乡村振兴战略下茶产业地方立法探析

岳 婷

（天津工业大学，天津市 300387）

茶文化是我国传承延续几千年的传统文化，同时也是现代中国人日常生活的一部分，全国各省市各民族的人们普遍有喝茶的习惯。随着人们愈发注重生活品质，养生、文化、审美、娱乐等功能近年来备受消费者青睐。在乡村振兴背景下，茶产业蓬勃发展，在茶资源较为丰富的地方逐步形成了较为完整的产业链，其中包括传统茶叶产业，如各式名优茶品、茶具茶器，也包括茶文创、新式茶饮等相关产品，以及茶文化服务业、茶文化旅游业等。茶产业快速发展的同时，也存在着诸多乱象，亟须通过法律予以规制。目前，在法学领域，少有学者关注茶产业地方立法。本文拟通过分析茶产业地方立法保护的必要性，统计分析国内茶产业地方立法文件，从中找出茶产业现有地方立法存在的问题，并借鉴韩国茶产业与茶文化立法经验，从法学视角探析完善茶产业地方立法保护的思路和措施。

1 茶产业立法保护的必要性

1.1 茶产业的经济价值

近年来，随着人们日益注重提升生活品质，越来越多的消费者选择茶文化相关的产品与服务，比如茶叶、茶具、茶艺表演等。消费者需求的变化，为茶产业发展提供了广阔的市场空间，当前我国茶产业正处于快速发展阶段，形成了涵盖茶叶种植、生产销售、茶文化消费、茶文化旅游的庞大产业体系，成为乡村振兴、实现农业现代化的支柱产业。根据农业农村部发布的相关数据，2020年我国毛茶产量约占世界产量的50%，产量和消费总量居世界首位。国家统计局相关数据显示，2021年我国茶叶产量更是首次突破300万t。《2022年中国茶叶产销形势报告》显示，2022年我国茶园面积达333.03万hm2，干毛茶总产值再创历史新高，达到3180.68亿元。我国茶产业从茶叶种植、茶叶生产到茶叶消费环节均取得了长足发展[1]。“十四五”更是我国茶产业发展的重要战略机遇期[2]。根据2021年发布的《关于促进茶产业健康发展的指导意见》，茶产业在“十四五”期间的总体目标——到2025年，茶园面积稳定在现有水平，干毛茶总产值达到3500亿元，茶叶出口额达到25亿美元；茶科技水平大幅提升，茶文化大力弘扬，一二三产业深度融合，茶产业高质量发展格局基本形成。

1.2 茶产业的历史文化价值

我国是茶叶种植历史最悠久的国家，也是世界上茶文化资源最丰富的国家，是我国劳动人民世代传承的智慧体现。我国广阔且差异巨大的地理环境、多民族的社会特点，以及五千年的历史文化，使我国留存了丰富多样的茶文化遗产，为文化创作提供了大量素材，产生了许多与茶有关的茶歌茶舞茶艺、诗词绘画、影视戏剧等文艺作品，极大地延展了中华文化的广度与深度。近年来，国家相关部门也日益重视文化遗产的调查研究与认定，目前共有37项茶传统技艺入选国家级非物质文化遗产代表性项目名录，16项茶类文化遗产被认定为中国重要农业文化遗产[3]。2022年，联合国教科文组织将我国传统制茶技艺及其相关习俗列入人类非物质文化遗产代表作名录[4]。

茶文化不仅是我国传承几千年的宝贵文化遗产，更是现代中国人日常生活的一部分，丰富人们的生活和精神世界。我国传承几千年的茶文化也为茶产业发展提供了重要基础与条件。叶皓曾指出，“文化是可以物化的一种生产力，也是一种核心竞争力”[5]。茶文化遗产其内含的经济价值可以转为巨大的生产力[6]。通过挖掘茶文化内涵，优化茶文化相关的产品与服务，提升茶产业的附加值，探索产业融合发展路径，能够壮大茶产业规模，有效带动相关产业的发展[7]。

1.3 立法保护茶产业的紧迫性

然而，在快速发展过程中，我国茶产业也存在着产品供求结构失衡、产业发展粗放，研发能力不足、品牌建设薄弱等诸多问题，导致茶产业难以满足日益增长的多元化需求，茶文化、茶产业、茶科技统筹不足，可持续发展力不强。我国茶产业仍面临着大而不强的局面，离茶业强国仍有相当差距。因此，当前茶产业立法承担着弘扬茶文化、振兴茶产业、创新茶科技的重要使命[8]。目前，我国茶产业立法数量不仅少，缺乏完备的法律法规体系，而且现有的立法文件主要侧重于茶产业的经济价值，以市场调节为主，政府引导建设现代化、综合性茶叶企业，集中地区茶叶企业优势，将茶叶的种植、采摘、加工、销售、旅游等环节统筹起来一体化发展[9]。但是，这种侧重经济价值的立法原则容易导致茶文化为茶产业经济发展让路，过度开发茶文化资源，比如云南古茶树被滥伐、茶文化景观被严重破坏、知识产权保护不足等，不利于茶产业的可持续发展。

2 茶产业地方立法概况

2.1 茶产业地方立法进程逐步加快

目前，我国并没有出台关于茶产业的国家层面的专门法律，茶产业地方立法主要的上位法依据有《农业法》《乡村振兴法》《食品安全法》《农产品质量安全法》等。此外，2015年修订的《立法法》赋予了设区的市关于城乡建设、环境保护和历史文化保护等方面的立法权限[10]。

福建省茶文化历史悠久，茶产业地位一直处于全国前列，也是全国最早重视茶文化产业地方立法的省份。福建省于2012年6月1日正式实施《福建省促进茶产业发展条例》，成为第一个出台茶产业地方性法规的省份。在条例实施后，福建茶产业发展进入了快车道，茶产业总值位居全国第一，2018年更是率先实现茶叶全产业链产值超千亿的目标。2021年5月，福建省人大对条例进行了进一步的修订，加大了对违法行为的行政处罚力度、完善了茶产品质量追溯与管控等内容[11]。

其他省市的茶文化产业地方立法进程也逐步加快。2014年2月，黔南布依族苗族自治州出台了《黔南布依族苗族自治州促进茶产业发展条例》，成为全国第二、少数民族地区第一个为茶产业立法的地区。2021年，贵州、湖北、湖南等省份相继出台茶产业地方性法规，安徽、四川、浙江、江西等省份均出台了关于茶产业发展的行政规范性文件。茶产业发展的地方性立法文件的陆续出台，正迎合了茶叶资源大省向茶产业强省转变的机遇期，对于当前我国茶产业高质量发展具有重要意义[12]。

2.2 茶产业地方立法样本—《杭州市西湖龙井茶保护管理条例》

2021年颁布的《杭州市西湖龙井茶保护管理条例》是茶产业地方立法保护的典型实例，体现了设区的市在茶产业立法保护上的探索与经验，对推进茶产业地方立法保护的完善具有重要的示范作用和借鉴意义。《杭州市西湖龙井茶保护管理条例》共42条，分为总则、文化传承与产业发展、品质保护与提升、品牌保护与标识管理、法律责任、附则六章，内容较为细化、翔实，可操作性强。条例第三条对西湖龙井茶、西湖龙井茶产区等概念作出了清晰界定。同时，条例对地方政府及相关部门的职能分工的规定更为具体，例如条例第五条规定了市人民政府、西湖区人民政府、西湖风景名胜区管委会、茶产区街道办事处各自的职责范围；条例第六条规定了市农业农村主管部门、茶产区所在地的农业农村主管部门具体负责本市西湖龙井茶保护与管理工作、种植资源保护、品质提升和龙井茶专用标识管理工作。其次，《杭州市西湖龙井茶保护管理条例》重视茶文化传承，将其列入法规第二章给予明确规范，条例第十一条至第十五条规定了文化广电旅游部门、农业农村主管部门、市人民政府在茶文化传承方面的职责。此外，条例还就茶园生态环境保护单独设置一届立法进行规范，强调绿色发展，促进茶产业发展的同时要注意保护生态环境。

3 茶产业现行立法存在的问题

3.1 立法对茶文化价值重视不足

茶文化，是指茶叶在生产、销售、消费或者关于茶的活动中所包含的精神内涵。各式名优茶品，以及茶具茶器、茶机械、茶文创、新式茶饮等茶产业链相关产品均能体现出我国各地区丰富多样的茶文化。目前的茶产业立法文件，虽然对茶文化做出了一定的规范，但对茶文化的重要性仍然认识不足，无法支撑茶产业的高质量发展的现实需要，不利于构建文化赋魂、科技赋能、产业融合的茶产业发展大格局[13]。此外，我国现有掌握茶文化工艺技法的传承人数量急剧下降，一些茶制作工艺技法面临失传的危险，相关从业人员法律意识淡薄，亟须立法予以保护，在推动茶产业发展的同时保护茶文化遗产。

3.2 缺乏完备的法律规范体系

目前，我国关于茶产业的立法保护仍处于起步阶段，法律制度供给显著不足。国家层面没有关于茶产业保护与发展的专门法律、行政法规、行政规章，只有行政规范性文件，法律效力低。同时，仅有福建、贵州、湖北等少数几个省市出台了地方性法规，部分市、县出台了其他规范性文件，缺少关于具体实施细则与管理办法的地方行政规章。现有的立法文件远远不能满足规范茶文化产业的现实需求。

3.3 缺乏实施规则与标准

现有的立法文件虽然对茶产业从种植资源、质量管控、生态保护等多方面制定了法律规范，但部分法律条款较为笼统，缺乏具体明确的实施规则与标准。一些违法行为没有相应的法律责任，如违法开垦茶山没有具体的行政处罚条款；对有的违法行为行政处罚力度不够，如对伪造茶叶生产记录行为的处罚金额太小，无法起到震慑作用。其次，缺少对相关行政部门及组织的监督条款。再者，对上位法重复较多，或者对其他省市的茶产业发展条例大量“借鉴”，导致部分法规的可操作性较差[14]。此外，法规对作出重要贡献的个人或组织的奖励或者补助条款没有具体的标准和条件。

4 完善茶产业立法保护的建议

4.1 坚持产业发展与文化保护并重的立法原则

茶文化是茶产业发展的动力之源，将这些具有深厚文化内涵的茶产品进行生产、流通，开发茶文化服务与茶文化旅游，能够极大地促进茶产业链、价值链、利益链的融合与创新，有助于解决茶文化产业当前转型发展面临的一系列突出问题。将茶文化纳入茶产业立法文件，坚持产业发展与文化保护并重，还能够推动茶文化遗产的保护与传承，促进茶文化资源的有效开发与创新，有利于我国文化建设战略的推进。对此，可以借鉴韩国茶产业的立法经验。韩国于2015年颁布《茶产业发展与茶文化振兴法》，随后于2016年颁布《茶产业发展与茶文化振兴法实施细则》《茶产业发展与茶文化振兴法执行令》等一系列法规。韩国在立法过程中坚持将茶产业与茶文化放到同等重要地位，以此发展茶产业，传播茶文化，为增加农民收入和人民的健康生活作出重要贡献，规范和保障了茶产业的健康可持续发展。

4.2 细化茶产业法规实施规则与标准

茶产业的立法保护涉及各类主体的切身利益，如何对他们的利益关系进行平衡，从而保障茶产业中的各方主体享有相应的权利，并承担相应的义务，尊重其他主体的合法权益，是立法文件中的重要内容。对于茶产业的相关立法，应当在上位法的授权范围内和指导思想下，深入当地进行立法调研，制定符合当地特色和具体情况的实施细则与标准。地方性法规的出台要充分收集茶产业从业者的意见，坚持程序公开，依法将立法草案公开征求意见并及时反馈，做好立法解释工作。具体而言，对于茶叶标准、加工工艺，以及茶文化传承教育相关机构与人员的具体要求和从业规范，应当通过地方行政规章或者其他规范性文件予以明确规定，并对违反规定的行为制定具体的行政处罚标准。其次，对于制定地方茶产业发展规划，立法文件应当明确具体的制定部门和主要内容，其他相关部门协同配合的具体要求。再者，地方立法文件应当完善相关法律监督条款，切实保障资源、政策、资金能够落到实处，对于企业、团体的违法违规行为、相关部门执法、监督不力，提供明确具体的法律救济途径。

4.3 加快建立茶产业立法规范体系

我国茶产业基本形成了以区域为核心的产业体系，不同区域之间的茶叶特征、品质不同，经济发展状况与生活文化水平不同，有必要依据各省市的具体情况制定符合地方特色的法律文件，加快建立茶产业立法规范体系。对此，可以借鉴韩国茶产业与茶文化立法经验，有步骤地完善茶产业立法体系。首先，坚持立法试点，优先加快地方行政规章与其他规范性文件的制定，可以将一些行之有效的政策上升为法规，地方立法的探索也能为国家层面的茶产业立法提供经验借鉴。其次，鼓励制定关于茶产业发展与茶文化传承的村规民约，以及加强行业自律，充分激发社会大众与民间组织的智慧，为茶产业发展与茶文化传承提供全方位保护。此外，还应加强地方立法调研，建立听证会制度，找出真问题，立法精简实用，避免与上位法重复，避免机械地借鉴国外和其他省市立法经验。