划为产业优势和经济优势，规避村庄存在的劣势，使村庄规划经济发展找准发力点，为村庄经济结构转型和高质量发展提供基础和契机，是统筹城乡发展与实施乡村振兴战略的重要政策工具。

4.2.4 乡村振兴，规划先行，推动城乡一体化发展

村庄规划是推动城乡一体化发展和乡村振兴的基础性工作。乡村振兴战略改变以往乡村资源单向流入城市的状态，促进资源要素双向流动以形成可持续的增长机制（图3），以实现城市带动乡村发展，区域统筹城乡融合，推动城乡一体化发展的目标。乡村振兴要在编制能用、管用、好用的实用性村庄规划的基础上实现。随着国家城镇化道路的推进，我国乡村地区的发展相对滞后，村庄规划借助城乡规划的理论方法，不断丰富实用性村庄规划的相关内涵，村庄的发展、建设离不开村庄规划，乡村振兴更要依靠村庄规划，村庄规划也成为乡村振兴的重要抓手。

图3 资源要素乡村单向输出和城乡双向流动Figure 3 Rural passive output and two-way flow between urban and rural areas

在党的二十大召开之后的第一年这个关键节点，如何学习贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》，编制实用性的村庄规划，为建设美丽乡村提供政策工具，值得规划师们进行深入的村庄规划理论研究和实践。

5 实用性村庄规划发展的保障措施

村庄规划发展需深刻认识问题的根源，深度挖掘村庄特色、资源优势，规划中提出真正解决问题的新理念、新对策。

5.1 重视村庄规划的权威性和法律性

《中华人民共和国乡村振兴促进法》的正式实施，为新阶段全面推进乡村振兴、强化村庄规划的权威性提供了坚实的法律保障。村庄规划的法律制度保障使规划更具权威性[29]，在编制村庄规划的过程中，在征求全体村民和乡镇及区县等上级部门意见的基础上，全体村民签字订乡约，村规民约在乡村治理中非常有价值，村民都要遵循遵守。在实施村庄规划的过程中，不断加强政策宣传和制度完善，及时出台符合实际需求的村庄规划相关政策和技术文件，村庄内一切新建、扩建、改建住宅、产业开发等建设项目都要遵守村庄规划，在取得乡村建设项目规划许可后方可开工建设，切实加强村庄规划的法定性、权威性。

5.2 加强村庄规划理论研究

村庄规划理论研究需跳出城市规划理论体系，建立自身的理论框架体系，从乡村实际情况出发，全方位、深层次对乡村发展规律和规划理论开展研究，多学科交叉融合发展，促进规划理论体系进一步完善。

5.3 加强乡村产业发展规划

村庄规划中的产业发展规划要以村庄自身的优势和潜力作为突破口，结合国家和地方产业发展趋势，坚持市场导向，明晰村庄产业发展方向与策略，并制定主导产业和特色产业发展规划，以此引导村庄经济发展和提高村民收入。例如：以种植业为主的村庄可以发展种养结合模式，加强发展农畜产品存储、加工、流通业，延伸种养产业链条，培育壮大乡村新型服务业、休闲旅游业、电商物流业等，加快与二三产业融合发展。以拓展二三产业为重点，纵向延伸产业链条，横向拓展产业功能，多向提升乡村价值。精准的产业规划既能带领全村共同致富，又可以使乡村产业可持续发展。

5.4 突出乡村建设特色

村庄规划需要在区域层面综合考虑村庄发展，进行统筹规划。在我国，受气候条件、地形地貌、传统民俗等因素的影响，地区之间存在的差异较大，这使得不同地区对村庄的发展采取了不同的政策导向，因而村庄规划时可以从更大的角度来安排和部署村庄特色资源的保护和开发[17，30]。

5.5 重视村庄规划的公众参与

为进一步推动村庄规划工作的有效落实和实施，相关部门和单位需要充分调动村民积极参与到村庄规划工作中，从而促进村庄的有序发展。要提高村民对村庄规划工作的认知水平，设计科学合理的参与方式，规范参与村庄规划工作和建设任务的各项行为。

6 研究展望

随着规划理论研究的深入与发展，村庄规划作为一门设计技术，其技术方法体系也要不断吸收其他学科的研究理论与方法[31]，其发展趋势主要有以下几个方面：

（1）新时代背景下，村庄规划实践迫切需要按照系统优化、区域协同、绿色发展、公平包容等理念构建乡村发展理论，按照农业区位、城乡统筹、城乡公平、公众参与、协商规划理念构建村庄规划理论，从乡村发展、空间布局、制度安排和规划实施4 个层面展开乡村规划的理论创新，构建一套自下而上、上下贯通的规划思路与逻辑。

（2）规划工作流程更加趋于完整。村庄规划不仅包括村庄规划设计，还要负责实施，让规划落地。今后对乡村规划技术方法的研究不仅要关注规划设计方面，还要重视规划成果的评估技术方法研究，规划实施环节需要更加科学、有效的评估方法进行规范指引。

（3）信息技术在村庄规划方面的广泛应用和深入挖掘。规划中广泛应用GPS（全球定位系统）技术，主要用于农业信息采样定位和遥感信息定位[19]。当前信息技术迅猛发展，极大地提高了生产效率和生活质量，以互联网+和大数据为主导的信息化技术正在广泛应用到政府管理、企业技术创新等领域[32]，信息化技术的引入使村庄规划精度更高，有助于精准布局，提升规划编制效率。

（4）新时代的村庄规划注定要与“双碳”目标紧密融合，探讨“双碳”目标在村庄规划中的实施路径及构建体系，研究低碳视域下的村庄规划编制，将国家战略与村庄规划有机融合，有利于解决实际需求、明确规划导向。