美国政府数据治理战略与行动研究分析及启示*

胡 媛 黄思慧

(1.南昌大学公共政策与管理学院 南昌 330031;2.南昌大学数字素养与技能提升研究中心 南昌 330031)

0 引 言

国外关于“数据治理”的讨论始于2004年,由H·Watson等人探讨“数据仓库治理”实践[1]而拉开序幕。数据治理因其在管理组织内外数据使用方面的重要性和优势而受到广泛关注,并通过TDWI世界会议,DAMA国际研讨会,DG年会和MDM峰会等[2]持续深化交流。数据成为当今社会新的生产要素,推动政府治理进入战略转型期,众多国家政府顺应趋势起草相关战略和政策。美国落实开放政府指令,指示各机构打开大门为美国公众提供数据;欧盟以开放数据为核心,制定应对大数据挑战的战略[3];澳大利亚政府致力于推动公共行业利用大数据分析进行服务改革;英国提出政府应从根本上开放和促进透明度,经过长期的政策演进和机构调整,逐步发展并建立起一套关于政府数据资源管理、开放、保护和利用的政策体系[4]。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要中指出,要推动实施国家大数据战略,加快完善数字基础设施,推进数据资源整合和开放共享,保障数据安全,加快建设数字中国,更好服务我国经济社会发展和人民生活改善[5]。中央政府自2019年开始对数据资源的整合、利用与保护等问题进行了多次探讨,并通过文件建立数据管理机制。新冠疫情爆发使全球经济受到影响的同时,无疑也加速了数字化的进程。我国现阶段处在深化政府行政改革、提高国家现代化治理能力的关键期,借鉴国外政府数据治理理念及经验对我国具有重要意义。学界对美国政府数据治理思想的研究遵循“是什么-怎么做”的逻辑,而在评价方面尚有丰富的空间。基于此,本文提出以下研究问题:美国政府数据战略对后续行动计划的制定产生何种影响,政府数据治理概念经历了怎样的发展与变化,美国政府数据治理行动的最新动向以及各年行动的对比分析。

1 美国政府数据治理研究框架

1.1 框架体系

20世纪90年代开始,美国政府围绕信息公开、个人隐私保护、信息安全、数据开放等数据问题颁布了大批法律法规和行政命令[6]。经过以上布局,美国在数据研发与应用领域一直居于全球领先地位。2019年12月,《联邦数据战略》出台。为了配合这项数据战略的实施,联邦政府在后两年相继出台了配套的治理行动。以上所有的数据治理举措,为美国建立一个全球数据收集、存储、安全和流量管理体系奠定了基础[7]。本文在对美国政府数据治理进行结构性分析中,将治理思想进行深层次的拆解,尝试从数据治理战略、概念和行动三方面建立研究框架,如图1所示。

图1 政府数据治理“战略-概念-行动”框架

1.2 逻辑阐释

1.2.1数据治理的战略

美国政府数据治理战略的制定先于数据治理研究概念的提出,也先于数据治理行动系统方案的形成。在“战略-概念-行动”结构中,概念内涵融合了政府数据治理的要素,在进一步精炼战略宗旨与目标的基础上形成对数据治理的理解。行动计划的制定依据战略的指导思路,着力辅助完成战略任务,巩固战略成果。本文将选取美国政府颁布的数据治理重要指令与方案,从战略任务、内容和成果等方面进行梳理。

1.2.2数据治理的概念

美国政府和组织倾向于把数据治理描述为“以数据质量、一致性、可用性、安全性与可及性为核心的数据管理过程[8]”,这是基于数据管理视域的理解,强调过程的全要素、全周期管理。从管理视域可以将概念细化为组织、数据和决策层面[9]。组织层面表示数据治理的单元扩展性与流通性,分为组织内部流通和组织间流通;数据层面是数据治理的对象类型或称为资源类型,包括传统数据和大数据;决策层面表示实现数据治理目标、保障数据资源利用的领域,包括数据质量、数据安全、数据体系、数据生命周期、元数据以及数据存储和基础设施等。本文将梳理美国政府数据治理的研究概念,并依据管理视域各层面细化内涵,从而进一步理解概念思想各要素。

1.2.3数据治理的行动

美国政府数据治理行动集中体现于2020—2021的年度行动计划,制定依据为《联邦数据战略》的原则与思路。在“战略-概念-行动”结构中,战略对行动制定的指导意义显著,因此行动可视为对战略思想的反馈,通过行动成果也可对数据治理研究概念的进一步调整与更新提供反馈。本文将对两年行动计划进行纵向对比和内容的评价,以此观察美国政府数据治理的变化与动向。

2 美国政府数据治理战略与概念

2.1 美国政府数据战略

这部分选取了2009—2022年美国联邦政府颁布的9项政策和措施,并根据主要内容分类为目标类战略、方法类战略和法规类战略。

2.1.1目标类数据战略

制定目标型战略的时间多为早期,尤其在政府门户网站、数字政府建设前。其内容主要服务于明确的预期目的,规定了工作中的原则及要求,在推进数字建设中发挥着凝聚力量与考核成果的作用。美国政府在数据战略方面早期确立的目标围绕数字政府展开,相关举措要追溯到克林顿政府时期。1993年,美国成立国家绩效评估委员会,并首次提出要建设“电子政府”。1996年,美国政府又推进“重塑政府运动”,积极推行政务电子化。21世纪,小布什政府提出“电子政务”的概念,针对电子政府进行改革,门户网站实现了从仅浏览信息到兼顾办事服务的转变。2009年,数字政府理念由“电子政府”过渡为“开放政府”,Data.gov计划的推出将大数据及信息技术应用于推动公平、透明、开放的数字政府建设中。同时,大数据等技术也利用于改善政府与公众沟通的体验,使公众获取信息的过程更为便捷。美国政府目标类数据战略如表1所示。

表1 美国政府目标类数据战略概况

2.1.2方法类数据战略

方法类战略贯穿在整个数据治理历程之中,且迭代进程快。其内容多为明确具体,有针对性且与时偕行的方案,着眼于解决实际问题,带来直接成果,以实现数据价值最大化,提升数据管理的效率为宗旨。美国政府数据战略的治理对象由集中在政府内部转向社会公众。美国联邦政府最新出台的《促进使用公平数据》中指出使用公平数据有两个重点:一是为需要加强对数据的采集,尤其是对少数群体的数据信息采集;二是为提高数据信息的使用效率,通过完善数据基础设施的建设或进一步推进数据开放共享。联邦政府通过加强数据收集创新制度架构的设想,保障数据使用权和利用权,就要积极发展政府与研究界的合作伙伴关系,发掘利用那些未被充分使用的数据。在此过程中可以发现战略理念的细微变化,不仅将数据作为分析的应用技术,更为重视数据本身的资源价值,重视数据质与量的提升。美国政府方法类数据战略如表2所示。

表2 美国政府方法类数据战略概况

2.1.3法规类数据战略

法规类战略穿插于数据治理历程中,制定时间间隔较长,其内容一般为现有法规的完善与修订或新规定的提出。法规明示合法与违法领域,调整与控制行为来预防与避免问题,具有规范数据使用的作用。美国至今在联邦层面的信息安全保护立法已达数十项。最初在1974年出台的《隐私法》是美国首个保护公民隐私的联邦立法,隐私法对政府机构如何收集、使用、存储、传播个人信息,以及信息主体的权利等都有较为详细的规定。除了联邦层面的立法,行业性法规也在不断完善对个人信息的保护,其中,《存储通信的保护法》成为美国有关个人网络数据保护的法律溯源。在各领域逐一立法,既规范了不同行业和领域的信息收集和使用,完善数据安全保护体系的同时,又在保护信息安全方面有不同领域的针对性。美国政府法规类数据战略如表3所示。

表3 美国政府法规类数据战略概况

2.2 美国政府数据治理概念

美国联邦政府出台的法案、指南及手册中,《大数据互操作性》[10]、《数据治理指南》[11]和《数据治理行动手册》[12]中明确定义了“数据治理”概念。将概念内涵分别对应组织、数据和决策层面的不同类别(见表4),以便理解美国政府数据治理的深层思想。

表4 概念内涵对应情况

2.2.1构成要素日臻全面

《大数据互操作性》中数据治理概念思想引用了国际标准《健康信息学》中的术语,并补充强调了数据的全生命周期管理,《数据治理指南》和《数据治理行动手册》中显著可见地完善了数据治理概念在质量和过程管理的标准。数据治理概念演化至今,其构成要素包含微观层面上对数据质量和数据安全隐私的要求,中观层面对运用生命周期理论维系全要素过程管理的要求和宏观层面的协同管理规划要求。数据质量管理涉及数据的收集、组织和应用方面,需要保障数据的一致性、完整性和安全性。数据生命周期过程管理覆盖数据从生成到处置的所有过程,确保数据的准确完整和正常可用。数据协同过程管理既涉及组织内上下的治理方针,又鼓励组织间良性的信息共享与合作。

2.2.2过程管理更高标准

数据治理重点强调的过程管理主要体现在风险管理和全生命周期良性循环。围绕数据隐私,数据治理过程既需要制定管理的基本规则,又要对数据质量管理的安全性进行维护。全生命周期涉及数据的识别、管理、发布、评估、监督和沟通,数据治理需要适当开发创建一套流程,串联生命周期的每个环节,保证循环渠道畅通。

2.2.3技术体系展现价值

数据治理非常重视技术体系的构建与完备,突出表现为新增的元数据管理要求。元数据被视为数据治理的基础,《开放政府数据法》对“元数据”的定义是“有关数据的结构性或描述性信息,如内容、格式、来源、权利、准确性、出处、频率、周期性、粒度、发布者或责任方、联系信息、收集方法和其他说明[13]”。近年美国建立的政府门户平台大多数都拥有较完善的元数据模式。联邦政府出台元数据标准后,各州政府在此基础上进行完善,并应用于建设和管理当地的政府门户网站。

3 美国政府数据治理行动

联邦数据战略团队自2019年成立后便意识到需要配合数据治理战略制定具体的行动计划,所以从2019年底开始向公众、专家学者和政界征求意见,而后《2020年行动计划》[14]和《2021年行动计划》[15]相继出台。

3.1 数据治理行动纵向对比

3.1.1行动计划项数变化分析

2021年度行动计划总项数较上一年度明显减少,得益于2020年度行动计划在基础治理、基础规划和基础设施三个领域取得的重大成就。

a.基础治理领域:2020年成立联邦首席数据官委员会,由委员会定期主持召开数据利用主题会议、CDO之间的信息分享会议、跨领域数据工作组(例如COVID-19工作组)会议。联邦首席数据官委员会的成立,使得各个机构和整个联邦企业中建立起持续响应且有效的治理结构,为政府在数据战略愿景中继续成就奠定基础。

b.基础规划领域:由CDO委员会负责审查机构组织的责任体系与内部基础设施情况,促使各机构确定内部数据来源及需求,选择、实施或改进数据基础设施的业务成熟度评估模型。此外,委员会还发布了工作人员数据技能目录,实行数据技能提升的跨部门试点项目,重点评估现有工作人员的数据素养和技能,并提供培训和指导项目,同时积极与美国数字服务部门合作,联合招聘具有高级数据科学技能的专业人员。

c.基础设施领域:各机构在data.gov的数据库中建立了各自的数据目录,数据资产编制索引方面也取得了重大进展。Data.gov作为一个信息中心,使数据的访问与管理不便问题有所改善。其新开发的“CDO访问和使用指南”工具内容更为丰富,包括数据技能目录、数据伦理标准、数据保护和数据质量工具包等。

3.1.2行动计划重点变化分析

2020年度20项行动计划中,8项行动对应了“促进数据合理有效使用”原则中的“多样化数据访问方式”实践思路,保障数据访问即保障数据开放使用。美国是“开放政府数据运动”的积极倡导者和推动者,政府开放数据发展较早,且十分重视政府门户网站的建设,旨在为公众搭建良好的政府数据开放平台。在《联邦数据战略》[16]出台的背景下,美国政府又通过了最新的《开放政府数据法》,这部法案结合数字经济的发展特点,把推进政府数据开放作为增强国家数字竞争力,抢占全球数据治理话语权的重要战略举措。

2021年度11项行动计划中,6项行动对应了“促进数据合理有效使用”原则中的“支持联邦利益相关者”实践思路,促进与利益相关者的合作,共享数据资源。 对比数据开放,数据共享的数据交换主体范围存在差异。数据开放保障政府与公众之间的数据交流维持了数据的使用价值,数据共享则通过建立统一共享机制,维护数据安全稳定的同时提供对数据加工使用的空间。数据共享的目的是打破组织内各部门的数据壁垒,改善现存的数据孤岛问题,加速数据在组织内部的流通,提高数据供给能力,进一步实现数据跨组织、跨行业流转,使数据开放的价值最大化。

3.1.3行动计划的新动向

2021年度行动计划出现了两项较新举措——“政府范围的仪表盘和基础结构”和“野外火灾助推机构间的数据管理”,这些新动向与2020年行动计划实施过程中出现的问题息息相关。

美国不同政府机构或各州政府间没有一套在共同或紧迫问题上的决策支持方法,世界范围内的新冠疫情爆发加剧了这个问题的严重性和紧迫性。建立一个政府范围的“仪表盘”是希望就政府范围内的基础设施解决方案和相关融资机制发布一套通用标准,通过这种基础性标准,为多个联邦机构的共同或紧急问题的数据支持决策提供针对性的方案,实现这个目标需要CDO委员会分析出数据支持决策效果最佳的关键领域及具体措施。

2020年8月美国加利福尼亚州发生山火和火龙卷灾难,整个地区造成巨大损失。火灾的发生将推动机构间数据管理的问题再次提上议程,政府部门想通过改善土地管理,实施精准监测来降低野外火灾的带来的损失,而有效的土地管理又需要融合管理联邦、州、地方、部落和领地政府的大量数据。因此行动建议内政部和农业部与其他州,联邦土地管理机构合作,将数据发布为知识图谱,以促进数据共享、传输和协作。这一举措也间接助推了挖掘利用未充分使用数据的战略要求。

3.2 数据治理行动内涵与评价

3.2.1行动内容要素分析

本文将各项行动用内容编码的形式与数据治理的不同层面进行对应,把行动计划的每一项按照“[计划编号-行动序号]:页码”的方式进行编码(见表5),对应项数比重情况见图2,由此观察对比两年行动计划关注的核心重点与发展趋势。

表5 行动编码结果

图2 2020-2021各项行动计划对应比重情况

a.两年行动的侧重解读。两年行动计划最为重视的均为组织间的数据流通和数据质量管理。为促进组织间的数据流通,2020年行动计划要求各机构明确内部数据需求,形成数据收集、使用或获取的数据清单,作为组织间数据共享的前提。为了明确各机构内部的数据能力差异,计划指出要评估内部数据基础设施能力以及员工数据技能和数据素养。为了联结各机构推动共享机制的建立,计划建议成立联邦首席数据官委员会。委员会在2021年行动计划实施前就已组建完毕,各个机构和整个联邦企业都建立起响应机制和有效的治理结构。2021年行动计划在前一年的基础上,要求各机构对数据需求、数据基础设施能力情况和员工数据技能素养情况进行进一步分析。委员会组织各机构积极展开员工数据技能提高计划,并与美国数据服务部门联合招聘填补数据技能人才的缺口。两年行动计划在提高数据质量方面做出的决策分别为“改善人工智能研发的数据和模型资源”和“地理空间数据的实践”,一项通过加强对高质量和完全可溯源的联邦数据、模型和计算资源的访问,以增加此类资源用于人工智能研发的价值来维持美国在人工智能领域的领导地位;另一项强调协调地理空间数据在更广泛工作中的使用和整合,实现地理空间数据促进经济增长和技术创新的目的。两项行动都肯定数据质量对国家关键领域创新的作用,要求破除制约数据应用在关键领域的因素,发挥数据真正的优势。

b.行动要点的上升趋势。行动项数比重上升较明显的是围绕大数据的关注。国际数据中心2011年的报告中将大数据定义为“大数据技术描述了一个技术和体系的新时代,被设计于从大规模多样化的数据中通过高速捕获、发现和分析技术提取数据的价值。”这个定义刻画出大数据的四个显著特点:容量、多样性、速度和价值,也称“4Vs”,这些特性使得大数据在政府数据治理工作中的地位日益凸显。2012年美国颁布《大数据研究和发展倡议》,将大数据发展战略提高到国家重点发展战略的高度。大数据的应用范围起初大多在民生服务领域和商业领域,2020年度行动计划提出要将大数据应用于科技领域创新,以保证数字竞争优势,提高国际数据治理话语权。2021年行动计划在持续强调2020年计划中人工智能和地理空间数据领域的大数据应用的基础上,提出要将大数据技术应用于改善组织或机构的基础设施能力,提高员工数据素养和数据技能的行动中,通过大数据加速数据的共享和集成,以系统性和开放的思想,逐步缩小数据能力差异。

3.2.2行动计划的评价

美国政府数据治理战略、概念与行动从宏观、中观和微观层面形成“规划-构建-实施”的关系。美国政府数据战略围绕构建数字政府的目标,实现数字化转型的方案,完善数据相关法案等进行了顶层设计,其理念在行动计划中得以体现。战略针对数据理念、数据过程管理、数据价值维护规定了相应原则,行动依据每点原则设计实践思路并响应思路确定具体的计划。为了推动全社会形成重视数据的文化做出创设数据伦理框架的计划,成立联邦首席数据官委员会以辅助解决机构内外数据开发与管理过程中的问题,不断促进数据开放共享兼顾后台安全稳定保障工作,数据战略在规划视角一直为行动提供指南针的作用。行动计划中重视数据质量管理与美国政府数据治理研究概念内涵所强调的精神基本吻合,但概念中描述数据生命周期管理的思想与实际行动中的管理过程存在差别。数据生命周期用于描述信息系统的数据在整个生命周期内的流动,对数据生命周期的过程管理,目标是保障数据使用的高效与安全。概念将数据治理的全生命周期视为整体活动,强调整体质量,认为在管理决策中应持有治理大局观,构建综合统筹的整体过程活动标准。而行动措施注重对数据生命周期每个具体环节的控制,从数据生命周期的每个环节出发,通过具体的措施,保障数据生产、采集、存储、处理、转换和销毁这些过程中的数据质量与安全。

4 美国政府数据治理的经验与启示

美国政府数据治理工作中,战略规划宏观目标,概念构建深层理念,行动昭示具体措施,整体形成全局治理格局,为推动美国主导全球数据治理体系的愿景创造优势。目前全球数据治理尚未步入国际公法阶段,中国参与数据领域的国际治理与话语体系建设,更加需要持续扩大数据治理的影响力,优先在国内建立起平等有序、开放共享、安全稳定的数据治理框架体系。

4.1 引领数据道德认知形成,推进构建伦理治理框架的战略规划

联邦数据战略强调数据治理需要遵循伦理原则,明确指出有效数据管理应行使的安全性责任和改善数据的服务能力。中央及国务院办公厅就科技伦理治理问题已颁布指导性文件,从原则、顶层设计和监管等方面作出详细部署,引领全社会形成对数据伦理的认知问题亟待解决。

数据伦理问题本质是数据与个人的关系,个人信息在数据世界不断累积,数据应用在具体的隐私和管理方面形成伦理风险。数据隐私因个体自我认识的不同而存在边界的模糊性,因而个人与平台针对数据的使用与获取需要形成新的契约思路。这种契约关系中个人让渡部分使用个人信息的权利,平台在个人授权下基于明确社会责任而使用信息。国家未来需要深化个人与平台的责任机制。个人作为数据的发布和生产者要谨防过度的利己主义,作为数据的传播和利用者在寻找和挖掘数据的过程中同样要对数据负责。平台一方面需要杜绝过度攫取用户授权以避免隐私滥用现象,另一方面处理失去作用的个人隐私数据(如取消全民核酸查验后的健康码、行程码信息)时,为防止隐私泄露更要履行严格的监管责任。数据的战略资源和生产要素属性易催生数据垄断现象,信息茧房和数字鸿沟问题加剧了不平等问题,大数据的发展趋势促进战略规划需要进行不断的更新演化,数据管理需要更严格的监督与评估机制。

4.2 持续推进数据治理试点工作,完善数据安全保护法规建设

美国政府的战略规划历程中颁布的法规建设类战略具有明显特点,不仅能够及时关注变化发展的数据管理问题和数据技术,融入法案内容形成综合性指导方针,而且敏锐观察国际格局中数据治理发展的形势,为打入全球治理体系迅速调整数据开放水平,更新数据安全保护等支撑性规范。

中国就信息与数据实施的三部法极大推进了网络和数据治理体系的构建进程,是数据管理过程需要遵循的国家层面纲领。但一方面,应对部分规定在实施程度与定义存在的挑战风险,仍需明确部分监管要求的量化指标和内容定义,降低实际治理操作难度;另一方面,从不同路径持续推进试点工作,探索最佳方案的意义深远,因为除了国家法律和部门规章,作为数字化试点的某些区域发展形成的地方性规则也具有参考价值。数字化试点形成的普遍适用性规则可以帮助补充和完善国家法规,而地方性特色突出不适合在全国统一推广的规则,可以辅助特色产业生态,提升吸引数字化投资竞争力的同时,在未来推动形成国家法律、部门规章与地方法规纵横交织的立体治理格局。

4.3 完善国家标准数据治理概念,促进数据治理标准与国际接轨

美国政府对数据治理的概念理解建立在国际标准的基础上,丰富了数据过程管理的要求,认为数据治理需要综合考量数据质量、风险过程及生命周期过程的因素。在实现标准化进程中,美国政府推进与经济面、社会面的协同数字化建设,不断改进治理思维,鼓励支持组织内外数据共享,整体形成积极主动开发与开放数据的特点。

中国现行标准规范中对数据治理的理解为“数据资源及其应用过程中相关管控活动、绩效和风险管理的集合[17]”,定义中仍需完善数据资产、数据质量等核心概念的释义,针对数据资源还需考虑量化规划、实施、监管等能力评估指标。“十四五”规划中提到要积极参与数字领域的国际规则与标准的制定,在国内首要建立起主动、包容与开放的数据治理标准化框架。政府协同经济面与社会面共同构建数据生命周期、数据质量、数据商业化、数据生态等的多维度、多场景的治理框架,释放数据要素的供给与服务能力,发挥数据的能源基础与创新作用。积极促进国内相关机构与国际组织在数据领域的交流,把握规则与战略上的分歧,尽可能促成全球性共识。与国际标准接轨,促进与国际组织标准的一致性,积极向友好同盟发出信号,共同推出融合性更强、互操作性更高的数据治理规范。

4.4 加强数据要素的统筹协调,推动完善政府公众协同共治体系

美国政府行动计划重视数据要素的统筹协调,鼓励利益相关者广泛参与。Data.gov统筹各机构建立数据目录,改善公众对联邦政府相关数据资料的收集与利用能力。CDO委员会推进数据技能提升跨部门试点项目,招聘高素质技能人才,同时为现有工作人员提供培训指导。OMB联邦数据政策委员会创新决策理念,调动学术、产业、公众形成多方主体共同参与。

当前中国政府各机构部门的公共数据开放工作虽然在持续有效的推进过程中,数据分散与割裂现象依旧存在,部分地方门户网站的数据开放水平参差不齐,或多或少存在着开放数据条目不完善,数据陈旧更新不及时,数据分类不明确等问题。需要建立国家层面的数据工作机构,统筹公共数据资源的分布情况、存储管理、质量控制与开放共享问题。加强数据基础设施建设,保障设施层的计算、存储和网络设施的综合能力以及依托各类硬件设施建立的网络平台运行能力,以资源目录为切入点,加快资源库的统筹建设。从政府、企业与公众协同共治的角度探究多主体参与数据治理模式,坚持系统性思维,依靠多元主体进行有机合作,吸收社会力量[18]。政府及行政机关需强化与相关机构的数据共享和协同应用,明确公众对公共数据的知情与使用需求;学术与产业界需加快研发和改进数据新技术,提高从业人员数据素养;基层组织就数字建设需拓宽民情收集的渠道,打造政府公众良性互动、群防群治的治理体系。