乡村振兴战略背景下江苏新型农村社区治理路径——以泗阳县为例

袁 朗, 任春明

[1.江苏省农业科学院,江苏南京 210014; 2.中共江苏省委党校(江苏行政学院),江苏南京 210009;3.江苏省泗阳县农业农村局,江苏泗阳 223700]

习近平总书记指出,全党务必充分认识新发展阶段做好“三农”工作的重要性和紧迫性,坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,举全党全社会之力推动乡村振兴,促进乡村宜居宜业、农民富裕富足[1]。党的二十大报告明确指出“我们完成了脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务。这是中国共产党和中国人民团结奋斗赢得的历史性胜利,是彪炳中华民族发展史册的历史性胜利,也是对世界具有深远影响的历史性胜利”[2]。在中央启动新形势下农村改革试验区工作后,2012年江苏省启动农村改革试验区工作,截至目前已部署开展完成3轮省级农村改革试验,第4轮改革正在进行中。10年来,江苏省在全国和省级农村改革试验区的探索中无畏尝试、果断探索,总计有100多项改革试验任务得到推进落实,持续推进思想创新、理论创新和制度创新,有力推动了江苏省农村改革发展,为率先基本实现农业农村现代化提供了强劲动力。江苏省宿迁市泗阳县搭乘改革试验东风,始终坚持问题导向、目标导向、结果导向,大胆探索创新,全面推动新型农村社区治理体系建设,通过建立“1+3+1”的网络融合方式,提升农村社区服务水平和老百姓的满意度、获得感,把乡村治理体系现代化推向纵深。同时,在新型农村社区治理体系建设迅速发展的过程中,也出现一些这样或那样亟待解决的矛盾和问题。因此,探索出适合新型农村社区治理的路径,全力推进乡村振兴战略落实,把优秀经验推广出去,这对扛起“两争一前列”的历史使命和建设新时代鱼米之乡具有重要意义。

1 乡村振兴战略背景下泗阳县新型农村社区治理的实践探索

农村社区治理是国家治理体系的基础,随着乡村振兴战略的推进,农村面貌焕然一新,广大农民需求也呈现出多样化、个性化的发展趋势[3]。从江苏省新型农村社区治理发展来看,全省按照乡村振兴要求,顺应“四化同步”发展规律,充分尊重农民意愿,遵循因地制宜、循序渐进原则[4],使农民的生产生活方式发生了深刻变化,建设了一批统一规划设计的新型农村社区,基层社会治理与服务也取得初步成效[4]。

1.1 构建党建微网格,夯实党组织“战斗堡垒”,发挥党员先锋作用

1.1.1 建强“红色引擎” 习近平总书记指出“基层是一切工作的落脚点,要加强社区建设,推动社会治理重心向基层下移”[5]。泗阳县在乡村社区治理改革实践中,始终把坚持和加强党的领导放在核心位置。社区与社区之间的特点不尽相同,基层党组织网络体系建立要遵循其共性,也要遵循其特点。针对具有“散而小”特点的村所进行协调合并,可以将原党组织(党小组、党支部等)升格为村级党委,在其他类型的7个新型农村社区设立党总支,通过党委、党总支建立相应发展、治理等方面的工作站,统筹社区发展。“只有调整村级党组织整体功能发挥方式,才能增强村级党组织的吸引力和凝聚力,使党的执政基础深深植根于人民群众之中,从而更好地发挥功能”[6]。

1.1.2 激活“红色基因+红色磁场” 利用党建微网格开展党员“点亮行动”,充分发挥党员的先锋模范作用,推行有情必知、有疑必解、有事必帮的“三有三必”[7],固定“小村说事日”、有事好商量等工作法。“小村说事日”说出了理解、说出了支持、说出了和谐,也进一步密切了党群干群关系,进而推动了乡村和谐善治,充分体现了基层党组织的领导核心作用。

1.2 全面推广“四单制”,充分激发群众积极性,提升社区治理实效

1.2.1 推广“五红”积分,制定积分奖励制度 引导群众参与社区治理,激发群众自治热情,在试点基础上,全面开展积分制管理。从“红先锋”“红磁场”“红服务”“红网格”“红盾牌”5个角度,根据每个部门的特点制定近百项事项清单,包括农村社区日常生活的每个方面,从开始时每户被设定10分的基础分,其分值的增减均根据“五红”细则执行(表1)。通过党员带头,引导群众积极参与积分制管理全过程,以重精神、轻物质、奖罚结合为原则,充分发挥积分制的激励约束作用。

表1 “五红”积分管理清单

1.2.2 公开公共服务事项,提升服务质量 结合工作实际,梳理出乡镇(街道)和村居(社区)公共服务事项清单(表2),并严格按照事项清单的要求进行操作,同时配套制定民众监督公示评价机制,让制度和规范成为衡量乡村治理的科学标准。在切实解决基层组织负担重、为民服务不到位等问题的同时,以方便群众办事、保障群众权益为根本,切实提高群众满意度,密切基层党群干群关系。

表2 公共服务清单

1.2.3 逐项厘清小微权力,规范权力运行制度 对村级小微权力事项进行全面梳理,按照精准、清晰、简明的原则编制履责事项清单(表3),通过制定主体责任清单、协助办理事项准入清单和履责负面事项清单,把具体事项名称、操作流程、法律支持的移居等,通过多层次渠道进行公示,让农村社区群众一目了然,指导其按章办事。通过事项清单的平等共享,把群众和职能部门的办事频率调整到1个层面,使其对话更有效,并能够促进形成权力监督体系的建立,做到让群众评价作为清单运行成效的重要指标。

表3 履责事项清单

1.2.4 倡导人情新风文明,持续推进移风易俗 在“宿九条”基础上,结合卢集镇郝桥村试点经验,在群众参与讨论、议定的基础上,进一步细化人情新风文明清单(表4),根据各村居不同村情,划定每一项婚丧喜庆事宜操办标准和操作流程,加强社区新风礼堂等基础设施建设,出台配套奖励激励措施,将自觉遵守人情新风内容纳入积分制管理范围,纳入文明户、文明家庭评选的重要参考,更多地通过精神奖励倡导引导农民群众自觉简办庆典,杜绝大操大办。

表4 人情新风清单

1.3 推进多元共治,深入探索“警格+网格”融合联动

1.3.1 统一规划网格划分 为推动网格化社区警务提供力量保障和话语权,泗阳县在改革试验区内建立具有相当数量的民警、专职社区辅警、治安志愿者、保安联勤联防队员组成的网络体系,4类人员按照职务职能划分职责,各自在相应的职责区域内提供信息搜集、治安巡逻等工作。根据“警格+网格”融合联动,明确列入网格内工作人员的具体工作内容,明晰相应的考核指标。

1.3.2 统一机制协调运作 建立统一的运作机制,网格内规范化实行“1+3+N”工作运行机制。通过标准化运行机制的建立,让相应的人员能够切实融入到农村社区服务体系当中,不断增强工作的针对性和实效性,真正做到深入“一线”,了解群众所想所需,进一步规范提高其解决实际问题的效果。

1.4 打造邻里互助志愿服务网,提升社区特殊群体照护能力

1.4.1 高标准打造服务载体 泗阳县统筹整合基层党员干部和乡贤、志愿者等多方力量,建立起一支贴近基层、服务百姓的乡村振兴宣传员、产业发展引领员、志愿者服务员、人居环境劝导员、矛盾纠纷调解员和村规民约监督员队伍,推动经济发展社会稳定,与乡村全面振兴同频共振。

1.4.2 高素质打造服务团队 通过政府、乡村、家庭、个人等多层次关系,建立困难家庭和困难人员的互帮互助服务团队。采取“五结合”形式,让农村社区内需要被照顾的特殊人群由原始模式转变为互助模式,针对各自特点,采取与“五结合”内最贴合的帮扶模式运行,把团队服务的服务质量提升到最高水平,不断提升特殊人群的服务质量和生活状态。

1.4.3 高质量创新服务方式 对改革试验区进行摸排,发现整个服务社区内子女不在身边、生活需要帮助的老人共有100多户,对这类人群开展调研和沟通,进而确定在其住宅内和周围一定范围内安装应急呼叫系统,并建立响应机制,成立全天候志愿服务队,常态化坐班、值班,并将志愿服务的时间与积分制结合,用时长换积分,有利于号召大家积极参与其中。

1.5 健全物业服务网格,增强社区居民幸福感

在乡村治理机制创新中,泗阳县积极引入数字化治理手段,构建乡村治理“智治”网络,提升治理效率。打造物业服务网格,建立全天候响应服务体系。将物业服务网格与党建微网格、社区纠纷调解网格无缝对接。着力解决新型社区的物业管理难题,彻底改变以前脏乱差无人管、有困难找不到人等现象,进而提高社区物业网格化管理效率。

2 泗阳县在新型农村社区治理过程中取得的成效

2.1 促进新型农村社区快速融合

新型社区与原来的自然村落相比,由原来的熟人、亲情社会转向半熟人社会、陌生人社会,通过开展“小村说事日”“有事好商量”等创新工作方法,抓住干部群众关心的热点问题、需要解决的难点问题,为干部群众排忧解难、答疑释惑[8],促使乡村干部重心下移,做到大事共同办、小事当即办、群众的事大家办、难办的事商量办。

2.2 拓展社区党建网格化管理水平

社区党建网格化管理即“社区党建积极借鉴网格管理的理念”,把城市社区按一定标准划分成若干网格[9],通过网格整合各类社区治理队伍,凝聚各方资源力量,根据社区类型,划分党建网格,可以按自然村庄、集体居住区网格、楼栋等不同居住形式,设立基层党组织和党员联系人等,按照“1格不止1员、1员多种技能、1岗多责”的原则,组建党建大网格管理队伍,提升社会治理精细化、精准度和协同性,实现多网融合、一网联动。

2.3 充分激发社区正向能量汇聚

坚持党的领导,充分发挥广大党员的先锋模范作用,带头树立“榜样”作用,提高农村党组织的有效覆盖面和组织能力[10],提高基层队伍的社会治理能力,确保社会治理的正确方向。坚持以人为本,引导群众积极参与积分制管理全过程,以村民积分为基础,并根据村情开展“积分制+党员”“积分制+村官(网格员、保洁员)”“积分制+美丽家庭”“积分制+好儿媳(公婆、女儿)”等活动。做到积分制管理为了群众、依靠群众、服务群众。坚持正面引导,加强宣传,营造人人参加积分的浓厚氛围,凝聚积极向上的正能量[11]。

2.4 升级基层治安综合管控效能

打通警务平台与政务平台信息壁垒,打破派出所、网格“单打独斗”的局面,按照“人在网中走,事在网中消”的原则,多渠道获取群众矛盾纠纷、信访维稳、治安隐患等重要信息,通过社区“综合信息监控室”、派出所“勤务指挥室”信息互通共享,依托工作职责,分类分部门或联合开展案(事)件处置,实现及时介入、靠前化解、闭环处置,提升基层社会治理效能。

2.5 有效破解基层社区物业管理难题

推进党建向基层服务延伸,在党组织领导下,社区组建物业服务团队,或在引进的第三方物业企业中,通过设立基层党组织,引领推动物业服务和管理规范化、科学化,以切实解决群众身边的“关键小事”为着力点,破解物业日常管理难题,提升社区治理效能。

2.6 提升新型社区特殊群体照护能力

通过建设邻里互助中心,组建邻里互助志愿者服务队,提升社区对特殊群众的互助照护能力,提升社区群众互帮互助,和谐共进的人文氛围。解决老年人、小孩、残疾人等特殊群体的日间照护问题。

3 泗阳县在新型农村社区治理过程中面对的现实问题

泗阳县在第3轮农村改革试验过程中着力新型乡村社区治理,通过创新“1+3+1”五网融合机制,推进乡村治理体系现代化进程,取得了看得见的实效,为乡村振兴战略顺利实施提供了具体案例。基于乡村振兴视角下的新型农村社区治理,内外部环境以及具体目标都发生了很大变化,呈现出一些新的特点[12]。当前泗阳县在治理过程中仍存在一些问题。

3.1 重视程度不够

很多部门和乡(镇)村2级仅将改革创新任务当作农业农村部门的一个单项工作,对农村改革创新试验的目的意义认识不足,重视程度不够。以清单制和积分制推广为例,虽然面上普遍推广相关创新做法,但是由于相关部门未能真正重视,形成“形式上落实,但实际推广落实的效果不够理想”的局面。

3.2 成果推广经费保障不足

在实施乡村社区治理的创新试验成果扩大推广过程中,县(市、区)乡(镇)村3级都需要充分利用好宣传推广媒介(如广播电视台、网站、微信等新闻媒体)的作用,将治理的工作意义、内容、成效等进行跟踪报道,宣传先进典型,营造良好的思想舆论环境,这项工作的开展不可避免需要一定的经费投入,由于县(市、区)乡(镇)村3级经费较紧张,没有更多的资金投入到新型农村社区治理的宣传推广当中去,造成“部分创新成果宣传困难、推广更加困难”的局面。

3.3 部门间统筹力度不大

在农村改革创新试验过程中涉及多个部门单位和县(市、区)乡(镇)村3级,在具体实施治理过程中,县(市、区)成立工作专班,统筹纪委监委、组织、宣传、农办、民政、司法、财政、人力资源社会保障、乡村振兴等职能部门协调配合。但农业农村部门在统筹推进的过程中由于人员、经费、机制等原因,导致各部门之间的统筹力度不大,合作意识不强,合力作用不明显,推进力量薄弱。

4 完善新型农村社区治理路径的对策建议

“十四五”时期是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的关键5年,农业农村工作的任务更加艰巨、责任更加重大,破除体制机制改革的重要手段是改革创新,可以加快促进释放农业农村发展的新动能。在新型农村社区治理体系和治理能力现代化建设的探索道路上,必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,加强党对农村治理的统一领导,牢牢把握住治理体系和治理能力建设的主攻方向。泗阳县针对农业农村发展的新形势、新要求,围绕改革试验区改革的重点领域和关键环节,通过苏北农民住房条件改善后形成的新型社区,探索村民自治新路径,为全省各地创新提供有益的经验启示。

4.1 坚持党的领导核心地位,持续完善体系建设

结合乡村治理转型的趋势和要求,持续完善新农村社区治理机制十分必要[13]。要始终坚持党的政治建设的统领地位,切实维护好党组织在治理乡村中的领导核心地位,发挥把握乡村治理方向、制定政策、谋划大局、促进改革的主心骨作用。在乡村社区治理联席办框架下,持续完善体系建设中的组织保障内容,强化组织保障力度,从相关部门抽调工作人员,设立运行农村社区治理专门办公室,同时进一步增加改革创新人员专员或加大治理专业人才队伍的培养,从组织层面加大统筹推进改革创新工作的力度。

4.2 制定丰富指标体系,加大考核力度

坚持以人民为中心的发展思想,充分尊重民意,维护民权、依靠民力,把创新基层社会治理与满足人民群众需求紧密结合起来。科学制定新型农村社区治理的考核指标体系,将考核指标体系细分为约束性指标和创优性指标2个部分,在全线达标的基础上,让创优性指标各显特色。紧密结合本社区实际,在补齐短板、发挥优势上找准工作切入点和突破口,形成工作特色。充分彰显各地区农村社区建设的差异化、个性化发展成效,把建设适合自身发展的农村社区过程变成尊重实际、尊重民意、尊重事实的过程,不断提升人民群众的获得感、安全感、幸福感。同时,将农村社区改革创新列入年度高质量考核一级指标范围,加大对农村社区改革创新试验工作实绩的考核力度,提高农村改革创新指标分值。

4.3 科学规划经费使用,加大经费投入

在科学规划过程中始终坚持系统论、整体论,通盘设计、统筹兼顾、集成改革思想,避免造成因规划不科学造成的治理成本浪费。近年来,江苏省的改革创新试验任务主要依靠省级经费投入,为保证试验成效和提升县(市、区)、乡(镇)、村开展改革试验的积极性,在加大考核力度的同时,应进一步加大省级资金扶持力度,并将改革创新经费列入县(市、区)、乡(镇)2级财政预算,确保专项经费专款专用。

4.4 构建科学评价机制,引入容错纠错机制

在新型农村社区治理过程中,要鼓励基层大胆试、大胆改,建立再改革试验中的容错纠错机制。各级部门要进一步解放思想、开拓创新,在与之相配套的资金管理办法和各项考评机制上,应在政策法规范围内,根据各地区实际,创新丰富改革创新的方式方法,构建科学、可持续的长效评价机制,让容错纠错机制成为想干事、会干事、能干事的干部干成事,同时要避免朝令夕改的情况发生。

4.5 探索数字治理机制,实践“互联网+”应用

以数字化手段融入农村社区治理,提升数字化治理能力和水平。对农村社区的“两委”成员,要不断进行乡村治理转型下新农村社区治理专业知识学习,提升自身的治理实际能力[14],探索以“一张图和一张表”为基础的社区基础信息多元化管理,扩大数字技术在农村社区治理过程中的广泛应用,通过线上线下同步民主议事决策、网上信息公开、特殊群体智能照护等数字乡村社区治理新机制,加快实现数字化与乡村振兴、基层治理等融合发展,让数字化成为乡村治理现代化的助推器。