美国成熟性原则对我国预防性行政公益诉讼的启示

武玉桂　陈欣　周江洋

摘 要：成熟性原则确立于美国威廉姆森案，用于束缚行政行为和行政诉讼，要求行政诉讼必须在行政行为发展成熟后才能提起，体现出“事后救济”的特点。国内行政诉讼制度受该原则影响，同样重“事后救济”、轻“事先预防”，直接影响公益保护领域案件效果。目前国内预防性行政公益诉讼正处于探索阶段，适当放宽成熟性原则的适用条件，将“治已病”转变为“治未病”，对公益保护领域案件在管辖领域、诉讼时机、调查取证等方面具有积极作用。

关键词：成熟性原则 预防性行政公益诉讼 诉讼时机 管辖领域

在现代公益诉讼制度中，预防性公益诉讼发挥的效果愈发明显，在我国尚未建立该制度之情况下，以此为契机借鉴美国成熟性原则之经验，对补充完善我国预防性行政公益诉讼制度具有重要借鉴意义。

一、威廉姆森案

（一）基本案情及诉讼经过

1973年，开发商汉密尔顿银行投资了一块位于威廉姆森县的土地（面积约为676英亩），用于建立高尔夫球场，并提交了该土地初步的设计利用样图，威廉姆森县区域规划委员会通过了汉密尔顿银行提交的设计利用样图，同时标明了该设计样图中的住宅单元基本建设数量、地理区位和基础设施建设。然而，根据该县规划委员会颁布的条例，如果把汉密尔顿银行提交的设计利用样图作为最终定稿，其实是不能通过的，因为依据条例，设计利用样图当中应包含街道的准确位置、划分和界限等，也就是应当含列更多细节部分。此外，开发商汉密尔顿银行还应依据条例再一次进行申请，该县规划委员会才能批准设计利用样图的最终稿。在此后的6年当中，开发商汉密尔顿银行不停地向该县规划委员会递交规划高尔夫球场项目的包含细节的设计利用样图。最终该县规划委员会批准了其欲建设项目三分之一左右。

1977年，该县规划委员会对规划分区的条例进行了修订，并根据新修订的条例要求汉密尔顿银行重新递交该项目的设计利用样图。开发商汉密尔顿银行遂于1980年重新提交了修改后的设计利用样图。此次却因为部分计算错误而未通过许可。开发商汉密尔顿银行遂申诉至城市分区上诉委员会。上诉委员会经审查认为，由于扣除高尔夫球场区域居住密度道路面积的条款只有在该县规划委员会修订后的条例中才有，而在之前的条例中是没有的，因此不应当予以扣除。然而，该县规划委员会并未与上诉委员会保持一致的看法，遂再次驳回了汉密尔顿银行提交的设计利用样图申请。汉密尔顿银行不服遂在田纳西州地方法院提起了诉讼，称该县规划委员会在无合理补偿的情况下征收了其财产。

田纳西州地方法院认为，“对经济用途的临时性剥夺不能构成一项征收”，并建议该县规划委员会将修订后的条例应用于该高尔夫球场区域。但案件在上诉时被巡回法院撤销，被移送至美国最高法院进行审理。

美国最高法院认为，根据成熟性原则的标准，汉密尔顿银行的请求不能获得最终的支持。美国最高法院认为，在行政管理部门作出在特定土地问题上如何适用法规的最终决定之前，财产持有人是不能寻求征收补偿的。另一方面，根据特殊的耗尽原则，财产持有人必须先依据程序向州政府寻求补偿。也就是说，如果财产持有人并未事先依据州政府提供的程序寻求州政府补偿，那么其依据政府违反美国宪法第五修正案而主张的征收补偿请求是不能被允许的。

在威廉姆森案中，美国最高法院作出了最终的裁判，其认为原告开发商汉密尔顿银行的主张是不成熟的，原因在于汉密尔顿银行并未事先依据州政府提供的程序寻求州政府补偿，且无行政管理部门关于在特定土地问题上如何适用法规的最终决定，因此，其主张不成熟。

（二）威廉姆森案的意义

在美国成熟性原则的发展过程中，威廉姆森案是一个重要的案例，该案例基本确立了成熟性原则的适用。其里程碑意义在于该案明确了规划诉讼案件中成熟性原则的两个判断标准，即（1）财产所有权人必须获得有关受质疑法规关于其财产适用的终局性的决定；（2）穷尽州政府提供的任何可以利用的程序获得州补偿，并在很长一段时间内被广泛引用。据统计，威廉姆森案所确定的成熟性原则被众多的低等法院引用，截至2001年 ，已经达到了932次。［1］

二、成熟性原则国外研究现状

通过威廉姆森案，我们大致可以了解到美国成熟性原则适用的背景和条件，但对于其内涵及发展仍需要探究。

（一）成熟性原则的概念

为了解决行政诉讼司法实践出现的何时可对行政行为提请司法审查的难题，美国发展出行政成熟性原则。因此，行政成熟性原则是一个非常功利性的、功能性的概念原则，它不是行政行为理论体系中的概念，而是在行政诉讼的司法实践中提出的。

关于成熟性原则，著名教授王名扬在其著作《美国行政法》中，对成熟性原则的定义为：成熟性原则是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程序，才能允许进入司法审查。［2］姜明安教授对成熟性原则的定义为：成熟性原则（Ripeness）即“司法审查时机成熟”原则，是被指控的行政行为只有对相对人发生了实际不利影响并适于法院审查时才能接受司法审查。［3］美国学者伯纳德·施瓦茨指出，如果受指控的行政行为已经 “成熟”到可由法院进行审查的程度，则法院可予受理，并进行相应审查；如果尚未“成熟”到可由法院进行审查的程度，则法院受理时机尚早。［4］

上面三位学者的阐述，基本已经将成熟性原则的概念、含义阐释清楚。简言之，“成熟性原则”，是一个行政诉讼程序上的原则，作用于行政机关的行政行为于何时能够提请司法审查。行政机关作出的行政行为必须发展到能够起诉的阶段，当事人才能向法院提出控诉，如果时间过早，那么法院是不受理的。

（二）国外成熟性原则的发展

关于成熟性原则在美国的发展，学术界目前一般将其分为三个阶段。第一个阶段是1967年之前，美国法院认为，当行政机关作出的行政行为影响到行政相对人的法律关系时，案件才算“成熟”，法院的审查才能介入。然而对于行政机关作出的抽象的行政行为，例如颁发的普遍性政策、决议之类，并不伴随具体的行政行为时，就不能进入诉讼程序。也就是说这一时间段的成熟性原则，不仅要审查行政行为的具体内容，还要审查行政行为作出的形式。从这一方面来看，这时判断行政行为成熟的标准还是比较保守的。第二个阶段，为1967年至1998年之间，以爱博特制药厂诉加德纳案为典型代表，在这一阶段，美国的联邦最高法院改变了之前对行政机关作出的抽象行政行为不能提请司法审查的保守想法，而是逐渐开始注重以司法实际来判断行政行为是否能够进入诉讼阶段。这个标准也逐渐变成了现在普遍适用的标准。第三个阶段是1998年至今，这一阶段美国司法裁判又逐渐放宽了对成熟性原则的把握标准，进一步演变为对行政相对人的合法权益进行保护。总而言之，成熟性原则在美国的发展呈现逐渐放宽松的態势。

三、我国预防性行政公益诉讼实务现状

（一）我国行政公益诉讼制度的理论基础

当前，我国行政诉讼内容主要是行政行为合法性审查，当事人认为行政行为错误减损了自身权益，便可针对该行政行为提起复议或者诉讼，也就是说，被诉行政行为必须是已经做出的、实际生效的并且对当事人权益造成影响的，整体呈现“事后救济”的特点，这种相对滞后的救济正是受美国成熟性原则影响，我国行政公益诉讼制度导向也倾向于处理发展成熟的行政行为而产生的诉讼纠纷。

行政公益诉讼是检察机关针对行政机关提起的诉讼，内容是认为行政机关履职不当或者怠于履职造成国家利益或社会公共利益受损，这显然与行政诉讼制度设计目标相统一。根据行政诉讼法及“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼解释》）、最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）的规定，人民检察院有权提起行政公益诉讼。对于我国现行的行政公益诉讼制度来说，成熟性原则起到了积极影响作用，但成熟性原则也在一定程度上限制了检察机关对侵害尚未发生但存在对国家利益、社会公共利益损害的可能性进行预防。

（二）我国行政公益诉讼的实务操作标准及预防性公益诉讼现状

1.以公益受损、整改效果为起诉前提

“两高”2018年3月出台的《公益诉讼解释》规定，当行政机关存在违法行使职权或者怠于履职造成国家利益或社会公共利益损失时，检察机关有权通过制发检察建议书督促行政机关履职。最高检2021年7月出台的《办案规则》第28条、第75条第1款均规定，公益受损是行政公益诉讼从立案到制发检察建议的前提。另外，在办案实践中，行政公益诉讼诉前程序案件普遍遵循类似规律，立案之前要评估行政机关违法行为和公益受损的情形是否真实存在以及行政机关履职情况；在立案后，调查、审查主要围绕公益受损的事实及状态、行政机关是否具有监督管理职责、行政机关是否存在不当履职或者怠于履职行为、受损利益与履职情况之间的关联性进行。也就是说，检察机关对行政机关的监督，从立案、调查、审查到制发检察建议，前提都是存在公益受损。《办案规则》和《公益诉讼解释》，检察机关可以用公益诉讼起诉人的身份依法提起行政公益诉讼，但前提条件是检察建议回复期限届满且行政机关尚未整改导致公益持续受损，也就是说，当前行政公益诉讼制度要求将检察建议书的制发作为起诉的前置程序。若通过调查和审查，未发现有公益已然受到侵害的事实，或者经过制发检察建议督促行政机关依法履行职责，实际侵害后果已经消除，则只能选择终结审查。因此，在办案实践中，行政公益诉讼一审程序的启动，以实际侵害后果持续存在为前提。

2.预防性行政公益诉讼仍处于探索阶段

我国行政公益诉讼遵循着成熟性原则，即检察机关只有在行政机关不当履职或怠于履职已经造成实际损害时，才可起诉。而在损害发生之前或者即将发生之时，都不能提起行政公益诉讼，也就是说，在实践中检察机关不会轻易启动预防性行政公益诉讼。

这种基于损害结果而提起诉讼的做法，对于保护公益来说是滞后的救济。为了解决这种救济的滞后性，我国部分地区开始探索用地方立法的方式开展预防性公益诉讼，但这些立法尚未发展成为行政公益诉讼的制度内容，仍处在探索阶段。《浙江省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定，“发现国家利益和社会公共利益存在被严重侵害风险隐患的，可以向行政机关发送检察建议，督促其采取措施消除隐患”“行政机关不依法履行职责的，检察机关应当依法提起行政公益诉讼”。与此类似，其他地区如陕西、广东、云南等也相继开展公益诉讼地方性立法，探索预防性行政公益诉讼在本地的适用。

（三）行政公益诉讼实务的问题

1.“事后救济”引发的问题

今年是我国公益诉讼制度全面推开第6年，我国公益诉讼监督体系总体秉承“事后救济”的特点。存在滞后、延迟、被动的监督特点。2018年-2023年，全国检察机关共立案67万余件，其中行政公益诉讼61.4万件，全国共制发公益诉讼诉前检察建议52万余件，大量的公益诉讼案件反映出当前国内公益保护的现状，那就是国家利益和社会公共利益不时受到侵害是客观现实。纵观全国范围内检察机关办理的公益诉讼案件，某些公共利益一旦遭到损害，即使通过诉讼判决公益修复和弥补，也与受损前的状态完全不一，这种滞后的救济也充分反映出了我国当前行政公益诉讼领域的短板问题突出。

2.“事先预防”理念尚未成熟

允许检察机关在因行政机关怠于履职或违法行使职权而可能造成公益严重受损的前提下提起诉讼，从公益保护理念上来说是一种“防患于未然”，这也正是预防性行政公益诉讼的作用，可弥补传统公益诉讼的不足，在事前进行防范，本质上也是行政公益诉讼的一种。然而，办案实践中，提起预防性行政公益诉讼的案件少之又少，造成这一现象的根本原因在于“事先预防”理念尚未完全成熟。

3.科学合理的制度设计尚未出台

目前，预防性行政公益诉讼制度尚未建立，仍处在学术讨论研究阶段，但当前的行政公益诉讼有难以规避的局限性，受制于“事后救济”理念影响，不能对尚未发生的损害风险提起诉讼，这就无法为公共利益提供周全保护，现实迫切需要建立起防止损害发生的、防患于未然的预防性行政公益诉讼制度。因此，理论界和实务界都不应再固守“事后救济”理念，而应尽快探索建立预防性行政公益诉讼制度，允许检察机关在面对公益有较大损害可能性的情况下提起诉讼，及时防范损害发生的风险，这是实践办案所需，也是公益保护的急切需要。

四、成熟性原则对我国预防性行政公益诉讼的启示

成熟性原则作为司法机关介入审查行政行为的一个原则，确定了司法机关何时能够审查行政行为的一个标准，以避免司法机关随意介入干扰行政权的运行，但是从国外对于成熟性原则的发展来看，包括美国在内的众多国家对于成熟性原则的态度是逐渐放宽的，也就是说一个具体的行政案件并不必然要发展“成熟”才可提起行政诉讼，这一点对于我国发展预防性行政公益诉讼有重要的借鉴意义。预防性公益诉讼的主要作用就是从“治已病”转变为“治未病”，让相关权益提前受到保护，以防止不当的行政行为造成的损害后果巨大或事后难以弥补，如果不加区分任何案件都必须发展成熟即行政行为对相对人发生了实际不利影响并适于法院审查时才可提起诉讼，那么预防性行政公益诉讼就难以发挥其预防的作用。从预防性公益诉讼的作用来看，其可以破解我国公益诉讼制度“事后救济”引发的问题，使我国的公益诉讼制度更加完善，对公共利益的保护更加全面。因此，应当将“事先预防”的理念植入到我国公益诉讼制度中，为预防性行政公益诉讼的运行提供思想基础，针对不同的案件降低受案门槛，适当的放宽成熟性原则的适用，在案件虽未成熟，但其对公益造成较大损害可能性的情况下也可提起诉讼。通过对成熟性原则放宽适用，可以解决部分预防性行政公益诉讼案件受理的问题，避免司法机关过早介入影响行政机关的首次判断权，同时也能避免过后介入导致国家社会公共利益遭受到重大损失而无可挽回，让预防行政公益诉讼这一制度运行的更加顺畅、更加高效，为经济社会发展和公益保护提供强大的保護力。

（一）放宽成熟性原则的适用有助于扩充预防性行政公益诉讼案件的管辖领域

在生态环境领域，环境受损后可修复可能性较小，修复难度较大，因此，适用提前保护能够避免受因重大损失而无法弥补的后果出现。不仅仅是生态领域存在此类情況，在其他领域也会出现法益受到损害无法修复、恢复的情况，这都需要预防性行政诉讼来提前保护，而放宽成熟性原则的适用无疑可以给这些案件的受理提供条件，司法机关就能在不当的行政行为“未成熟”时，通过预防性行政公益诉讼予以介入，将“事后救济”转变为“事前预防”，避免造成无法逆转的损失；反过来看如果严格按照成熟性原则来审查这些案件，他们或都因行政行为未实施，损害结果未发生而导致案件不成熟，导致不能进入诉讼，进而无法提前保护相关权益，待条件成熟后相关权益的损害已经发生，需要花费巨大的费用来修复或无法恢复造成重大损失。虽然一些专家学者不建议将预防性行政公益诉讼的受案范围扩大，认为受案范围过大影响行政机关行使行政权，严重的将导致司法权过度干涉行政权，妨碍行政权的判断行使，但我们应当看到，预防性行政公益诉讼与普通的行政公益诉讼存在一定的异同，其共同点都是监督行政权的行使，而预防性行政公益诉讼主要突出特点是其预防性，预防性是其生命，如果不能够激发其预防性的效果，那么预防性行政公益诉讼的作用就无法发挥。

（二）放宽成熟性原则的适用有助于掌握恰当的诉讼时机

发挥预防性行政公益诉讼的预防性的作用，诉讼时机的把握非常重要，如果能够把握好诉讼时机就能够大大增强预防性行政公益诉讼的效果，对于国家利益和社会公共利益的维护将大有裨益，而对诉讼时机的把握又必须以放宽成熟性原则的适用作为支撑，如果没有这个支撑诉讼时机的把握将是无本之木。关于诉讼时机应当着重从风险的认定和行政行为所处的阶段两个方面来分析。首先，对风险认定标准应区别为“危险”和“风险”。危险，指通过调查、经验、评估等各种手段能够确定某种损害结果的发生具有非常高的可能性；风险，是发生损害的可能性比较低，但又不能保证不发生。如果经过调查发现一个行政行为作出后具有危险性，极易造成不利的后果，即该行为所造成的后果非常严重或者可逆转的程度低，此时应当启动预防性行政公益诉讼。在从行政行为所处的阶段来看，一方面行政行为无论是在作出前或是作出后执行前，如经过调查、评估发现其可能会造成实际损失的，也就是说行政行为或将造成严重的损害或损害发生后可逆转的程度小，这时我们应当启动预防性行政公益诉讼；另一方面是行政机关不积极、不主动，消极地行使行政权，致使国家利益和公共利益处于非常危险的处境时，面对这些紧急的情况，人民检察院亦应当积极行使法律监督权，通过启动预防性行政公益诉讼，来维护公共利益。因此，诉讼时机无论是在风险的认定还是行政行为所处的阶段来看都可能处于不“成熟”阶段，案件受理都需要以放宽对成熟性原则的适用为必要前提。

（三）放宽成熟性原则的适用有助于行政公益线索立案调查

根据最高检《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》的规定，在行政公益线索评估时，要评估线索的真实性，即违法和公益受损的情形是否真实存在，如果存在应当报请立案。从这一方面可以看出，司法机关在调查、审查中如果未发现公共利益已经受到实际的损失，那么只能终结案件的审查，对于行为可能会造成的损失在所不问。如果这样处理就会导致预防性行政公益诉讼的价值大打折扣，而如果放宽了成熟性原则的适用，我们就可以在案件具备导致发生侵害国家利益或社会公共利益高度盖然性时就立案调查、审查，或是制发检察建议。

*山东省临沂市兰山区人民检察院第四检察部检察官助理［276000］

**山东省临沂市兰山区人民检察院第四检察部四级主任科员［276000］

***山东省临沂市兰山区人民检察院第四检察部检察官助理［276000］

［1］ DouglasT.Kendall.Timothyl.Dowling， AndrewW.Schwartz，Choice of Forum andFinality Ripeness， The Unappreciated Hot Topics in Regulatory Takings Cases.33VrbanLaw， P.405（2001）.

［2］ 參见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第651页。

［3］ 参见姜明安：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第301页。

［4］ 参见［美］伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第478页。