美国北极安全战略体系的演变、运行及启示

刘 莹 胡 瑞

(西南政法大学 重庆 401120)

领土自然延伸到北极地区、环绕北冰洋的国家共有8个,包括美国、俄罗斯、加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典。世界大国在北极聚集,地理位置独特。除此之外,据美国地质调查局(U.S. Geological Survey)的评估,北极地区估计拥有全球900亿桶未探明石油资源和16.7亿立方米未探明天然气资源,占世界石油和天然气资源的22%[1]。与此同时,北极地区全球气候变暖带来的极地冰盖融化使得北极新航道的出现成为可能。在当前世界资源面临短缺、新经济机会出现的情况下,北极成为大国展开政治角逐的重要区域,国际竞争日益加剧。然而直至今日,北极地区依然没有建立起专门的关于北极的法律地位和开发规则的国际条约。随着北极安全形势的变化,美国陆续推出了一系列北极战略,强化了北极安全意识,扩大了北极安全利益,丰富了北极安全手段,形成了较为完整的美国北极安全战略体系。在美国北极活动愈发频繁的情况下,作为地缘位置上的“近北极国家”,我国有必要重视对北极安全战略及参与构建北极安全治理机制的研究。对于美国北极安全战略的研究和探讨将有利于了解美国北极安全战略体系的演变与运行,为我国参与构建北极安全治理机制提供可行的思路。

1 美国北极安全战略体系的演变

北极安全战略体系是“由不同层次、不同类型、不同领域的北极安全战略构成的相互联系、相互制约的有机整体”[2]。以美国自1971年开始至今约50年的北极安全战略相关文件为研究材料,通过梳理和分析可以根据其战略目标的变化将美国北极安全战略体系的演变划分成形成、发展、强化三个阶段。

1.1 美国北极安全战略演变历程

1.1.1形成时期

20世纪中后期是美国北极安全战略的形成时期。在以美苏为主导的两极格局中,北极作为美国与苏联的唯一共同边界,在冷战时期的战略竞争里占据着重要的地位,但由于北极地区难以涉足,直至20世纪60年代前后,对北极的探索才由“探险”转向“科学考察”。此时北极地区并未建立政府间论坛,各国针对北极进行科学考察和资源开发的能力低、成本高,北极国家之外的“近北极国家”和“非北极国家”在北极不具有紧迫利益。因此,北极虽具有重要的地缘意义但并不是国际政治角逐的主要场所。

冷战时期,为了防止苏联通过北极地区对美国本土实施打击,美国在从阿拉斯加到冰岛的漫长北极线上都部署了远程相控阵雷达、战略核潜艇等[3]。1971年《144号国家安全决策备忘录》要求保护北极的基本安全利益,包括维护海洋和领空自由原则[4];1983年《第90号国家安全决策指示》强调“北极地区具有直接关系到国防的利益”[5];1984年《北极考察和政策法案》提出北极是与苏联唯一的共同边界,北极特有的环境条件是高纬度通信研究的独特试验场可能能够满足未来的国防需求以及北极海洋技术对能源资源的低成本回收和运输以及国防至关重要[6]。从安全层次的角度来看,此时的北极战略主要围绕着区域性的军事竞争展开。

美苏竞争主要聚焦于军备和太空领域,同时北极地区资源尚未探明、科学考察正在筹备。基于以上现实因素,形成时期的美国北极安全战略较为保守,以维护美国本土安全为核心内容,以在北极地区形成对苏联的军事威慑为战略目标,强调北极地区对美国本土安全、美国国防包括未来国防需求的重要价值。虽然此时的北极战略内涵还不完善、体系化程度较低,但没有忽略北极地区在长期安全战略中的重要意义。

1.1.2发展时期

1996年北极理事会的成立从侧面昭示着北极地区的战略地位正在全球层面逐渐提升,北极议题也由区域议题上升至攸关各国利益的全球议题。世纪之交,两极格局裂解,美国北极利益受到的威胁大大降低。2010年美国北极安全战略正处于发展时期,美国发布更新的《国家安全战略》首次在国家战略中涉及“北极”一词,其重点及重要性也发生了转变[7]。美国由此重组包括北极安全战略在内的全球战略。

此时的美国北极安全战略在持续推进北极科学研究的同时,将重心从强化军事部署移向了同北极国家在北极环境保护、科学考察、资源开发等重要事务上的合作以满足国家安全需要[8]等安全议题上。然而,北极偏远复杂的环境条件使美国寻求在该地区的国家安全利益时必须依赖与其他北极国家的合作来构建一个能够访问整个北冰洋和陆地站点、共享研究平台访问权限、及时交换样本分析数据的国际机制。此外美国还要通过北极理事会促进北极地区的利益追求、加强伙伴关系,并寻求加入《联合国海洋法公约》以根据《海洋法》主张其在北极和其他地方扩大可能蕴藏着丰富石油、天然气和其他资源的“延伸大陆架”的主权权利[9],提高美国武装部队在全球的海上机动[10]。总而言之,美国积极参与北极合作治理的根本目的就在于满足美国国家安全需求。

1.1.3强化时期

21世纪以来全球多极化不断发展,以中国为代表的新兴发展中国家逐渐成为推动国际秩序构建的又一大重要力量。可以肯定的是,在大国竞争、冲突与战争等传统安全问题再次回归国际政治的时期,北极活动将会发生重大变化,美国北极安全战略也随之强化。由于北极是地球最后一个待开发的资源富集区,北极国家往往出于减少资源共享和扩大自身利益的共同目的而压缩“近北极国家”或“非北极国家”对北极公共事务的表决权。此外,2022年3月3日,除俄罗斯外的所有北极国家发表联合声明,宣布暂时停止参加北极理事会及其附属机构的所有会议,作为北极合作治理主要论坛的北极理事会也随着俄乌冲突的持续而无法再以基于共识的形式运作。

北极地区战略格局的变化加剧了各国追求新的经济利益的竞争和北极地区地缘政治的紧张局势。出于减少资源共享和扩大自身利益的目的,美国目前依然主张在北极合作治理中与“竞争对手”划清界限,而同“合作伙伴”增加对北极关键矿产的投资。美国也将加强政府对私营部门在北极投资的政策支持,并最终达到扩大美国北极地区能力的目的,便于其根据国家安全和供应链弹性等问题筛选潜在投资。全球权力的转移、国际体系的分化以及全球性危机蔓延使美国更倾向于在多边机制中谋求共同计划和联合行动,并基于资源垄断的战略目的构建以美国为主导的北极安全治理机制。

2015年美国依据《第13689号行政命令》成立北极执行指导委员会[11],2022年美国新版《国家安全战略》从全局性的国家战略层面再次强调“北极”的重要地位[12]。与此同时,2022年《北极地区国家战略》[13]建立在2013年《北极地区国家战略》[14]的基础上,提出了美国北极战略的4个目标和5个指导原则,提供了指导性的实施方案[15][16],基于当前的国际形势从宏观的角度对北极地区安全战略进行调控,加强了系统性的框架设计,强化了北极安全战略体系。

新战略继承了初版战略追求美国主导地位的潜在目的,旨在使美国能够在北极“有效竞争并管理紧张局势”。美国作为北极合作治理机制最早的倡导者、参与者和建设者之一,其北极安全战略在一定程度上也反映出了美国对北极合作治理的领导地位的追求。然而中国北极活动的增加和地区影响力的提升使美国在北极合作治理机制中的领导地位受到了威胁。虽然俄罗斯、乌克兰、北约和中国在2013年版本中没有被提及,但在2022年版本中分别被提及21次、10次、5次和3次,除此之外如北极地区军事化、威胁和战略争端等词汇也增加了几倍。

1.2 美国北极安全战略体系演变特点

美国北极安全战略的演变体现了以下四个方面的特点:

1.2.1内容框架的时代性

美国北极国家战略在不同的时代背景中侧重于不同的领域,并伴随着北极战略安全层次的提升、北极探索的深入和北极可开发性的扩大而提出新的北极议题。如基于冷战的需求而加强北极军事性防御部署;基于科学探索和资源开发的需要,倡导并进行北极安全治理机制的组建;基于地缘政治竞争的激化有目的性地深化北极战略体系的内容构成等等,都体现了北极安全战略体系的时代性特点。

1.2.2核心利益的现实性

战略的更新往往依据现实需要的转变。半个世纪以来国际局势逐渐发生翻天覆地的变化,世界格局的重构、美国霸权的衰弱、全球权力的转移和无法避免的世界多极化趋势,是美国北极安全战略持续更新的现实推动力。尽管美国始终将其本土安全利益置于核心地位,但随着时代的变化其侧重点有所不同——从冷战前以科学探索、对苏威慑以及维护美国基本安全利益为重点转变为在维护本国安全利益的前提下积极塑造主导北极治理、合作开发。总之,美国的北极安全战略基于时代性的特点着重针对现实问题作出应对,在以维护本国利益为核心目的的基础上扩充北极安全领域的外延。

1.2.3安全意识的发展性

世界格局不断变化必然伴随着现实性问题的变化,并在变化中逐步完善北极安全战略、深化北极安全意识。随着北极在美国全球安全战略中的重要性的提升,美国政府对于北极安全议题也愈发重视。这不仅体现在北极安全战略在演变过程中的安全层次的提升,也体现在北极安全战略框架和内容逐渐完备的过程中。此外,根据北极安全战略体系的三个演变阶段中,北极地区相关战略文件由低到高的推出频率、战略文件的效力等级也可见一斑。

1.2.4战略思维的博弈性

纵观美国北极安全战略体系的战略目的,美国始终未跳出在新安全领域进行“零和”博弈的固有思维的局限,在北极合作治理机制中追求领导地位,并出于垄断北极能源资源,扩大美国在北极的经济机会的目的而在北极合作治理机制中表现出占据主导地位的意图,限制“近北极国家”和“非北极国家”加入北极理事会,压缩成员国对北极事务的表决权。

2 美国北极安全战略体系的运行

美国北极安全战略体系的运行可分为三个层次,并以其相关机构的组织架构和运行逻辑作为框架和载体。

2.1 北极安全战略体系的组织架构

美国北极安全战略体系组织架构如图1所示:

图1 美国北极安全战略体系的组织架构

2015年1月21日,北极执行指导委员会(AESC)根据行政命令成立后,美国北极安全战略体系的组织架构基本成型。a.由白宫发布总统决策、政策指令以及国家战略;b.由国家安全委员会(NSC)领导实施北极研究政策,提交北极政策相关报告;c.设立美国北极研究委员会(USARC),制定与北极有关的必要的国家政策、优先事项和目标,将北极研究的政策建议传达给总统和国会,并根据白宫指导与国家科学技术委员会和国家科学基金会合作;d.设立跨部门北极研究政策委员会(IARPC),协调联邦政府18个机构、部门和办公室等,与北极研究委员会合作改进北极研究;e.设立北极执行指导委员会,制定并协调参与其中的联邦实体关于北极议题的工作重点,为部门和机构提供指导;f.国家科学基金会(NSF)极地办公室关注北极地区生态、环境、资源等方面的考察,在北极研究方面进行投资;g.联邦各个机构部门,如国防部(DOD)、能源部(DOE)、国务院(USDS)、商务部(USDC)、内政部(DOI)、根据职能范围和工作重点执行相应的北极政策。

美国北极安全战略体系的组织架构在国际方面的构成主要包括北极理事会和北极大使。

第一,美国国务院负责领导美国参与北极理事会。1996年成立的北极理事会是实现北极八国实质性合作的积极成果,以保护北极地区的环境,促进该地区在经济、社会和福利方面的持续发展为宗旨。美国通过北极理事会推进在北极地区的利益,为美国担任北极理事会主席制定符合其自身利益的议程。然而在目前还没有针对北极地区制定具有法律效力的国际条约以及安全议题在北极地区的持续出现的情况下,关注环境问题的北极理事会合作治理机制的空白区域日渐显现。

第二,设立北极大使提升此前北极事务协调员一职的地位,推进美国在北极地区的政策。在8个北极国家中,美国是最后一个设立大使级外交代表的北极国家。虽然协调员与大使的职责功能预计相差无几,但是从非正式职务到正式职务,从未明确级别到确定大使级头衔,这些变化体现了美国对北极事务的重视程度上升,北极地区在美国外交政策中的优先地位正在前移[17]。

2.2 美国北极安全战略体系的运行逻辑

2.2.1北极安全战略体系的顶层设计

美国北极安全战略体系的顶层设计起到为北极安全战略提供指引、划出重点的作用。主要包括《国家安全战略》《北极地区国家战略》《实施框架》和《实施方案》,分别由美国总统、北极执行指导委员会和北极研究委员会发布,其中最为核心的是《国家安全战略》。《北极地区国家安全战略》以《国家安全战略》为依据制定核心议题和战略目的,并明确美国在北极地区所具有的国家利益,统领北极安全战略执行实施的方向,提供工作要点和指导原则。

2.2.2北极安全战略体系的行政指令

北极安全战略体系的行政指令主要包括由总统发布的国家安全决策备忘录及指示、总统决策指示和行政命令等,对北极战略的执行工作作出具体的安排。其中《决策备忘录》不具有法律效力,但向各级联邦政府表明总统对待北极事务的态度。行政命令和决策指示则是总统管理和动员联邦政府大量资源应对北极事务的主要工具,具有更显著和更持久的影响。然而在实践中,决策备忘录有可能成为决策指示或行政命令。

2.2.3北极安全战略体系的具体执行

执行层面主要包括北极相关组织机构和部门发布的政策文件,如国土安全部、国防部、能源部等,根据顶层设计和总统指令而针对北极地区的行动制定详细方案,并对执行工作的结果和现状作出反馈和报告。如国土安全部海岸警卫队要通过行政、经济、外交、科技、社会等途径,提升在北极地区行使职能的能力基础,并在北极地区治理中发挥主导作用;国防部将从建立北极意识、加强北极行动和北极地区基于规则的秩序这三个方面采取行动。

3 美国北极安全战略体系的评析与启示

2018年国务院发布的《中国的北极政策》白皮书标志着中国北极政策的正式成型。然而就中国而言,参与构建北极合作治理机制这一议题正处于制度设计的起步阶段,需要更加重视制定具体政策,“秉持和平、主权、普惠、共治原则,将极地等外层空间领域打造成各方合作的新疆域,而不是互相博弈的竞技场[18]”。美国作为北极国家、北极理事会资深成员国,其北极安全战略体系经历了从20世纪中后期至今数十年的形成与更新。因此,美国成熟的北极安全战略体系可以为我国参与构建北极合作治理机制提供可行的思路。

3.1 基于共赢的北极立场,坚持全球战略思维

就美国而言,美国始终追求主导北极合作治理机制,并将北极军事安全作为关注重点。随着近年北极地区一系列机遇和挑战的到来,北极地区的经济、能源安全等问题也成为其战略聚焦的重心。北极地区的自然资源在美国经济和安全方面将发挥关键作用,稀土和金属资源的开采可能会让美国军方和硅谷的科技公司不再依赖关键材料的主要来源国[19]。因此,出于资源垄断的目的,美国的北极安全战略体系始终表现出要在北极合作治理机制中追求主导地位的意图。

美国不承认北极8国以外的国家对北极地位的要求,并在最新版的《北极地区国家战略》中强调与我国的竞争关系,此外,加拿大、北欧五国等其他北极国家一方面无法同美国划清界限,另一方面也与中国陆续展开合作,北极事务也必然是需要多方共同参与。北极地区的治理并非个别国家的事务,北极国家在其延伸大陆架的主权范围之外没有法律权利,因此有关公海区域规则的制定都涉及“非北极国家”和“近北极国家”。目前的北极治理主要依靠《联合国宪章》和《联合国海洋法公约》进行,北极地区并未形成具有针对性和法律效力的治理体系。我国应加强对接北极国家发展战略,以各方为纽带形成互联互通的国际合作。

第一,主张合作共赢的全球战略思维,反对阵营对抗和零和博弈,坚持构建人类命运共同体;第二,积极推动具有法律效力的北极治理体系的完善,积极参与北极地区海事、航运、能源、气候、环境、渔业等各方面国际规则的制定,通过具有法律效力的国际协议规范各国共同享有公海自由;第三,与俄罗斯、北欧五国等北极国家促成针对北极的双边、多边磋商和合作,推动共建“一带一路”倡议涉北极合作,深化各国北极区域活动纽带,加强与合作国家的文化交流和沟通,减少各国合作进行北极治理的内部阻力,增进共同福祉、发展共同利益。

3.2 基于现实的国际环境,设置可行战略目标

总体来看,美国北极安全战略目标达成的可行性呈现出减弱的趋势。从结果分析,美国北极安全战略形成时期要在北极形成对苏军事威慑的战略目标已经达成。

然而,美国北极安全战略发展时期,通过北极合作治理满足美国国家安全需求的战略目标的达成效果较差。尽管美国作为北极国家,在客观上对于该地区资源的开发利用具有较大的执行能力,但俄罗斯作为拥有北极圈以内最大领土的国家,必然在美国追求北极地区国家安全的过程中产生阻碍,这使战略发展时期包括北极合作治理与满足国家安全需求在内的两个战略目标均无法得到较好的贯彻。

此外,战略强化时期的美国北极安全战略在追求美国安全利益的同时,也追求北极合作治理机制的核心地位,因而在北极合作治理机制中同其他北极国家具有根本性的利益冲突,将受一定北极环境和国际政治等因素的限制。由于北极的恶劣环境,即使美国不承认北极域外国家对北极地位的要求,但出于分摊成本和风险的需要,也不得不支持积极制定和推动以北极为重点的双边和多边协议,并遵循北极理事会的“轮值制度”和“协商一致”原则,尊重成员国的意见。

美国北极地区国家战略以“四大支柱”作为索引,以维护安全为核心目标,在安全、环保、可持续、国际合作等支柱的指导下制定行为准则。美国的北极安全战略着重依据现实的国际环境的变化作出应对,在此基础上扩充北极安全领域的外延。

2018年《中国的北极政策》表示我国的北极政策目标是:认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极,维护各国和国际社会在北极的共同利益,推动北极的可持续发[20]。中国北极政策的顶层设计还不完善,并未制定以北极政策目标为基础的具体的北极措施。明确具有指导性的政策目标是对北极地区进行合理开发,实现合作共赢的基础,是参与构建以北极为核心的合作治理机制的前提条件。

第一,通过更新的政策明确参与构建北极合作治理机制的任务和目标,在政策方面为以北极为核心的安全体系的构建提供支持;第二,主张我国在北极地区维护各国和国际社会共同利益的全球思维,并为维护我国人民安全、经济安全、生态安全等一系列利益方面,在生态环境保护、资源合理开发的前提下,制定以北极为核心的安全政策;第三,以“冰上丝绸之路”为平台积极促成信息共享的北极安全预警机制。

3.3 基于我国的国家利益,采取自主战略实施

北极安全战略实施的自主性主要指一国在北极安全治理中能够独立于其他国家自由行动的程度,即拥有在北极安全治理进程中真正自行决定的行动自由[21]。对美国北极安全战略实施自主性的分析可以从内部和外部两个方面进行。

从内部环境来看,美国北极安全战略的制定、完善具有较为完整的自主性。美国北极安全战略受其国家安全战略的指导,在《北极地区国家战略》这一框架下基本设置了比较完善的战略体系,主张在跨机构北极研究政策委员会(IARPC)和美国北极研究委员会(USARC)的直接指导下采取跨部门协调合作的战略运行方式,从顶层设计、行政指令、具体执行三个层面厘清了北极安全战略运行的逻辑。

从外部环境来看,无论是北极国家还是北极域外国家都希望通过成本最低的方式调动国际社会的能力、创造力和资源以应对将在北极地区面临的问题。因此在目前美国依然处于北极合作治理机制的核心地位的情况下,北极区域性机构成员之间的联系越紧密,整体的自主性、执行力也就越强,这将有助于美国在更广泛的北极区域内动员更多的权力资源,进而获取更大的自主性。

我国目前并未组建以北极安全问题为核心的专门工作小组,在国内层面缺乏完善的北极事务协调机制,此外也需要在国际层面扩大我国在北极合作治理机制中的话语权。

第一,针对北极事务组建专门工作小组,设置层层递进、协调分工的北极事务跨部门协调机制;第二,明确各部门关于北极事务的职能,提升北极政策的自主执行能力;第三,在外交部设置专门的北极事务司,负责办理国家对外缔结以北极为核心的双边、多边条约事务,牵头或参与拟订北极相关政策。

3.4 基于既有的政策基础,保持连续战略演变

美国北极安全战略具有较强的历史连续性。纵观半个世纪战略的演变,美国北极安全战略文件往往是在同层次的前一份战略文件的基础上对安全领域和战略内容进行发展和扩充。

形成时期的美国北极地区安全战略局限于大国之间局部的竞争与对抗。此后,1994年美国北极安全战略基于北极理事会的成立达到了区域战略层次,与此同时北极地区的资源考察成为各国尤其是北极国家重点关注的领域,美国在北极地区安全战略方面的作风也由冷战前以“对抗苏联”为主要目的的军事防御性活动,逐渐转向在全球范围内主导北极议题并主动地掌握北极事务。

当前,在北极能源资源富集、新航线开辟可能性扩大的情况下,北极活动受到世界各国尤其是大国的关注,北极地区的开发既与北极国家紧密相关,也会对“非北极国家”和“近北极国家”的安全产生巨大的影响,美国北极安全战略由此上升至全球层面的国家战略,北极安全战略层次实现了区域到全球的转变,将指示美国未来很长一段时间的安全决策和外交政策。

第一,完善北极政策实施、运行的层次结构,各部门在《中国的北极政策》的指导下,基于部门职能有针对性地设计实施北极政策的具体方案;第二,作为北极理事会“正式观察员国”,积极参与完善北极理事会在北极安全治理方面的空白,推动发展决策平等、事务公开的北极合作治理机制;第三,提升“冰上丝绸之路”这一“国际海运新命脉”的地位,积极推动构建人类命运共同体,追求合作共赢的全球理念,反对霸权主义对北极资源的垄断,为北极的和平稳定和可持续发展作出贡献。

4 结 语

综上所述,美国北极安全战略的演变和运行以美国的现实国情为基础进行,与时俱进、不断更新的。然而,美国的北极安全战略所主张的“合作治理”仅限于与“同盟”国家的“合作”,美国始终未跳出在新安全领域进行“零和”博弈的固有思维的局限,在北极合作治理机制中表现出占据主导地位的意图。

2022年8月,北约秘书长延斯·斯托尔滕贝格就北极问题有过表态,称中俄正在形成一个挑战“北约价值观和利益”的“北极战略伙伴关系”。由此可见美国出于强化北极地区战略存在的目的同中俄展开激烈竞争是具有极大可能性的。一方面,能源危机迫在眉睫,北极作为全球最后一个待开发的能源富集区域,值得全世界加以重视;另一方面,在大国竞争回归的战略背景下,北极活动或将伴随着能源、经济等多方面格局的巨大变化,北极安全作为新兴的非传统安全问题,攸关国家安全的各个方面。

美国已将北极地区视为与我国进行大国竞争的又一场所,同时对中国而言,北极地区可能出现的新航道将极大减少中国与欧洲部分国家进行贸易的成本。2017年7月4日中国提出“冰上丝绸之路”的构思,将会增加中国与各国的进出口贸易通道,更加便捷的路径也将降低能源、资源进出口的运输成本,帮助我国打破美国针对我国实施的一系列经济制裁。