党的十八大以来新型职业农民培育的政策演进及逻辑反思

韦 卫，申 磊，陈 捷

（1.贵州交通职业技术学院 基础教育学部，贵州 贵阳 550001；2.贵州师范大学 教育学院，贵州 贵阳 550001）

一、问题提出

乡村人才作为乡村发展的关键性人力资本，承载着乡村振兴的必然使命。新型职业农民作为乡村人才振兴中的核心主体，其内在的文化情感和外在的知识技能的发展阈值反映了乡村振兴的实践样态。习近平总书记明确指出“要提高农民素质，培养造就新型农民队伍，把培养青年农民纳入国家实用人才培养计划”。[1]在国家高度重视和支持下，我国新型职业农民的发展在数量上取得了巨大飞跃，在个体经济收入上，2017年27.7%的新型职业农民人均农业经营纯收入超过城镇居民人均可支配收入[2]，培育数量上，截至2020 年底，新型职业农民总量已超过2000万人[3]。但是在数量上的优势并不能掩盖新型职业农民培育的短板，例如尚未形成完善的培育体系、缺乏精准的政策安排等问题普遍存在，这显然与“坚持把乡村人力资本开发放在首要位置”不相适应。如何高质量地培养新型农民，将他们合理地转化为农村发展的人力资本，是建设社会主义新农村的迫切需要。[4]新型职业农民培育迎来了新的发展时期，亟待总结和概括既有经验，主动对接乡村振兴的新局面。

与国家和社会高度重视新型职业农民培育培训相呼应，学界对新型职业农民培育政策研究也给予了高度关注。一是梳理建党以来[5]、新中国成立以来[6]或改革开放以来[7]等时间段内新型职业农民培育政策的演进规律，发现大体遵循向新型职业农民培育、终身新型职业农民培育、现代新型职业农民培育和系统教育四个基本路径转变[8]；二是分析新型职业农民培育政策的价值取向，指出其在价值向路选择上逐渐兼顾到经济社会发展与人的发展[9]，以及要坚持政策的多元价值观共存、尊重农民的主体地位及坚持终身教育等正确的价值取向[10]；三是思考政策的优化对策，提出以培育服务乡村振兴为导向、以推进治理体系和能力现代化为抓手、以巩固脱贫与乡村振兴有效衔接为契机和以服务农民终身学习为引领的政策设计。[11]总体看，现有的新型职业农民培育的政策研究更倾向于职业教育这一微观主体，而宏观层面新型职业农民培育的政策研究尚少，且多混杂于农村基础教育、成人教育和职业教育等政策研究中。基于此，本文将以2012 年至今时段的11 份涉农“一号文件”（表1）作为主要研究对象，应用政策文本分析方法深入分析和厘清我国新型职业农民培育政策的发展脉络，同时结合十年来农民教育相关政策文件，探究新型职业农民培育政策的嬗变逻辑和规律，这对新时代新型职业农民培育和乡村振兴工作的推进等具有重要的参考意义。

表1 2012-2022年11份中央“一号文件”的政策文本

二、党的十八大以来新型职业农民培育的政策演进

（一）新型职业农民培育的政策积累（1978—2012年）

改革开放以后，我国开始以经济建设为中心，逐步拉开了农业改革序幕。其中，农民教育扮演了重要的角色，可以说一部农业改革的历史就是一部农民教育的历史。农民教育助力农民实现了从求温饱到能致富的历史跨越，期间颁布的农民教育政策起到决定性作用，正是这些丰富的实践积累，为新型职业农民培育政策的形成奠定了根基。

一方面是提高生产水平和文化水平，培育职业农民。改革开放初期，围绕以家庭联产承包责任制为起点的农村改革，国家颁布了系列农民教育政策，例如，2001 年中共中央、国务院颁布的《关于做好农业和农村工作的意见》提出要加强农民职业教育，建立多渠道、多层次、多形式的农民技术教育培训体系。另一方面是面向乡村治理，培育新型农民。本世纪初，城乡发展失衡，“三农”问题凸显。为此，2007年中共中央、国务院《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》提出要培养“有文化、懂技术、会经营”的新型农民。之后《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》等重大政策基本延续了培育新型农民这一举措，这为党的十八大以来新型职业农民政策创新奠定了基础。

（二）围绕脱贫攻坚的职业技能教育（2012—2017年）

2012 年中央一号文件首次提出了“新型职业农民”的概念，开启了农民教育的新阶段。这一时期的新型职业农民培育政策围绕着农业现代化的目标而展开，强调职业技能教育为农民带来更多生计，这在2014年的《政府工作报告》、2015年的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》等政策中得以深化。

一是进一步强调教育对象的分类和教育内容的针对性。本时期的农民教育目标从培育“新型农民”转为“新型职业农民”，进一步凸显了农民的专业性，而教育对象分殊从不同职业间的差异延伸到了职业内不同分工的差异，进一步将实用型人才分为技术服务型和生产经营型两类去进行有针对性地培养。与此同时，为更大程度地发挥个体优越性来带动集体的发展，一号文件还着重关注新型农业经营主体带头人的培育，如合作社带头人、经营管理人员和辅导员等人才。培育对象的分化要求提高农民技能培训的针对性和实效性，政府开始探索购买服务等方法以保证真正地提高农民的生产技能和经营管理水平。

二是教育资源的整合化和手段的信息化。党和政府依然强调动员更多的社会力量加入以整合各类教育培训资源完善新型职业农民服务体系网络，但相比前期，不同教育力量的“各司其职”和结构优化被提上议程。学校的力量体现在未来农业人才和乡村工匠的培养上，同时也要改革教学方式和课程以便农民通过“半农半读”等方式就地就近接受职业教育。此外，开始强调要充分利用多元化信息技术手段或者载体，为农民提供高效便捷、简明直观、双向互动的服务。

（三）立足乡村振兴的农民全面发展教育（2018—2022年）

党的十九大提出了实施乡村振兴战略。继续加强新型职业农民队伍建设，也是2018 年一号文件针对落实乡村振兴战略提出的任务要求。进行整体性治理成为了本阶段一号文件新型职业农民培育行动的路径和思路，教育对象转向农民整体，通过全面提升农民的能力以促进现代农业农村的可持续性发展。同时，为贯彻乡村振兴战略所提出的“坚持农民主体地位”原则，一号文件在新型职业农民培育支持方式上着重培育农民群体的内生力量，挖掘农村本土教育资源，政策工具的使用类型也逐渐丰富。此外，农民作为乡村振兴的主体，其思想政治文化素质水平直接影响着乡村工作的推动，所以，在以文化为核心的现代新型农民素质要求及乡村振兴中“乡风文明”工作的推进下，党和政府对农民思想政治教育和文化生活教育的政策关注点增多。

首先，在职业教育方面，政策关注点依然是以农业技术技能的提高为主，但在内容上有所新增。这体现在为促进信息技术与农机农艺融合应用实践，强调加强农民的数字素养与相关技能培训。其次，在思想政治教育方面，强调因地制宜。法治教育继续强调加大普法力度，提高农民法治素养；政治观念教育则强调要采取符合农村特点和农民群众所喜闻乐见的有效方式巩固党在农村的思想阵地；时事政策教育更多是通过加强党的路线方针和强农惠农富农等政策方针的宣传教育；道德教育着力深入实施公民道德建设工程，传承和创新利用农村传统道德资源，对农民进行道德教育。最后，在文化生活教育方面，着力去挖掘农村优秀传统文化教育资源和发挥农民在乡风文明建设中的主体作用。前面两个阶段的文化生活教育更多是在加强外援式服务和基础设施建设，而本阶段尝试去传承与发展农村优秀传统文化以充分发挥其在农民文化生活教育中的重要作用。同时，要求基层组织与农民群众协调开展文明村镇、星级文明户等群众性精神文明创建活动。结合“乡村文明”建设要求，本阶段还继续强调遏制农村中大操大办、厚葬薄养、人情攀比等陈规陋习，加强农村科普工作以抵制封建迷信活动并提高农民科学文化素养。

三、党的十八大以来新型职业农民培育政策的生成逻辑

梳理分析党的十八大以来一号文件及相关政策，可窥见新型职业农民培育的顶层设计是社会逻辑、人本逻辑、教育逻辑和治理逻辑融合驱动的结果，具体体现在以下方面。

（一）适应乡村的社会逻辑

“教育不能背离社会的需要，否则就连教育发展所需要的基本资源都难以获得，教育自身的存在也会成为问题。”[12]因此，即使异时空下的新型职业农民培育有不同的表现形式，但其赋能乡村发展的功能是客观存在的，在知识生产结果上始终体现了新型职业农民培育服务乡村发展的“有效性”，如2021年中央一号文件实施新生代农民工职业技能提升计划以提升农村基本公共服务水平、2022 年中央一号文件提出高素质农民培育计划以加强乡村振兴人才队伍建设等。一是坚持以农民职业教育回应“三农”问题。在农民文化程度不高且技能匮乏的情况下，新型职业农民培育从一开始就坚持以职业教育为主，通过技术资本的积累提升农民生产能力，同时还强调结合农业结构的调整、发展特色农业和生产实际的需要，开展农业科技培训，通过提高农民职业素养，以促进农业的健康可持续发展。二是始终保持新型职业农民培育目标的与时俱进。从改革开放后期，市场因素的介入、现代农业的发展和新农村建设的需求，新型职业农民培育目标指向培育有文化、懂技术、会经营的“新型农民”；到党的十八大召开，全面建成小康社会和农业现代化的时代诉求使得教育目标转向了“新型职业农民”；再到如今共同富裕背景下对“高素质新型职业农民”的需求。可见，新型职业农民培育顶层设计始终伴随着农业农村的发展，直面乡村地区的实际情况并积极回应乡村发展的问题。

（二）服务农民的人本逻辑

教育是培养人的活动，育人是其根本初衷，而人本逻辑是其固有本色，“人本逻辑的价值中轴是人性的自由和解放，它强调人的作用，关注人的价值，追求人的终极幸福”[13]。新型职业农民培育顶层设计的人本逻辑集中体现在两个方面：一方面是提升农民的生产能力。“提高/增强农民……能力”是文本中常见的表述，培育内容、方式等都共同靶向了提升农民的生产能力、提高农民队伍质量的教育目的。此外，“农民”及与之相关的“农村劳动力”“农民工”等都是每年中央一号文件所使用的主题词，说明决策者始终坚持以农民为主体，例如2012 年中央一号文件指出通过免除费用、贷款支持、项目补贴等多种方式对农村青年进行技术技能培训以及鼓励青年返乡创业。另一方面是注重农民的可持续发展。从外部动因看，新型职业农民相关政策针对农民发展可持续性主要指向学历晋升、社会保障等。如2016 年中央一号文件提出建立健全职业农民扶持制度，并鼓励有条件的地方探索职业农民养老保险办法等，2018 年中央一号文件指出支持新型职业农民通过弹性学制参加中高等农业职业教育等。从内在可持续性看，教育内容上从片面追求务农技能掌握到强调农民综合素养提升；教育方式上从依靠外部技术服务转向培育农民群体内部人才等。这些政策的变动与《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》相互映衬，保证了新型职业农民培育能更好地为农民群体的可持续发展所服务，遵循教育“发展人”的思路。

（三）内容分层的教育逻辑

在教育逻辑看来，课程是一直处于学校课程教学中心的三元素之一[14]，而新型职业农民培育顶层设计中对新型职业农民培育内容的分层正是其教育逻辑的建构。首先是因材施教的思路，中央一号文件将笼统的新型职业农民培育对象按照就业需求、生产分工和发展水平等逐渐细化，其对新型职业农民培育培训内容和方式也越发强调要根据不同的培养目标进行分层分类，对不同教育主体教育诉求的权变性思路正是教育逻辑的一个表现。其次是循序渐进的路径，内容的分层是政策文件对新型职业农民培育内容系统化、规范化整合的不断尝试，如在2018 年中央一号文件提出的弹性学制以及2021 年、2022 年的耕读教育，也是对新型职业农民培育目标分层和教育对象分类的响应。农民发展有一定的发展阶段和规律，教育需要根据不同发展阶段采取循序渐进的教育策略，所以，顶层设计对新型职业农民培育的逐渐分层整合将有助于教育者有步骤地实施教育。最后是教育公平的旨归，农民群体中个体的教育诉求有异，在教育内容和手段上逐渐凸显差异性，其目的是帮助有不同个性特点与兴趣爱好的学生接受适合其自身发展的教育。在认识教育主体差异的基础上为其创造不同的教育以充分发展人的个性，这是教育过程公平的应然之义。

（四）方式组合的治理逻辑

新型职业农民培育是一个复杂的系统，这要求顶层设计要用结构思维获取最佳系统效能的思维模式和思维方法。新型职业农民培育顶层设计的方式组合的治理逻辑体现在两个方面，一是多方力量协作，将新型职业农民培育看作是一个整体的系统，推进工作不局限于政府机构的职责，还综合考虑了不同途径、不同领域、不同行业的主体教育服务功能的整合。比如2016 年、2017年、2018 年的中央一号文件都强调政府、企业、学校、社会组织等积极作用。二是多样工具整合，决策者在推进新型职业农民培育工作的过程中，综合运用了权威工具、激励性工具、能力建设工具等政策工具去完成构建新型职业农民培育领导工作机制、动员社会力量参与和培养新型职业农民培育师资队伍等工作，虽在使用过程中有所失衡，但从后期政策所呈现的内容来看，政府一直都在尝试根据不同主体优势去优化政策工具的组合，以发挥政策工具的整合效能。

四、展望：新时期新型职业农民培育的挑战与政策优化

新时期新型职业农民培育还存在诸多挑战，具体而言，涉及三个问题。一是尚未形成培育合力，主要在于参与培训主体之间责任和权利不明确，而新型职业农民培育对象大部分依然是农业生产一线工作者，受季节时令、实际生产等影响，他们的参与积极性并不高，如何形成引领有道、培训有效、参与有力的培育合力是新时期新型职业农民培育重点探索领域。二是缺乏可持续性，这表现在，一方面培训机构或组织把新型职业农民培育当成“流水线”，模式具有高度推广性，一揽子的培训虽然能快速让一些人获得“新型职业农民”的资格，但获得实用技能并产生经济效益的仅仅是小部分人，受益面狭窄；另一方面，新型职业农民所需要培育的能力也是多维的，现有的培育大部分是以单一技术为导向，造成新型职业农民整体性能力不足。三是内生动力不足。一方面，受限于自身教育水平和实际效用程度，部分受训对象对新型职业农民培育表现出不信任或者“无用论”，另一方面，依托于不同区域的农业产业特点和优势，实施与之相符的培育措施，这才最具内生动力，但当前的新型职业农民培育规模化运作忽视了这种差异，且有向城市生产靠近的偏误。我们应该看到，党的二十大迎来了新型职业农民培育新的发展时期。一方面，从实施乡村振兴战略到全面乡村振兴，意味着新型职业农民培育要足够应对“全面”，为乡村振兴提供人才支撑。另一方面，高质量发展成为社会主义现代化的主要任务，需重新审视新型职业农民培育与乡村产业、乡村文化、乡村治理等的科学性和合理性，以满足教育高质量发展的时代诉求。围绕上述问题，新时期的新型职业农民培育还需要从以下方面入手做好顶层设计。

（一）明确权责内容，激发多元主体参与合力

新时代的新型职业农民培育涉及多个政府部门和学校、行业企业等利益群体，涵盖了学校教育、生产培训等多个育人环节，是一个跨界的复杂系统[15]，单靠政府一方的力量难以应对逐渐多元化的培育诉求。为此，顶层设计需要明确多方主体的责任和权力，调动多方参与、发挥不同主体的优势来实现单一主体无法实现的培育效果。首先是建立政府主导统筹，社会分工协作的领导工作机制。目前中央一号文件虽有意识地引导社会力量的参与，但对于各方力量的定位和协同尚未明晰，所以，新型职业农民培育工作推进需要统一的领导统筹，中央及地方政府要在广泛调研和优势衡量下逐步明晰各参与主体的权责关系并建立常态化的工作机制。其次是把握农民的真实诉求，分层分类赋能。一号文件对新型职业农民培育对象的区分更多是类别上的，而并没有体现农民发展阶段和不同水平的区分，调查表示，农民的性别、年龄、受教育程度等个体特征对培训效果有显著的影响[16]。为此，地方在制定新型职业农民培训政策实施方案时一定要充分考虑到本地区的实际情况和农民的实际需求，分类型、分产业、分等级去开展精细化培训。最后是整合利用各方优势，满足农民的多样化需求。经济社会的发展和城乡一体化的推进使得广大的农民群体正逐步分化为具有不同利益和水平的群体或阶层，他们在利益诉求、发展需求、行为倾向等方面都存在明显的差异，如何完成对该多元群体的教育任务就需要整合现有资源的优势，坚持多层次、多渠道、多形式，提高覆盖面。

（二）适应乡村振兴，形成可持续发展机制

新型职业农民培育的长期性和复杂性，要求做好推进工作的制度设计，保证该项工作顺利有效、有序地开展。一方面要兼顾整体及地方情况，做好新型职业农民培育的发展规划。要根据区域经济发展状况、产业结构调整需求、新型职业农民培育诉求等制定新型职业农民培育的长期、中期和短期规划，给地方的新型职业农民培育工作给予方向指引。另外，地方层面要结合当地的实际发展情况，通过广泛调研确定本地区的教育培训规模与趋势，把握农民的真实诉求，在整体规划的基础上找到自己的发展节奏。另一方面要完善新型职业农民培育的支持体系，构建新型职业农民培育支持长效机制。发达国家的实践经验表明，职业农民的培育离不开完善的以政府为主导、农业院校为基地、培训机构为补充的农业教育、科研、推广相结合的职业农民培育体系。[17]从目前中央一号文件的政策要素来看，教育主体力量主要还是停留在政府和学校，农技推广机构、农业企业和农民合作社等社会资源更多是用激励和劝诫工具去动员，这使得它们所发挥的作用十分有限，因此，未来可适当增加权威性工具的使用来监督这些主体参与义务的履行，补齐新型职业农民培育中社会力量的短板，完善“一主多元”的新型职业农民培训体系。

（三）优化政策工具，着力培育内生能力

每种政策工具的使用都有其特定的价值特征和政策环境[18]，而日益复杂的新型职业农民培育实践不应该也不可能仅仅依靠一种政策工具来解决所有的问题，所以，在顶层设计过程中，决策者要合理搭配教育政策工具，以发挥政策工具的整合效能。一是平衡好各类政策工具的使用，针对不同主体优势优化政策工具的组合，以发挥政策工具的整合效能。目前的教育支持以政府层面为主，政策工具的使用中存在一定的失衡，系统变革工具和权威工具的使用较少，在建立长效保障机制方面还有改进的空间。二是发挥能力建设和象征及劝诫工具的积极作用，培育农民自我教育的内生能力。新时代的新型职业农民培育要依托乡村振兴的战略机遇，坚持保障性支持与开发式支持并重，整合外部扶持保障和内部力量激发，积极挖掘农村本土教育资源，激活农村、农民和农村教师的教育主体意识，实现由“要我培训”到“我要培训”的转变。三是适当使用激励性工具，强化新型职业农民培育激励政策。仅有科学的培训模式和内容设计，还无法吸引农民主动参与培训，[19]重点在于落实“普惠式”农业补贴制度，同时面向新型职业农民培育后从事的相关产业，实施动态地回访和调研等制度安排，弥补前期学习不足或技术进步带来的技术差距。