基于政策工具视角的我国艾滋病防治政策分析

陈欣亦,符孝敏,徐硕,黄小玲,3,4

1. 海南医学院管理学院,海南 海口 570100;2. 海南医学院第二附属医院,海南 海口 570100;3. 海南省人文医学研究基地,海南 海口 570100;4. 海南省医疗保障研究会,海南 海口 570100

艾滋病(Acquired Immune Deficiency Syndrome,AIDS)是一种在世界范围内广泛蔓延的传染病。2021年,中国艾滋病发病率为4.2669 (1/10万) ,死亡人数19623人[1],对我国民众健康造成极大威胁,同年6月,联合国艾滋病规划署在联合国大会上提出到2025年实现“四个95%”目标[2],目标制定后,我国迅速作出部署,制定下发了一系列有关艾滋病防治的指导性文件。政策工具作为政策目标和政策实施结果之间的脐带,其恰当地使用能加速政策的实施并使实施结果与政策目标达成一致[3],然而目前我国对于艾滋病的研究多集中于治疗手段及影响因素等方面,未有从政策工具的宏观视角对艾滋病防治政策进行分析的研究,加之新型冠状病毒肺炎等新发传染性疾病为艾滋病防治带来新的问题和挑战,因此亟需对艾滋病防治政策进行优化[4]。本研究通过构建政策工具与艾滋病防治管理过程的二维分析框架,回顾我国2010年至今中央层面发布的艾滋病防治政策,并结合2020年以来新冠疫情防控实践,审视现有艾滋病防治政策体系的侧重点与不足,为进一步制定和优化艾滋病防治相关政策提供参考依据。

1 资料与方法

1.1 资料来源

本研究通过北大法宝法律数据库,以“艾滋病”为关键词进行检索,并制定以下纳入排除标准对政策进行筛选。纳入标准:①政策文件的发布日期为2010年至今;②仅采用中央层级发布的政策文本; ③政策与艾滋病防治密切相关; ④文本现行有效且内容直接体现政府意志。排除标准:①与艾滋病防治关联性较弱; ②领导人讲话、部门工作报告、答复等。根据纳入排除标准,通过阅读政策标题及政策全文进行初筛和复筛,最终纳入72篇政策文件。

1.2 二维分析框架

1.2.1 X维度:政策工具维度 本研究沿用Rothwell和Zegveld对政策工具分类的方法,将政策工具划分为供给型、环境型和需求型3种类型[5],该种分类方法不仅强调政府影响力,同时重视供给及需求政策的推动力和拉动力,有利于探索艾滋病防治政策的结构性[6],因此本研究将供给型、环境型和需求型3种类型的政策工具设计成X维度,并在仔细查阅相关文献和研读艾滋病防治政策的基础上,将政策工具进行进一步细分为18个子工具。见图1。

图1 艾滋病防治政策的政策工具

1.2.2 Y轴:防治管理过程维度 单一的政策工具维度仅是简单地对政策的外在特征进行描述[7-8],因此本研究借鉴《中华人民共和国突发事件应对法》中突发公共卫生事件应急管理全过程的思路,从管理过程的维度出发[9],将艾滋病防治领域的政策分为预防准备、监测预警、处置救援、恢复重建4个环节,将其设计成 Y维度,深入挖掘艾滋病防治政策的内在规律和特点。

1.2.3 二维分析框架 本研究将X维度(政策工具)与Y维度(防治管理过程)相结合,构建艾滋病防治政策的二维分析框架。见图2。基于该框架,对纳入的72篇政策文件进行文本分析,深入探究我国艾滋病防治政策的侧重点和存在的不足。

图2 艾滋病防治政策的二维分析框架

1.3 内容分析法

本研究对纳入的72份艾滋病防治政策文件进行政策分析,按照“政策编号-章节号/条款号-条目号”的方式对其进行编码。最终整理出351个分析单元,并根据政策分析框架对每个单元进行分析。

2 结果

2.1 X维度-政策工具分析

通过对编码的政策进行政策工具分类后可知,总体上,我国在艾滋病防治中综合使用了各类政策工具,但使用频率存在较大差异,其中环境型政策工具使用频率最高,共215条(61.25%),其次是供给型政策工具,共92条(26.21%),最后是需求型政策工具,共44条(12.54%)。具体来看,政府在环境型政策工具中侧重于制定有针对性的策略措施和展开广泛的信息科普,而较少规范标准和提供税收优惠;供给型政策工具中,政府侧重于向民众提供艾滋病防治公共服务,但艾滋病防治人才培训与资金投入不足;需求型政策工具中,政府侧重于提供保障措施,国际交流合作与示范项目的受关注度较低。见表1。

表1 艾滋病防治政策的政策工具使用分布

2.2 Y维度-管理过程分析

通过对编码的政策进行艾滋病防治管理过程分类后可以看出,我国艾滋病防治政策中预防准备阶段的政策数量最多,共149条(占42.45%);其次是处置救援阶段的政策,共80条(占22.79%);监测预警阶段的政策数量较少,共69条(占19.66%);恢复重建阶段的政策数量最少,共53条(占15.10%)。可见我国政府更注重艾滋病的预防和救援,强调防患于未然,但是在监测和恢复方面的政策较为缺乏。见表2。

表2 艾滋病防治管理过程政策使用分布

2.3 X-Y二维分析

通过X-Y二维分析框架对艾滋病防治政策文本的分析可知,不同的政策工具在艾滋病防治管理过程中的使用存在差异,其中供给型政策和环境型政策工具在预防准备、监测预警和处置救援阶段的使用较为均衡,但均缺少在恢复重建阶段的使用;需求型政策工具侧重于恢复重建阶段的使用,而其他3个阶段使用较少。具体来看,信息科技支持、目标原则、法规管制、策略性措施、部门协作和信息科普宣传等工具侧重使用于预防准备阶段;策略性措施和公共服务等工具侧重使用与监测预警阶段;基础设施建设、资金投入、公共服务、人才教育培训和国际交流合作等工具侧重使用于处置救援阶段;法规管制、保障措施和保险支持等工具侧重使用于恢复重建阶段。见表3。

表3 艾滋病防治政策的二维分析

3 讨论

3.1 以艾滋病人群的健康需求为导向,实现供给型政策的精准供给

我国艾滋病防治政策中,供给型政策占26.21%,体现我国艾滋病防治资源配置得到越来越多重视。然而,根据分析发现供给型政策仍存在以下薄弱环节:一是基础设施建设、资金投入与人才教育培训政策使用上虽较为均衡,但在艾滋病毒与新冠肺炎病毒双重感染而导致的急危重症患者数量急剧增加的情况下依旧略显不足[10];二是当前艾滋病防治相关科技信息支持政策较少,“互联网+公共卫生”的创新服务模式尚未完全开展,一定程度上影响了艾滋病防治工作在城市社区和农村的深入[11];三是新冠疫情期间,60.8%的艾滋病患者出现抑郁情绪[12],20.0%存在营养不良现象[13],而目前政策尚未涉及心理支持和营养干预等公共服务内容[14]。建议,第一,以需求为导向,进一步优化卫生资源配置,加强艾滋病防治资金、人力和基础设施的投入;第二,在科学信息技术方面探索利用“互联网+综合干预”等新手段;第三,在公共服务方面创新开发针对艾滋病人的心理支持和营养指导等特色服务[15]。

3.2 以艾滋病防控的“社会”构建为视角,不断优化环境型政策

在我国政府主导型公共卫生服务体系下,艾滋病的防治政策主要侧重于环境型政策,占61.25%;具体来看,环境型政策工具内部内部呈现“聚集-离散”状态,其中以策略措施和信息科普宣传为主,而目标原则、部门协作、监督考评和规范标准政策方面使用较少。疫情背景下艾滋病防治目标不明晰,且艾滋病防治工作主要集中于医疗卫生部门和疾控单位,难以形成多部门的合力,加之缺乏严格的监督考评机制导致新冠疫情等突发事件发生时防治工作执行效果较差。因此建议,第一,在目标原则上,要意识到艾滋病作为流行性疾病的社会属性,以全景视角重塑其“社会问题”的定位。第二,在部门协调上,推进社会防治理念下的“多部门合作、规制与干预相结合”防治模式[16],鼓励社会组织参与[17]。第三,加强艾滋病防治工作与基本公共卫生服务深度结合,并制定具体防治考评指标,加强监督管理工作[18]。

3.3 提升需求型政策工具对艾滋病防治的推动功能

我国艾滋病防治需求型政策工具使用频率最少,仅占比12.54%。其中需求型政策中主要侧重于保障措施的使用,如通过加大补贴对艾滋病患者进行社会救助、情感支持和提供临终关怀以保障其合法权益,而保险支持和国际交流合作政策使用较少。在保险支持方面,截止至2019年,我国仅有5个城市将艾滋病纳入医疗保险特殊病种门诊管理中,同时对患者的补贴及报销金额远远低于患者每年所需支出[19];在国际交流合作方面,我国缺乏与新冠疫情相关联的艾滋病防治政策制定和医疗救治科学技术相关的循证信息。因此应重视需求型政策工具的推动作用[20],建议一是完善艾滋病药品报销目录和保险体系,加大补贴及报销金额,将不良反应治疗纳入医保;二是加强国际合作交流,进一步对艾滋病患者的新冠肺炎易感性、共病结局、患者感染新冠肺炎病毒重症反应等进行研究。

3.4 加强监测预警与恢复重建的工作,提高艾滋病防治政策的“二维耦合”程度

现阶段我国存活感染者人数仍将增加,疫情形势依然严峻,在此阶段我国艾滋病防治主要存在以下问题:一是艾滋病监测预警阶段政策较少,占19.66%。相关调查表明,在实施新冠肺炎疫情防控期间艾滋病毒检测下降了49.0%[21],同时在边境地区的社会边缘群体艾滋病毒检测服务提供比例较低[22-23]。二是恢复重建阶段政策使用不足,占15.10%。社会对艾滋病患者普遍存在的偏见和污名化使患者拒绝寻求医疗卫生服务,加之新冠疫情影响下11.0%的艾滋病患者损失了约30.0%的收入[24]。三是艾滋病防治政策中不同的政策工具在艾滋病防治的管理过程中的使用存在失衡现象,难以发挥整体的政策效应。因此应加强监测预警与恢复重建阶段的工作,并提高艾滋病防治政策的“二维耦合”程度。建议,第一,加强高流行地区和边境地区基层单位艾滋病毒检测服务的提供,并扩大艾滋病检测策略,实施“一体式”检测服务提高检测效率;第二,改善恢复重建阶段供给型、环境型政策工具缺失的问题,提供社会艾滋病反歧视宣传教育[25-26],并拓展保障措施服务范围;第三,加强预防准备和处置救援阶段需求型政策工具的使用,并拓宽需求型政策工具的类型,以更好地拉动艾滋病防治工作的实施。

利益冲突无