“主体—方式—效果”:数字技术赋能乡村治理的“三维”逻辑

陈华平,张廷丹

(江西理工大学 应急管理与安全工程学院,江西 赣州 341000)

一、问题提出与文献综述

党的二十大报告指出,高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务,要着力推动高质量发展(1)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社,2022年,第28页。。乡村发展状况作为国家发展的基础性组成部分,直接关系到国家高质量发展总体格局,影响着社会主义现代化建设目标的实现。2020年底,我国乡村精准扶贫、脱贫攻坚任务完成,乡村治理进入了以注重巩固脱贫攻坚成果和促进乡村振兴为主的“后精准扶贫时代”,但乡村治理仍存在发展动力不足、治理效益不佳等问题(2)陈华平、郭珈源:《“后精准扶贫时代”脱贫攻坚与乡村振兴相衔接的长效机制研究——以赣州市为例》,《江西理工大学学报》2022年第6期。,乡村振兴战略的实施面临更多不确定性因素。传统乡村治理方式已难以实现乡村高质量振兴发展的治理目标,在乡村振兴背景下如何构建乡村高质量发展格局成为当前亟需解决的难题。随着信息技术的深刻变革和网络社会的逐步崛起,政府治理越来越依赖信息技术作为治理工具,借助数字技术促进乡村治理方式向智慧化和智能化转型是提升乡村治理效能的必然要求。

数字乡村作为乡村振兴的战略方向,是数字时代乡村治理的重点内容。目前,学术界对数字乡村治理的讨论聚焦在三个方面。一是数字乡村治理的理论来源。乡村数字治理顺应国家基础权力发展与技术治理的兴起(3)赵晓峰、刘海颖:《数字乡村治理:理论溯源、发展机遇及其意外后果》,《学术界》2022年第7期。,实现了数字化智能治理在乡村的扩展和应用(4)刘俊祥、曾森:《中国乡村数字治理的智理属性、顶层设计与探索实践》,《兰州大学学报(社会科学版)》2020年第1期。。二是数字技术在乡村治理中的应用与价值。数字乡村治理利用现代信息技术优势,通过网络化、数据化、智能化手段(5)沈费伟、陈晓玲:《技术如何重构乡村——乡村技术治理的实现路径考察》,《学术界》2021年第2期。,在乡村事务决策(6)赵早:《乡村治理模式转型与数字乡村治理体系构建》,《领导科学》2020年第14期。、公共服务(7)张鹏、高小平:《数字技术驱动公共服务高质量发展——基于农村的实践与优化策略》,《理论与改革》2022年第5期。等领域进行精准赋能,通过对乡村系统内部各类高价值数据的提取、分析、存储与利用,实现资源更有效率和公平的分配(8)Malik P.,Singh R.,Gehlot A.,et al. ,“Village 4.0: Digitalization of Village with Smart Internet of Things Technologies”, https://doi.org/10.1016/j.cie.2022.107938.,促进基层治理灵敏高效(9)韩庆龄:《论乡村数字治理的运行机理:多元基础与实践路径》,《电子政务》2023年第5期。。三是数字乡村治理的风险与路径。技术赋能不等于技术万能(10)郑磊:《数字治理的效度、温度和尺度》,《治理研究》2021年第2期。,数字技术在不同类型治理领域中存在较大差异(11)彭勃:《技术治理的限度及其转型:治理现代化的视角》,《社会科学》2020年第5期。,乡村治理中逐渐产生以“技术乐观主义”“技术决定论”为代表的技术主义倾向(12)张雅勤:《乡村数字治理中技术主义倾向:浮现与防范》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2023年第3期。,乡村数字化建设或将进入一种新的“不确定性情境”(13)文军、刘雨航:《面向不确定性的乡村数字化建设及其实践启示》,《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2022年第5期。。数字技术在乡村治理中的应用需要纾解乡村数字治理的技术主义迷误问题(14)张雅勤:《乡村数字治理的技术主义迷误及其社会性调适》,《中国行政管理》2023年第3期。,实现数字技术与乡村社会的深度耦合。

既有关于数字乡村治理研究的丰硕成果为其进一步深化提供了重要的理论基础和路径参考,但多数学者从技术维度阐述数字技术在乡村治理中的应用及存在风险,忽略了将乡村看作一个整体来研究数字技术对乡村治理的内在赋能。随着数字技术对乡村治理的深度嵌入,促进数字乡村治理效能提升成为数字乡村建设的重点内容。因此,探索数字技术如何赋能乡村治理,提升技术“数字性”与乡村“乡土性”的融合力度,是提升乡村治理效能的重要课题。

二、三维逻辑:数字技术赋能乡村治理的内在共识

数字治理理论发轫于新公共管理运动的衰微与数字时代治理的兴起之际,强调信息技术和信息系统对公共管理的影响(15)韩兆柱、马文娟:《数字治理理论研究综述》,《甘肃行政学院学报》2016年第1期。。国内外学者对数字治理的界定有广义与狭义之分,但就其运用看更多指其狭义概念,即在政府与市民社会、政府与以企业为代表的经济社会的互动和在政府内部的运行中应用电子技术,易化政府行政及简化事务的处理程序,并提高其民主化程度(16)M. Backus, “E-Governance and Developing Countries”, IICD Research Brief, No.1, 2001, p.47.(17)徐晓林、周立新:《数字治理在城市政府善治中的体系建构》,《管理世界》2004年第11期。。该概念中涉及了数字治理的三个核心问题,即“治理主体”“治理方式”和“治理效果”。有鉴于此,数字乡村治理的研究也须关注数字赋能乡村治理中的主体、方式与效果三个维度。其中,治理主体是数字乡村治理的使用者和推广者,治理方式和治理效果是乡村治理主体为实施数字乡村治理所要选择的方法和达到的目标。因此,本文以乡村治理主体为核心,治理方式为手段,治理效果为目标,构建数字乡村治理“主体—方式—效果”三维一体的分析框架(见图1),以期探索数字技术赋能如何激发治理主体内生动力、促进乡村治理方式转变以及实现乡村治理效能提升。

图1 数字技术赋能乡村治理“主体—方式—效果”三维一体的内在逻辑

(一)治理主体多元化是实现数字乡村治理的核心因素

治理主体是数字技术在乡村治理中的使用者和推广者,包括基层党组织、政府、社会组织、企业、村民等,通过数字技术搭建数字治理平台,汇聚起数字党建、村民自治、层级治理和外部治理等治理力量。数字党建主要利用数字平台实现党员信息精确化和党员管理规范化,通过线上与线下相结合的方式实现党建活动智慧化。数字平台还能促进党务和政务相互融合,共同为党员和群众提供更加优质的服务,确保乡村治理方向准确和道路正确。村民自治是基层民主的重要形式,村民可随时随地通过APP、QQ、微信、微博等多样化数字平台参与乡村党群活动、政务服务、公益活动和集体活动等乡村治理过程,还能监督公共事务的处理,提升村民在乡村治理中的参与感和获得感,激发村民自治活力。层级治理是指数字平台对政府之间、政府与群众之间的有效连接。基层政府承担着“对上负责”和“对下服务”的职责,数字平台能有效打通它在乡村治理中的“最后一公里”,畅通村民自下而上的意志表达渠道,提升基层政府落实上级政策和化解乡村建设过程中各种矛盾的能力,提高乡村治理效能。外部治理是指数字平台实现乡村与市场的连接,为企业、社会组织了解乡村资源和乡村事务提供载体,通过企业开发乡村资源为乡村治理提供经济保障、政策建议和要素支持。

(二)治理方式智慧化是实现数字乡村治理的有力保障

数字技术嵌入是乡村治理转型的重要推手,技术支撑下的信息收集、应用是乡村治理转型的重要保障。数字治理的关键要素是公共数据资源,利用数字技术全面掌握乡村人口、产业、资源等基础信息,在分析乡村发展现状及困境的基础上,更好地规划合理的乡村发展方向,选择合适的乡村治理方式。传统的信息收集工作因成本高、效率低、覆盖面小,难以满足政策制定的信息需求,而数字化手段降低了信息收集成本,利用数字技术建立人口基础信息库、法人基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库以及经济治理基础信息库等(18)廖福崇:《数字治理体系建设:要素、特征与生成机制》,《行政管理改革》2022年第7期。,实现对村民基本信息的数字化监管和乡村发展基本情况的动态把控,为乡村政策决策提供信息支持。大数据、云计算等手段能有效促进政务一体化,打通政府部门之间、政府与群众之间信息沟通的渠道,实现信息跨部门、跨地域、跨层级和跨界的沟通与整合,改变传统“经验式”的决策和治理,促进乡村治理方式更加科学化和智能化。

(三)治理成果共享化是实现数字乡村治理的终极目标

治理成果共享是数字乡村治理的目标。经济的快速发展导致乡村熟人社会逐渐消解和乡村“实体型公共空间”逐渐萎缩,基于移动互联网为技术手段而形成的“虚拟型公共空间”成为村民交流的网络公共平台(19)郭明:《虚拟型公共空间与乡村共同体再造》,《华南农业大学学报(社会科学版)》2019年第6期。,即数字空间成为乡村实体型公共空间的延伸。乡村数字空间体现为数字社交空间和数字治理空间。在数字社交空间中,外出村民通过微信、微博和各种短视频平台分享日常,增强与留村人员的信息互通和情感联结,唤醒对乡村的生活记忆,强化乡村共同体意识。数字治理空间主要是借助数字技术建立数据信息库和政务云平台,促进公共事物在同一数字空间中的发布和处理。政府依凭数据信息库掌握村民的实际情况,为其提供医疗、教育、养老等民政救助,满足其个性化和多样化的利益诉求,提高乡村治理的精准度。数字空间不仅突破了信息交流互动的时空限制,也打破了线下治理权威的束缚,村民通过社交空间的信息交流强化对乡村的情感联结,提升对乡村的认同感和归属感,还能在公共治理空间中为公共事务治理建言献策,从而实现乡村公共事务共治共享。

三、三维挑战:数字技术赋能乡村治理的外在驱力

随着互联网、人工智能、云计算等大数据技术在乡村社会的深度嵌入,数字技术在乡村治理方面的应用效果明显,乡村治理能力和水平显著提高,但也应看到,在数字化背景下实现数字乡村治理现代化仍面临不少瓶颈亟需解决。

(一)治理主体数字素养不足,数字政务接纳能力有限

数字乡村治理的核心是实现多元主体协同治理,通过技术赋能提升基层政府政务服务效能,促进村民、社会团体参与乡村治理,但目前农村地区仍面临严重的城乡数字鸿沟,基层干部和村民数字素养不足,对数字政务的接纳能力有限。一是乡村治理缺乏技术型人才,基层干部队伍信息技术运用能力有限。农村地理位置偏远,工作待遇较低,加上基层事务繁杂,基层工作者工作压力大,高技术人才不愿到基层就业,乡村人才断层现象突出。此外,多数基层干部习惯于传统的政策决策和政务处理方式,对数字化系统和软件的运用缺乏学习意识和运用能力,难以进行数据存储和调用,导致数字化政务服务停留在理论层面。二是农村老龄化和空心化现象突出,村民对数字政务适应困难。互联网技术在日常生活中的应用越来越广泛,人们的出行、购物和事务办理等各个领域都依赖数字技术,但多数农村居民受文化水平限制、设备不足和年龄等因素影响,对数字政务的认知和适应能力有限。

(二)公共数据软件互斥,数字资源流动阻力大

公共数据资源为政策制定和公共服务供给提供基础信息,是乡村数字治理的关键要素。但在实践中,平台运行各自为政,各部门间尚未完全实现数据共享和互联互通(20)刘天元、田北海:《治理现代化视角下数字乡村建设的现实困境及优化路径》,《江汉论坛》2022年第3期。,乡村一体化数字治理系统建设困难,导致政策制定因缺乏数据支撑而失去前瞻性,公共服务信息因难以精准识别而失去精准性,严重制约乡村治理效能提升。影响公共数据流动共享的原因除政策、资金、制度等因素之外,还存在以下原因。一是不同部门之间各自为政,合作意识不强。由于各部门之间存在不同的工作目标和利益,甚至存在竞争关系,某些关键的数据资源能为部门业绩提供更多保障,因此,各部门之间进行信息分享时会有所保留,公共数据难以真正实现公开共享。二是基于信息安全和隐私保护,部分数据不能进行共享。公共数据资源通过互联网进行传递和共享存在信息泄露的风险,尤其是政策信息关乎民生,一旦泄露将影响政策实施和群众福祉,甚至给国家安全和人民利益造成严重损害。此外,互联网时代个人隐私泄露导致的骚扰、诈骗等事件屡见不鲜,乡村数据资源库中村民的隐私信息泄露容易引起村民的不满情绪和造成不良的社会影响。因此,为了避免信息泄露的风险,公共部门之间不能实现信息的完全共享。

(三)数字空间不确定性和形式主义突出,治理成果难以共享

数字空间治理存在不确定性和形式主义等问题,导致乡村治理难以实现共治共享。一是数字空间的交往充满不确定性。数字空间的虚拟性改变了传统“面对面”的交往方式,避免了线下交往“人情”“面子”的尴尬,村民在自由表达观点时容易因观点不同发生争执,尤其是存在利益冲突时,矛盾和纠纷在所难免。数字信息的沟通还缺乏“情感”和“情景”色彩,容易因理解不足或偏差产生误解,导致乡村关系破裂。二是数字治理空间形式主义突出,治理过程与民众需求脱节。数字空间治理会导致碎片化加剧,公众号、APP和微信群等花样繁多的线上平台成为“做秀场”,基层工作人员每天穿梭于各类信息中难以脱身,“指尖上的形式主义”给其造成了极大的工作负担和压力,常致其对群众诉求敷衍了事。同时,数字“留痕”和数字“政绩”现象突出,上级政府对基层政府的监督考核呈现数字化趋势,使得基层政府重视数字形式大于数字背后的实际成效,导致相关数字并未真正反映出乡村社会的真实效果(21)丁波:《数字赋能还是数字负担:数字乡村治理的实践逻辑及治理反思》,《电子政务》2022年第8期。。此外,基层工作人员受数字“政绩”的驱动过于强调数据效果,对群众关心的医疗、教育、养老等民生服务仅仅依靠表面的数据信息进行裁决,偏离了乡村治理和为群众服务的初衷。

四、三维一体:数字技术赋能乡村治理的实现路径

数字化时代的乡村治理要充分利用云计算、人工智能等数字技术,重视提升多元主体的数字素养,促进乡村多元主体协同共治;借助数字技术建立一体化数据信息应用系统,打破信息传递的壁垒;加强数字空间规范化管理,以群众需求为导向,提升乡村公共服务精准性。

(一)培育治理主体数字素养,提升主体数字政务接纳能力

乡村数字治理离不开专业化技术人才的支撑,要重视和解决城乡经济发展差距以及数字鸿沟导致的乡村人才短缺问题,以提升乡村治理主体的数字素养。一要培育一支数字运用能力强的人才队伍,充分发挥能人引领示范作用。制定和完善人才引进政策,吸引优秀人才入乡发展,为乡村数字治理注入新鲜血液;通过互联网知识技能培训和自学相结合的方式,提升基层工作人员的数字运用能力,尤其要转变和加强基层干部队伍的数字意识和数字运用技能,转变传统治理理念和治理方式;加大人才培育投入,做好数字乡村治理人才储备工作,为数字乡村治理提供智力保障。二要培育村民数字素养,提高村民自治能力。重视发展乡村教育,改善乡村教育教学条件,培养学生的数字化思维和数字技术使用技能;加强网络知识宣传普及,培养村民数字软件应用的习惯和能力;引导和帮助村民使用智能设备从数字平台中获取政务信息,推动数字适老化及信息无障碍服务,满足老年人和特殊群体的应用需求。

(二)建设一体化数据信息应用系统,提高公共数据使用效能

乡村数字治理要以数据信息的共享为目的,打破政府部门之间的组织壁垒和不同治理主体间的信息壁垒,建设开放共享、安全高效的一体化数据信息应用系统。一是政府部门之间要加强合作,加强数据采集、数据应用、数据管理和数据保护,在充分的数据分析基础上制定政策,转变经验式决策方式,提高乡村治理的科学化水平;推动建设乡村数据应用系统,实现乡村政务、经济发展、公共服务、村务管理等信息的实时共享,为村民提供“一网通办”便民服务,促进政务服务智能化。二是加强信息保护,在宏观上做好数据应用系统的整体架构设计,建立规范的信息公开和共享机制,制定信息共享的标准和程序,坚持分级分类的信息公开和共享原则。也要加强基层工作人员职业道德培训,提高职业素质,部分敏感信息和隐私信息由专人负责,充分尊重和保护相关人员隐私,避免产生不良的社会影响。

(三)加强数字空间规范化管理,提高公共服务供给精准性

数字空间为村民交流互动和公共事物治理提供了虚拟空间,但数字空间不是完全脱离现实和规范的“自由空间”,需要加强数字空间的规范化管理。一是要强化村民在数字空间中交往的情感联结和共同体意识,构建和谐的数字社交空间。二是要完善党建引领的基层组织体系,强化基层党组织在乡村治理中的引领和整合功能,形成党委领导、政府负责、群众自治和社会参与的乡村治理格局。三是要健全监督考评机制,政绩考核不能只考虑“数据效果”,还要充分关注基层工作人员的实际付出和治理的实际效能,对不同地区的考核标准应根据其治理难度进行合理调整,给基层工作人员提供质疑考核结果的机会和反映渠道,确保考核公平公正。四是要建设以群众需求为导向的服务机制,推广“智慧教育”“智慧医疗”“智慧养老”等民生服务,打造满足村民个性化、多样化需求的终端服务产品,确保政务服务平台运行有效;要为村民提供使用智能化设备和线上服务系统的技术指导,促进公共服务供给智能化;加大数字政务推广力度,在提供公共服务过程中保证信息公开和便民服务措施与村民需求相契合,倾听村民诉求和体现人文关怀,促进技术理性和价值理性的协调统一,提升乡村公共服务供给精准性。