国内外城市TOD建设经验总结及启示

王帅、朱逸卓

（沈阳市规划设计研究院有限公司，辽宁沈阳 110000）

1 TOD 理论的起源与发展

1.1 TOD 理念的内涵

TOD 理论主要源于城市与交通关系的发展。在20 世纪上半叶，城市发展形成了一种早期形态的公交通勤，电车线路成为地产开发的驱动力；到了20 世纪50 年代，汽车成为主要交通工具，引发城市低密度建设、交通拥挤等一系列的城市问题；直至20 世纪90 年代，卡尔索普先生提出以TOD 综合开发替代郊区建设无限制的蔓延发展模式。

TOD 开发模式的核心是以城市公共交通站点为中心，在居民5～10min 的步行范围内，打造一个融合居住、商业和休闲功能的复合空间[1]。TOD 不仅能够打造高效的轨道交通，并能通过吸引大量人流聚集市场投资，还可以通过立体开发纵向延伸土地利用价值，是引导与实现轨道交通与城市发展互惠双赢的重要手段。

1.2 TOD 理念的发展

TOD 理论提出后，罗伯特·塞维罗（Robert Cervero）和卡拉·科克尔曼（Kara Kockelman）在此基础上提出了“高密度开发（Density）、用地多样性（Diversity）、行人导向设计（Designs）”的3D 原则[2]。随着3D 原则的不断深入，可到达性（Destination Accessibility）和交通转移距离（Distance to Transit）得到进一步提升，从而构建出TOD 开发的5D 原则[3]。

2013 年，彼得·卡尔索普发表了《TOD》一书，以中国城市建设为基础，以低碳城市的土地使用与交通规划设计为指导，并结合实际案例进行分析，提出了规划设计方法，涉及总体规划和控制性详细规划两个层面，并与我国现行规划体系衔接，具有较强的可操作性，有一定的实践意义，为TOD 理论在中国的应用与发展提供了较好的参考。

2 国外城市TOD 建设经验

2.1 欧美城市TOD 建设经验

目前美国已有超过20 个城市开始实施TOD 模式，包括波士顿、新泽西、迈阿密、芝加哥、达拉斯、科罗拉多、波特兰等，并获得了良好的效果。

芝加哥大都市区作为全美金融、文化、制造业与商品交易中心，在空间结构上呈现出典型的单中心掌状，并表现为核心区高度集聚、郊区低密度蔓延的发展特征[4]。基于这种城市特征，芝加哥搭建了与之发展相适配的公交体系。

第一，芝加哥市区与郊区之间由指状铁路为大规模通勤人流提供便捷的区际交通。第二，在市区内部建设与铁路充分衔接的公共交通体系，进行快速换乘，提升客运能力。

旧金山环湾区则建设了综合交通枢纽，打造出了一个多元活力的商务区，提供多种公共交通出行方式，引导居民减少汽车出行，实现绿色慢行城市生活。

建设前期，该地区研究出台了《Transbay Transit Center：旧金山未来的关键投资》报告，精细测算了项目建设完成后的住宅、商业物业价值以及交通系统运行收益。在规划过程中，设计部门梳理了该区域的发展历史，预测了建设项目可能带来的社会变革和区域变化等情况，并广泛听取市民反对超高强度建设的建议。最终采用点状分散式的超高层开发，保障了TOD片区的高密度建设。

2.2 亚洲城市TOD 建设经验

针对亚洲城市人口密集、高强度建设等情况，TOD 作为促进城市高质量发展的有效手段得到诸多国家的广泛认可。

新加坡的TOD 建设则充分体现了交通规划和土地使用的协同整合[6]。以榜鹅新城为例，该镇区建立了以重轨和轻轨共同形成的结构骨架以及立体换乘空间，营造了高品质的公共交通出行环境。该区域将轨道站点打造成一个具有浓厚社区氛围的区域，周边土地容积率建设介于3～3.5 之间。建成后，该区域将拥有超过8 万个住房，同时将提供完善的商业、娱乐、休闲等服务[7]。

2.3 欧美与亚洲城市TOD 建设经验对比与总结

欧美和亚洲城市在TOD 建设方面有所不同。欧美城市更注重郊区与核心区的联系，在核心区提倡TOD高密度集约发展，在郊区则利用价格低廉、换乘便捷的P+R 停车模式满足出行需求。而亚洲城市更注重利用地下空间、完善步行系统并营造小尺度街区。

但无论是欧美城市最先提出的TOD 理论还是亚洲城市在实践中摸索的站城一体化开发理论，其核心都是为民众提供出行便利，打造城市高效运行基础的同时，推动市场经济发展。

3 国内城市TOD 建设经验

3.1 政策扶持保障层面

面对城市复杂多变的交通问题，协调交通与土地利用发展的需求日益增加。然而，轨道交通的建设投资成本相对较高，需要相应的资金和实施建设等政策进行扶持与引导。

深圳市是“公交都市”项目的首批试点之一。近年来，该市一直在推动多模式公交系统的建设，并在轨道交通建设中探索了政府财政融资、银行贷款、公私合营、轨道+土地联合开发等多种形式。

例如，在深圳地铁一、二期工程中，主要依靠政府主导的投资模式。在后期，该市开始探索基于特定条件的“招拍挂”模式，即“地铁+物业”联合开发模式，将部分土地溢价返还用于地铁建设。在三期工程中，政府将地铁沿线上盖用地进行作价出资的模式，强化“地铁+物业”联合开发，提升土地使用权的转让效率[8]。

上海市不断推进改革审批程序，探索更加科学的建设模式，并加强对轨交物业与周围地块综合利用的规范性管理。为此，于2020 年12 月推出了《关于加快实施本市轨道交通车辆基地及周边土地综合开发利用的意见》（沪府办〔2020〕69 号）[9]。文件针对开发主体、综合开发规划时序、资金回流机制以及土地提前收储出让等方面进行了明确规定，能够更有效地指导TOD 的建设与未来发展。上海TOD 建设扶持政策总结如表1所示。

表1 上海TOD 建设扶持政策总结

3.2 总体规划统筹层面

从全局角度出发，TOD 的建设不仅需要政策导向，还需要通过科学完整的技术指导体系进行总体引导。以成都为例，该市编制了《成都市轨道交通TOD综合开发战略规划》。该规划从全市统筹站点分级体系、场站周边可利用土地资源、站点一体化设计指引等方面进行宏观指导，旨在引领成都未来20 至30 年的TOD 综合开发工作；以“TOD+场景”商业开发模式为导向，通过多元场景吸引人群，引导公共交通出行，实现轨道交通与城市发展的良性互动。

3.3 站点开发建设层面

在站点开发建设层面，重庆沙坪坝高铁枢纽的TOD 开发以高铁建设为切入点，对沙坪坝火车站周边片区进行整体开发与更新，建设成为高铁TOD 综合体，使交通功能与城市功能更加深度地融合。

该项目整体实行的“分层划拨出让、分层规划审批、分层确权登记”的开发模式，打造了连续的开敞空间并植入高端服务，形成了以商业、商务为复合功能的高端商圈。交通组织形成“分层分散+交通核”的模式，在地下协调衔接多种交通方式，有效地改善了城市交通情况。该项目的建成构建了“点对点一小时高铁通勤圈”的全新模式，使城市品质与风貌得到显著提升。

综上所述，在TOD 模式下，对于资源配置来说，土地所有权和出让制度、规划制度和融资制度等政策制度起到了至关重要的作用。为了整体推进TOD 建设，需要明确工作管理主体、实施主体、土地出让等，形成全方位的政策体系。同时，需要进行规划统筹，预测未来发展，合理定级分类，对不同类型的项目提出针对性的引导，并结合具体站点进行深化设计引导。在开发建设层面，需要倡导“政府+市场”“轨道+物业”的合作开发模式，提前收储潜力用地，释放土地价值。

4 沈阳TOD 开发建设启示

4.1 完善政策全流程保障体系，补齐TOD发展短板

为了实现沈阳TOD 的有效落地实施，需要采取“全流程、全跟进”的思路，健全保障体系（见图1）。建议形成一个由政府部门、行业专家、企业家、社会公众代表等多方共同参与的协调小组，打造出一个由政府指引、具有良好可持续性的城市发展模式。在具体实施上，重点改进土地使用的开发模式，加强轨道交通沿线土地的提前收储，以达到更好的经济效益。

图1 TOD 实施保障体系

4.2 建立全阶段管控规划体系，统筹TOD发展建设

为了推动TOD 模式的实现，可通过规划引领，采取“六步递进”的规划工作思路，率先建立2+2+N 的TOD 规划体系。首先，需要确定顶层设计，包括确定TOD 综合开发的目标战略及模式，识别重点发展片区，建立站点分级分类体系等，进行宏观层面的引导与管控。其次，需要从用地布局、城市形态、空间利用、交通组织等方面提供引导，为TOD 站点的建设提供中观层面的引导。最后，需要对TOD 站点进行“一对一”详细规划，落实微观层面的建设控制。

4.3 识别站点特征点分类分型，建设多元TOD 模式场景

参考“以人的需求为中心”的理念，结合实际情况采取不同的TOD 开发模式，包括商务复合、商业主导和交通引领等，实现商业、办公、居住、休闲、娱乐等多种功能的公共空间整合，从而推动TOD 模式的发展。

同时，围绕不同类型的TOD 开发，推动功能场景赋能，构建“1+X”的一站多场景TOD 开发模式，以达到与区域发展方向相适应的目标，实现最佳效益。

4.4 一体化开发局部先行先试，探索TOD设计方向

建议在考虑城市重点发展片区与轨道站点建设时，在考虑时序安排的基础上，选择既有可实践性、可操作性，又具有示范性和典型性的轨道站点作为综合开发试点。这样可以从底层逻辑到设计引导方面，提供可借鉴的指导方向。

5 结语

作为引导城市开发建设的新型思路，TOD 一体化开发应该从整体设计的角度出发，实现对人口、土地和交通资源的高效利用。为此，需要充分考虑基础条件、政策制度和技术指导等因素，以确保TOD 一体化开发的顺利进行。同时，需要综合考量交通、土地、人口、地下空间、收支平衡、政策等各方面的协调与配合，进而切实推进TOD 一体化建设，实现轨道交通与城市发展的良性互动。