乡村振兴背景下数字化赋能乡村治理的创新实践——以陕西陕北、关中、陕南三大片区为例

吴 琪,张 伟,韩荣彦

(杨凌职业技术学院马克思主义学院,陕西杨凌 712100)

2017年,党的十九大作出实施乡村振兴战略的决定。党的二十大再次明确要全面推进乡村振兴。从实施乡村振兴战略到全面推进乡村振兴,这5年来,我们在乡村振兴方面探索形成了一批创新经验和实践成果。其中,农业农村信息化建设、数字乡村建设和乡村治理数字化等实践探索经验成为全面推进乡村振兴的特色亮点,而这些实践经验的实质是数字化与乡村治理的深度融合。但是,就共性来看,对于数字化赋能乡村治理的逻辑要义,当前学术界并没有给出作出阐释; 就个性来讲,对于地处西部地区的陕西来说,陕西在实施乡村振兴战略的背景下,全面推进乡村振兴给数字化和乡村治理带来了哪些机遇和挑战?如何推进数字乡村建设?探索形成了哪些创新经验?以及省域内是否存在差异等等问题,迫切需要去探究。

1 三轮驱动:数字化赋能乡村治理的逻辑进路

赋能理论指的是权力下放、授予权力和赋予能力,最初是西方学者在组织行为学及企业管理学领域用来探讨如何激发员工的主动行为、工作能力和绩效的路径或工具,随后逐渐发展成为一个心理层面上的动机或效能感概念[1]。数字化与乡村治理的深度融合,就其表现而言,就是赋能理论的运用,就是数字化能够通过赋予乡村治理多种信息处理能力从而增强乡村治理效能的过程。

1.1 数字化赋能乡村治理是数字乡村建设的政策实践近些年来,数字化技术不断加速改造,深刻改变了社会生产生活方式,重塑了人们的信息交流方式,对乡村治理也产生了深刻影响。在此社会背景下,随着乡村振兴的不断深化推进,国家高度重视数字化技术在乡村治理方面的运用,出台了一系列制度、政策与规划。2019年,中办、国办印发了《数字乡村发展战略纲要》首次提出数字乡村的概念[2]。同年印发的《数字农业农村发展规划》提出建设乡村数字治理体系。《“十四五”推进农业农村现代化规划》提出要推进乡村管理服务数字化,对未来5年的数字乡村建设作了规划部署。为了贯彻十四五时期农业农村现代化规划,农业农村部专门研制了《“十四五”全国农业农村信息化发展规划》,提出要促进信息化与乡村治理深度融合,提升乡村治理智能化、精细化、专业化水平。除此之外,中央网信办、农业农村部多部门联合制定了《数字乡村建设指南》,对如何建设数字乡村作了更为细致的技术规范,是数字乡村建设的操作指南[3]。从“纲要”到“规划”,再到“指南”,数字化赋能乡村治理的政策理路越来越清晰,思路越来越明确。这些政策规划形成了乡村治理数字化的政策制度体系,为基层探索数字化赋能乡村治理的实践经验提供了强有力的政策支持保障与指引。

1.2 数字化赋能乡村治理是解决乡村治理难题的现实需要乡村治理是国家治理的基石,乡村治理效能高低会通过治理的传导效应影响到国家治理效能。自实施乡村振兴以来,基层围绕乡村治理数字化方面深入探索,形成了一些初步经验。但是这些已有做法经验与国家对数字乡村建设的要求仍有较大差距,主要体现在3个方面:一是党建信息化水平不高。党非常重视信息化技术在农村党建方面的支撑作用,也采取多种举措给广大乡村配备信息化设置。但是农村并没有充分运用好信息化技术,没有因村制宜将信息化技术与农村党建结合起来,发挥“互联网+党建”的宣传凝聚作用,也缺乏运用互联网技术落实党务公开,导致党建信息化运用处于“悬浮”状态。二是村务参与网络化水平不高,村民是乡村治理的主体,数字化技术对于提升村民参与村级事务有着非常重要的作用。但是实际运用程度并不高,数字化技术并没有运用到畅通村民参与渠道、引导村民参与线上协商和村级小微权力监督等方面,形成“数字化下乡”与“村民网络参与”相脱节的现象。这些问题在不同程度上影响到村民参与村级事务的积极性与主动性,更会制约乡村治理效能的提升,而解决这些问题的关键就是要继续深化运用数字化技术,将数字化与乡村治理融合起来,因此,从这点来看,数字化赋能乡村治理是解决乡村治理难题的现实需要[4]。

1.3 数字化赋能乡村治理是数字化技术可行性的有力证明数字治理是通过治理工具的“数字化”,推动各治理主体及单元精确、协调、高效、稳步和持续运作的治理体系与治理能力现代化的历史过程[5]。数字化治理具有整合主体、信息流通、资源共享的优势与作用,对于推动社会转型升级和生产生活重塑具有非常重要作用,数字化技术也会对乡村治理产生非常重要作用。第一,数字化赋能乡村治理能够整合乡村治理资源,乡村治理是治理主体运用治理资源采用治理方式实现乡村善治的长期过程。乡村治理资源包括治理权力、治理主体和治理信息等各种要素,但是由于乡村治理在结构化的基层政府格局中,这些资源呈现分散状态,而数字化技术能够充分发挥信息整合作用将这些治理资源整合起来,促使资源使用最大化。第二,数字化赋能乡村治理能够整合乡村治理主体,乡村治理主体因地域、空间和时间等限制无法顺畅地参与村级事务,而数字化技术能够通过技术方式将这些主体整合起来,形成乡村治理主体[6]。第三,数字化赋能乡村治理能够畅通村民参与渠道,村民通过手机、电脑等智能设备,可在数字化信息政务治理平台中,积极反馈不同阶段的发展需求并获取更具时效性的政府治理政策[7]。数字化技术能通过线上技术将居住分散、利益分离的村民联系起来,为他们参与村级议事协商、村级事务决策提供技术平台载体和技术支撑。因此,从数字化治理的优势与作用来看,数字化为乡村治理提供了技术可能。

2 片区差异:数字化赋能乡村治理的省域多元探索

数字化因其独特的治理优势与作用,在乡村治理实践中得到广泛运用陕西作为西部经济大省和西部乡村振兴先行示范区,立足陕西省域实际,聚焦互联网党建、乡村治理信息化水平和村级资产监管信息化等方面着力探索,形成了独具区域特色的乡村治理数字化经验。

2.1 “互联网+善治”推进乡村党建志愿服务的陕北探索陕北地区陕西北部,包括榆林、延安和铜川3市。作为革命老区,陕北近些年来在实施乡村振兴战略的布局中聚焦互联网助推乡村振兴方面先行先试、主动探索出了具有陕北地域特色符合区域市情的数字化赋能乡村治理经验。延安市宝塔区河庄坪镇自2018年实施乡村振兴战略以来,统筹推进脱贫攻坚与乡村振兴,通过整合资源,集中优势使全镇所有村庄在基础设施建设和村民生产生活条件方面大幅度改善。在此基础上,河庄坪镇党委看到脱贫攻坚期内数字化助力脱贫攻坚的优势后,决定将数字化技术运用到乡村治理中去,进一步畅通政府与居民沟通渠道,便利基层群众。为此,河庄坪镇为辖区各个村落安装无线网络,并将无线网络与基层政务、平安乡村建设等结合起来,形成了“智慧广电+基层党建+精准扶贫+政务服务+治安防控+民风建设”的新模式。而且还创新推出二维码志愿服务,为每户制定专门二维码,志愿者通过扫描二维码就可以为村民提供精准化的村级便民服务。从陕西地区河庄坪镇的探索中可以看出,河庄坪的数字化赋能乡村治理是将互联网与基层党建、农村政务和精准服务结合起来,通过技术赋能和提升治理能力的方式将数字化技术运用乡村治理中去,不仅实现了农村政务的便利化办理,也为村民提供了多样化、精准化服务,促使数字化赋能乡村治理具有了“贴心味”。

2.2 “数字乡村”综合服务平台赋能乡村政务村务的关中创新关中地区地处陕西中部,因其良好的自然位置和辖区内高科技技术企业云集优势,在数字化赋能乡村治理方面也做出了富有特色的做法经验。陕西省渭南市富平县东华街道面对新冠疫情流行的特殊背景,如何解决远程召开支部党员大会?如何将流动党员集聚在党组织周围等问题。街道工委在看到数字乡村建设给乡村治理带来的重大机遇后,充分依托 “数字乡村”综合服务平台,推出“互联网+智慧党建”模式,解决了农村党建问题,同时将数字化与党建教育深度融合,开发了“智慧党建”“电视会议”“金色学堂”等10个特色服务板块,村民可以通过远程终端就可以看到村级党务、村务、三资情况,形成了党建+学习的党建教育体系。不仅如此,东华街道还借助数字乡村建设,大力实施平安乡村工程建设,将数字化技术真正运用到服务与保障村民公共生活中去,发挥了数字化技术的集成整合作用。从关中地区东华街道的探索中可以看到,关中地区的乡村治理数字化建设已经具备了一定的基础,是在前期数字化基础设施的基础上进行的更为深入的探索。而且是借助已有的数字化综合服务平台进行的拓展创新,形成了以党建为内容的党员教育体系。同时将平安乡村建设嵌入到数字化技术中,让平安乡村建设有了更为可靠的技术支撑。

2.3 数字化技术赋能平安乡村建设的陕南实践陕南地区地处陕西南部,秦岭山脉以南,由于地势原因,这里的许多农村深处大山之中,人口集中居住度不高,这种自然环境和居住特点既给当地推进乡村振兴提供了发展机遇,也给乡村治理带来了诸多挑战。安康市白河县仓上镇区域内地势险峻,由于这种自然地势,再加上近些年来许多年轻人外出打工,村内老年人普遍不会使用智能化手机设备,导致党和政府的声音无法直接传递到村民中,甚至对党和政府的政策产生误解等现象。为了解党和政府政策宣传无渠道的问题,该镇借国家推进数字化的时机,针对大多数不会用智能手机、接受外界信息少的老年群体的乡镇实际,在原有的“媒体+数字电视”平台基础上改造升级“数字乡村”智慧服务平台,将宣传部门的融媒体技术与数字化乡村建设结合起来,紧扣“传递基层声音、讲好群众故事、做好‘三农’服务、促进乡村振兴”4项任务,构建“新闻+政务+服务+商务”的融媒传播矩阵,让村民通过数字电视既可以时刻了解到党和政策的政策,打通了宣传、教育、引导、服务群众的“最后一公里”,也可以了解到乡镇党务、政务公开情况。从陕南地区数字化运用情况来看,目前还处于数字化运用的初级阶段,仅限于用于宣传党的政策和执行情况,数字化赋能乡村治理的运用化程度并不高。

3 实践张力:数字化赋能乡村治理的现实困境

从陕西三大片区在乡村治理数字化方面的探索实践来看,目前陕西在数字化赋能乡村治理方面已经取得了显著成效。但同时也在乡村治理方面存在诸多现实问题,这些问题在某种程度上制约着新时代陕西乡村治理效能的提升。

3.1 数字化治理基础较为薄弱乡村治理数字化是现代信息技术与治理实践的有机结合,必须要以坚实的硬件和软件作为基础。但是,从目前陕西三大片区的实践探索来看,数字化基础较为薄弱,主要体现在两个方面:一是乡村治理数字化基础设施更新度不够,从陕北地区推进乡村善治的无线网络+基层政务服务的实践做法来看,这些基础硬件设施在脱贫攻坚时期发挥了非常重要的政策宣传和组织群众作用,但是随着乡村建设的不断推进和信息化技术的不断迭代更新,已有硬件设备没有及时更新换代,与群众实际需求出现脱节,已经无法满足现实需要。二是数字化软件有待升级改造,硬件是基础,软件是支撑,关中地区构建的党建+学习的党建教育体系,大部分的服务板块都是一些集中于一些学习教育方面的设计,缺少沟通联系村民、与村民协商议事的深层次板块设计,而且已有软件更新不及时,内容呈现陈旧、契合性不强的特征。

3.2 治理应用场景有待拓宽乡村治理数字化是数字化赋能乡村治理的深度结合,高效的实际应用是才是乡村治理数字化的价值所在。但是从陕西省三大片区已有的实践中可以看出,当前乡村治理数字化应用场景较为狭窄。例如陕南地区的个别区域,在数字化技术的驱动下,仅仅将数字化应用到平安乡村等基础场景应用,没有结合当前信息技术的创新度和村民现实生活中需要来丰富和拓展应用场景,只是局限于日常性的操作使用。同时,没有充分认识到乡村治理数字化应用的真正实际价值所在,也没有立足当地农情村情并将村民的现实需要融入其中,出现日常性事务数字化应用程序高而村民参与村级事务场景应用缺乏的现实难题,很大程度上会消解村民参与乡村治理的积极性。

3.3 数字技术缺乏与负担同现从时代发展和现实需要来看,数字化赋能乡村治理既拓展了数字化的应用场景。但是结合陕西三大地区乡村治理数字化应用的现实情况发现出现了新的数字技术负担,主要体现在两个方面:一是村民数字技术操作素养欠缺,农民是乡村治理的主体,是驱动数字乡村建设的内在动力[8]。乡村治理数字化效能高低最终取悦于村民主体,村民是否会使用信息化手段是检验成效的关键所在,但是从既有乡村治理数字化的实践来看,部分村民的数字技术操作素养存在短板,仅限于最基本的微信群,更高层次的技术操作水平存在很大不足。二是数字化技术负担逐渐凸显,通过实际调研来看,个别地区乡村治理数字化技术应用很先进,但是同时也出现了各种五花八门的应用APP,有些甚至是功能相似,但是不解决实际问题,给基层干部和群众造成数字负担[9]。

4 消解与深化:数字化赋能乡村治理的优化路径

乡村治理数字化是数字化与乡村治理的深度融合,也是数字化技术应用和乡村治理的发展方向,因此,必须要立足陕西乡村治理实际情况,聚焦当前实践中出现的现实难题,进一步在提升乡村治理效能方面深化探索,形成可复制、可推广的乡村治理数字化经验。

4.1 加强乡村数字化基础设施建设健全的基础设施是乡村治理数字化的前提和基础[10]。当前陕西在推进乡村治理数字化方面出现数字化基础设施更新不够及时、不健全的现实难题,因此,推进乡村治理数字化首先要将最基础的数字化设备配备到位。第一,强化数字设施共享,结合数字乡村建设行动,推动农村网络全覆盖,加快农村数字化党建、数字化服务等设施建设,并在一定区域内设立服务站,为广大农村数字化治理提供技术服务。同时,也应充分认识到,乡村数字化基础设施不仅包括硬件,也应包括软件。第二,加强数字软件开发,陕西各地应立足当地经济发展水平和技术发展程度,在原有设备基础上,开发更贴近群众生活、便于群众操作的客户端,并上线与群众生产生活、乡村治理相契合的功能,为数字化的乡村治理提供基础支撑。

4.2 拓展乡村治理数字化应用场景 从目前陕西省已有乡村治理数字化实践来看,仅限于农村数字化党建和数字化政务服务方面,数字化应用场景较为狭窄,因此,必须要结合当前乡村治理数字化发展趋势,进一步拓展乡村治理数字化的应用场景[11]。要融合“三治”拓展乡村治理数字化应用场景,自治、法治、德治是乡村治理的重要方式,乡村治理数字化应注重与“三治”融合相结合:在自治方面,可以结合村情实际开发线上审批、线上办事服务系统,方便群众办事,同时建设权力监管系统,让村民可以随时看到村级权力使用情况;在法治方面,依托原有的党建和政务系统开发智慧普法平台,让农村法治建设更为智能化,构建“平台+法律顾问”普法模式;在德治方面,将村民在村内行为转化为积分制,开发积分管理系统,采取加减积分的形式,引导村民自我约束,加强道德自律。

4.3 提升农民乡村治理数字化素养村民是乡村治理的主体,也是乡村治理数字化的真正使用者,提升乡村治理效能,必须要提升农民数字化素养。[12]一是邀请专家技术人员开设数字化治理讲座,采取喜闻乐见、通俗易懂的方式进行宣传,让群众从思想上充分认识到,乡村治理数字化是未来乡村治理的发展趋势,数字化给参与村级事务带来的便利。二是以乡镇为单位组建帮扶队伍,陕西各地可以结合当地农村社会组织培育情况,依托社会组织组建技术帮扶队伍,帮助那些数字技术操作技能较低的农村群体提升数字素养,增强乡村治理主体能力。