中国地方财政高质量发展定量测评与多维解析

赵桂芝,郭雁飞

(辽宁大学 经济学院,辽宁 沈阳 110036)

一、引 言

地方财政高质量发展是地方经济稳定运行和健康发展的重要基础和前提保障,长期受到社会各界的广泛关注和各级政府的高度重视。2021年《人民日报》《旗帜》等发表的文章围绕深入开展党史学习教育,对开创财政高质量发展新局面进行立论和分析,标志着中国“以政引财”,全国一盘棋的财政高质量发展愈发受到关注和重视,聚焦于财政高质量发展理论探索和深入研究具有深远意义和实践价值。《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》对健全省级以下财政体制提出了明确要求,同时还提出“适度增强省级调控能力、提高区域发展均衡性”,表明地方财政高质量发展对中国推进基本公共服务均等化乃至建立统一大市场具有不可或缺的重要作用和不可替代的基础地位。面对新时代要求如何准确把握地方财政高质量发展主体内涵,科学构建衡量地方财政高质量发展的指标体系,准确测度地方财政高质量发展水平,并从多个维度和路径解析地方财政高质量发展水平的影响因素及其相应贡献,进而为“十四五”规划乃至更长时期的经济社会高质量发展提供稳健的财政动力系统,这也是建设中国式现代化进程必须直面的时代命题。

相对于现有文献,本文研究特色与贡献在于:一是突破以往研究仅关注财政可持续性的局限,以党的二十大精神为指引,提出地方财政高质量发展不仅限于可持续发展,更体现其国家治理基础和重要支柱职能的发挥。长期以来国外没有财政高质量发展这一说法,但国外学者侧重于从可持续发展视角对财政发展质量进行较为广泛的研究,主要从债务可持续性、政府偿付能力、预算赤字与GDP比率的稳定性、财政收支平衡多个视角展开讨论和分析。Domar认为国民产出增长率超过政府借款成本或公共债务增长率,即财政可持续[1];Hamilton和Wilcox基于偿债能力角度,考察政府债务的收敛路径是否满足跨期预算约束条件,只要政府能够如期还本付息,财政就可持续[2-3];Bohn基于债务可持续视角,认为基础财政盈余率对政府债务率具有正向反馈效应时,财政是可持续的[4]。而Hierro等、Liu、Sang等、Malte、Joydeb等多位学者则立足于财政收支平衡发展探讨不同国家体制下的财政可持续性问题[5-9]。综合看来,国外现有文献主要关注在预算规则约束下财政收支是否达到可持续状态以及政府债务规模是否处在合理区间等方面;而国内研究则结合了中国经济社会发展的阶段性,构建指标体系以系统度量财政可持续性。张莉和汪德华从发展目标、完成过程和绩效评价三方面评价了地方政府的财政可持续性[10];而刘建民等基于中国“一揽子”减税降费政策持续加力背景,从财政收入稳定性、财政支出合理性和财政风险可控性三个维度构建财政可持续发展评价指标体系并进行了评估[11]。由于社会经济环境变化和财政定位转变,仅局限于财政可持续性不足以体现新时代国家治理体系和治理能力现代化的财政职能定位,需要将财政高质量发展贯穿于经济高质量发展之中,不但要保证财政体系内部运行稳健可持续,而且要为经济高质量发展和国家治理效能提升做贡献。基于此,本文贯彻党的二十大精神,聚焦于2015年新《预算法》省级财政自主发行地方政府债务以来,对地方财政自身运行和贡献经济社会高质量发展进行多维分析和测评。

二是进一步丰富中国地方财政高质量发展的研究范式。财政高质量发展是建立在经济高质量发展基础之上的,现有文献围绕财政如何促进经济高质量发展的研究较多,研究主旨及内容侧重于财政服务经济职能的强与弱、优与劣,其中包括从国家财政视角关注财政收支对中国经济高质量发展的影响研究[12-13];也有以某一省份或地区的财政促进地方经济高质量发展作用进行研究,詹新宇和苗真子、刘建民和张翼飞、王立平和刘勇、储德银和费冒盛、孙开和沈安媛都以经济高质量发展作为被解释变量,研究财政制度与政策的方向及路径[14-18]。伴随着减税降费及扩大民生支出为主旋律的积极财政政策持续发力,有学者对地方财政运行绩效及发展质量予以关注,诸如孙振清和鲁思思强调新时代财政信息透明的重要性[19];吴丽莉和王振宇指出从地方财政收入建设层面加强地方财政高质量发展的重要性和迫切性[20];而陈凯强和陈志刚基于地方政府财政收入预算“超收”和支出预算“少支”的政府预算偏离对区域经济稳定影响机制进行研究[21]。但较少有学者从地方财政高质量发展状况进行深入研究和定量测评,而这是财政能够为经济社会发展服务的前提条件和基础。本文将地方财政收支、社会保障履行、政府债务风险防控、财政预算管理、财政治理效能等纳入地方财政高质量发展框架,测度评估中国地方财政高质量发展水平,揭示存在的突出问题并提出相应对策,以期将地方财政高质量发展研究进一步纵深拓展。

三是定量测评地方财政高质量发展的评价方法和科学赋权具有独自特色。评价地方财政高质量发展水平高低是建设地方高质量财政、促进财政职能高质量发挥的重要一环。关于地方财政发展质量综合评价的关键问题是各指标和指标组的权重确定问题,指标权重的确定对于评价结果的客观性和真实性至关重要。常用的权重确定方法有专家赋权法、层次分析法、熵权法、因子分析法等。例如,沈雨婷和金洪飞采用专家赋权法对地方政府债务风险预警体系进行分析[22];杨志海和邱国庆用因子分析法建立地方财政能力评价模型[23];而王振宇、申亮等分别通过熵值法对地方财政治理能力和地方政府财政收入质量进行测算[24-25]。专家赋权法作为一种主观意见法,能够集中专家对问题的综合看法,但却容易忽视指标数据本身携带的大量信息;而因子分析法和熵值法是根据指标数据自身携带的信息以确定权重,其判断结果客观性强,但也有各自缺陷:因子分析法降维容易忽视部分数据信息,熵值法只能处理截面数据,无法进行逐年对比。由此可见,以上研究都是基于财政发展某一视角切入,测度方法也存在着一定不足。目前而言,中国人民大学财税所研究发布中国各地区财政发展指数分年度报告是较为系统的研究成果,相比于该成果,本文在指标选取标准上更多融入了高质量发展理念,特别是在影响因素的科学赋权方面做出探索,以充分挖掘数据本身携带的信息以确定权重又兼顾各指标间的交叉重叠信息。此外,还进一步分析测度结果跨年度趋势、省域比较以及障碍因子诊断模型引入探讨问题根源,多层面将中国地方财政高质量发展研究向纵深推进。

二、地方财政高质量发展的主体内涵及指标体系

(一)地方财政高质量发展的主体内涵

地方财政作为国家财政之基础,是财政发挥职能作用推动经济持续健康发展、改善民生及维护社会大局稳定的关键一环,是做好财政运行工作的重中之重。立足于新发展阶段,地方财政高质量发展需要与经济高质量发展要求相契合,根据地方经济发展形势相机抉择,创造平稳顺畅的财政大环境,从财政收入、财政支出、地方债务、社保负担、预算管理以及财政治理效能等诸多方面体现财政高质量发展水平,为实现高质量、可持续的发展建设提供坚强保障,实现财政与经济发展的良性循环。地方财政高质量发展不仅仅是财政系统的高质量发展,还是财政作用于经济社会的高质量发展的效能发挥,是制度完善和服务能力提升的综合反映。一方面,既要对地方财政收入、支出等资金运行全过程有高要求,也要对地方财政监管规范和治理效能有高标准;另一方面,又要充分发挥财政宏观调控作用,健全完善促进高质量发展的地方财政政策和制度体系,以改善人民生活、推动国民经济平稳运行为目标,促进地方财政赋能社会经济高质量发展。

(二)指标体系构建

如前所述,地方财政高质量发展的主体内涵丰富,既包括财政自身系统的稳健水平,又涵盖地方财政服务于经济发展和民生改善的财政效能发挥状况。基于此,从财政收入质量、财政支出的规模和结构、地方债务的“借、用、还”、社保基金的收支平衡、预算管理水平以及财政治理效能六个维度构建地方财政高质量发展评价指标体系。考虑到数据的可获得性,又兼顾各地区的财政高质量发展的可比性,本文选取具有核心代表性的22个相对指标,构建一个多维立体的指标体系,如表1所示。

表1 地方财政高质量发展评价指标体系

财政收入维度。稳定的收入来源是地方综合财力的基础,是实现财政高质量发展的财力保障,该维度下选取了人均财力、转移支付依赖度、税收收入所占比重以及国内增值税、企业所得税、个人所得税占比等二级指标衡量地方财政收入质量。

财政支出维度。为促进财政高质量发展和满足人民美好生活需要,财政支出要向教育、医疗和社保等民生领域重点倾斜,加快推进基本公共服务均等化,在该维度下选取人均财政支出、一般公共服务支出、科教文卫支出、环保支出和就业与社会保障支出分别所占财政支出的份额等二级指标衡量地方财政支出规模和结构。

地方债务维度。聚焦2015年新《预算法》省级财政自主发行地方政府债务以来,依据地方政府债务的“借、用、还”全过程,选取债务负担率、债务偿还率、债务依存度作为二级指标,在此基础上进一步分为一般债务负担率、专项债务负担率、一般债务偿还率和专项债务偿还率来反映地方债务存量的具体情况,还特别增设了年债务新增量的债务依存度,以精准反映地方政府债务维度的高质量发展状况。

社保基金维度。以养老保险和医疗保险为代表的社会保险基金是社会保障体系的重要组成部分,以社保基金的收支平衡作为衡量社保基金高质量发展的一个重要体现,选择社保基金支付率、养老保险抚养比、养老保险基金盈余率和医疗保险基金盈余率等二级指标体系衡量地方财政社会保障的可持续发展。

预算管理维度。实施全面规范、公开透明的预算制度是实现财政民主的重要制度安排,采用财政透明度指数反映各省份财政信息公开程度。此外,预算管理贯穿于财政工作的全过程,完善的预算制度要求政府预算的实际执行与编制情况应该尽可能保持一致。预决算偏离度作为预算编制精准性的主要指标,2020年新冠疫情的冲击对地方政府预算收支被迫进行调整,无法有效衡量各地区的预算管理水平。因此,本文考虑受到不确定性因素影响时能否灵活调整财政支出以增强适应能力作为判断地方政府财政预算管理能力的重要指标,通过法定支出与自由裁量支出交换系数予以衡量,这是因为在预算编制过程中如果法定支出占比较大,一些刚性支出逐渐“僵化”,地方政府可自由裁量的支出减少,即使预算编制的精准性提高,也不利于后续灵活开展财政相关工作。

财政效能维度。财政可以通过调节资源配置,参与经济社会发展和民生改善的全过程,通过对财政收支规模、支出结构的制度安排,促进经济可持续、高质量发展和人民福祉。因此,本文在该维度下选择了人均GDP和居民人均可支配收入来衡量各地区的经济发展和人民生活水平,以此体现地方财政治理效能。

三、地方财政高质量发展的测评方法及指数构建

由于各种指标要素对地方财政高质量发展的影响方向有正负之分,影响程度强弱不一,为了科学准确地衡量地方财政高质量发展水平以及探索未来改进的思路方向,对选取的地方财政高质量发展指标进行数据标准化处理和科学赋权,在此基础上构建地方财政高质量发展指数,为定量测度中国地方财政高质量发展水平奠定基础。

(一)指标数据的标准化处理

为了保留原始指标数据各自的变化特点和相关程度,采用极差变化法对2015—2020年所有指标的原始数据进行标准化处理。具体如下所示:

(1)

(2)

其中,Xtij表示第t年度、第i个被评价对象的第j个指标值,Ytij为Xtij标准化处理后的标准值,max(Xtij)为2015—2020年第j个指标的最大值,min(Xtij)为2015—2020年第j个指标的最小值。

(二)指标体系的科学赋权

对于财政高质量发展的测度,最重要的是确定反映指标相对重要性的权重。指标权重反映了各个评价指标的不同重要程度,体现测度结果的科学性和可信性。本文依据各个指标对财政高质量发展的影响程度,又兼顾各指标间的交叉重叠信息,先后采用信息量赋权法和独立性赋权法对22个指标进行基本赋权和辅助赋权,在此基础上进一步采用综合权重赋权法进行综合赋权,以有效降低不同指标相关性所带来的信息重复影响,增强指标赋权的科学性和测度结果的可信性。具体如下:

1.信息量权重赋权法的基本赋权

信息量权重赋权法是依据各项指标观测值所提供的信息大小来确定权重,指标数据的离散程度越大,该指标对综合评价的影响越大,赋予的权重就越大。常见的信息量权重赋权法有熵值法和变异系数法,考虑到变异系数法适合于评价目标比较模糊的情形,因此本文选择采用改进后可以逐年比较的面板熵值法,其基本理论为:设有T个年份,m个待评价对象,n个评价指标,第t年度、第i个被评价对象的第j个指标值记为Xtij(t=1,2,…,T;i=1,2,…,m;j=1,2,…,n),指标值Xtij的差别越大,则该指标在综合评价中所起的作用越大,如果指标值Xtij全部相等,则该指标在综合评价中不发挥作用。也就是说,信息熵越大,权重也应越大;反之,信息熵越小,权重也越小。其具体步骤为:

第二步,计算第j项指标的熵值:Ej=-k∑t∑iPtijln(Ptij), 其中,k为调节系数, 且k=1/ln(mT),Ej∈[0,1];

第三步,计算第j项指标的差异性系数:Gj=1-Ej;

2.独立性权重赋权法的辅助赋权

3.综合权重赋权法的组合赋权

考虑到地方财政高质量发展影响因素的多维度、多种类等特性以及其内部相关性,某个单一的赋权方法都存在其局限性,本文结合信息量权重赋权法和独立性权重赋权法综合考虑,采用乘法合成方法来确定每一个指标的综合权重值ωj,具体计算公式为:

(3)

由于22个基础指标是根据财政收入(R)、财政支出(E)、地方债务(D)、社保基金(S)、预算管理(M)和财政效能(U)六个维度进行选取,则所有指标的综合权重向量W可以写成:

W=[ωRj,ωEj,ωDj,ωSj,ωMj,ωUj]

(4)

其中,ωRj、ωEj、ωDj、ωSj、ωMj、ωUj分别为财政收入(R)、财政支出(E)、地方债务(D)、社保基金(S)、预算管理(M)和财政效能(U)六个维度下基础指标的综合权重。

(三)地方财政发展高质量发展指数构建

在采用信息量权重和独立性权重进行综合赋权的基础上,将处理后的数据与对应的综合权重相乘再相加,即可得到地方财政高质量发展指数(IndexF),具体计算公式为:

IndexF=∑jωRjRtij+∑jωEjEtij+∑jωDjDtij+∑jωSjStij+∑jωMjMtij+∑jωUjUtij

(5)

其中,Rtij、Etij、Dtij、Stij、Mtij、Utij分别代表财政收入(R)、财政支出(E)、地方债务(D)、社保基金(S)、预算管理(M)和财政效能(U)六个维度下基础指标经过预处理后的标准值,ωRj、ωEj、ωDj、ωSj、ωMj、ωUj分别代表其对应的综合权重。

四、地方财政高质量发展的实证测度结果及多维解析

(一)地方财政高质量发展的整体水平和动态变化

本文在综合运用信息量赋权法和独立性赋权法的基础上,将处理后的数据与对应的综合权重系数相乘再相加,依据地方财政高质量发展指数测量模型,逐年测度出2015年以来中国31个省(市、区)的地方财政高质量发展指数(IndexF),具体如表2所示。

表2 地方财政高质量发展指数测度结果

根据表2的测度结果可知:中国地方财政高质量发展水平的省域间差异性较大。北京和上海从2015年至2020年的地方财政高质量发展指数均超过0.6,财政高质量发展水平优势明显,而中国大部分地区的地方财政高质量发展指数集中在0.3～0.4之间,还有少部分地区的地方财政高质量发展指数低于0.3。其中,贵州的地方财政高质量发展指数在全国排名最低,年平均值仅为0.250 3,约为排名第一的上海市的1/3。

2015—2020年中国大部分地区的地方财政高质量发展呈现出稳中有进态势,即使当前国际经贸形势复杂多变,2020年新冠疫情对地方财政收支带来双重压力,地方财政高质量发展指数也并未显著下滑,中国部分地区的财政高质量发展指数仍然保持正增长,这表明在2015年新《预算法》实施以来,地方财政体制的发展与完善体现出“以政领财、以财辅政”的财政治理效能和服务于经济高质量发展的作用优势。

(二)地方财政高质量发展的各维度解析

为深入考察中国31个省(市、区)的财政高质量水平和变化态势的根源构成,本文在测度财政高质量发展总指数基础上,进一步测度地方财政各维度的高质量发展指数,解析地方财政高质量发展的结构构成,具体测度结果如表3所示。

表3 地方财政高质量发展分指数测度结果和排名情况

依据表3的测度结果可以得出:

财政收入维度的地方财政高质量发展分指数IndexF_R,排名前三的依次是上海、北京和天津,而排在最后三位的依次是黑龙江、甘肃和广西,其中,排名首位的上海是末位广西的7倍之多,财政实力差距悬殊。黑龙江、甘肃和广西的人均财政收入低,财政自给率不高,过度依赖转移支付,一定程度上会制约其地方财政高质量发展。

财政支出维度的地方财政高质量发展分指数IndexF_E,北京、西藏和青海依次位居前三名,湖南、新疆和广西排名最后三位。北京、西藏和青海排名靠前主要是由于人均财政支出规模大。其中,北京在科教文卫、公共服务、环境保护、就业保障等方面的支出分布较为均衡,每一个分项指标的得分都高,综合排名第一;而西藏和青海由于人口密度低,即使财政支出总量不高,但人均财政支出却处于全国前列,财政支出结构逐步优化,青海和西藏已经超过近八成的财政支出用于民生、环保领域。

地方债务维度的地方财政高质量发展分指数IndexF_D,西藏、广东和上海依次为前三名,宁夏、贵州和青海依次为最后三名。西藏、广东和上海的一般债务负担率和专项债务负担率都在15%以下,偿债压力也相对较小;而青海、贵州和宁夏的债务规模持续扩大,2020年末,青海和贵州已经超过了国际社会通用的政府负债率60%警戒线,债务偿还压力很大,地方政府债务风险亟待关注。

社保基金维度的地方财政高质量发展分指数IndexF_S,西藏、上海和海南依次为前三名,重庆、河南和辽宁为最后三名。分析其差距主要来自于养老抚养比、养老保险基金盈余率和医疗保险基金盈余率。2020年西藏的养老保险抚养比为0.25,养老保险盈余率为10%,医疗保险盈余率为50%;而辽宁养老保险抚养比却达到了1.76,养老保险盈余率为-43%,医疗保险盈余率仅为17%,社保基金方面的差距凸显。

预算管理维度的地方财政高质量发展分指数IndexF_M,广东、山东和山西依次为前三名,贵州、云南和江西排名最后三位。这主要是因为广东、山东和山西的财政透明度保持先进,法定支出与自由裁量支出交换系数合理,在受到突发冲击时能灵活调整财政支出以增强适应能力。

财政效能维度的地方财政高质量发展分指数IndexF_U,北京、上海和江苏依次为前三名,而资源贫瘠、经济发展落后的西藏、贵州和甘肃排名最后三位,由此可见,财政还需进一步加大对经济落后地区的扶持力度,克服经济发展困难、稳定增收。

(三)地方财政高质量发展区域差异比较分析

1.地方财政高质量发展的省域比较

为了进一步对地方财政高质量发展水平进行区分和评价,根据2015—2020年间的中国31个省(市、区)的地方财政高质量发展总指数进行分类,具体结果表4所示。

表4 地方财政高质量发展指数的省域分类

根据表4可以看出,中国31个省(市、区)的地方财政高质量发展最终分类为四个梯队,财政高质量发展水平的地区差异显著,具体如下:

第一梯队是北京和上海,其地方财政高质量发展指数在2015年以来一直保持在0.6以上,显著领先中国其他地区。北京和上海作为全国两大中心城市,经济高质量发展为财政收入奠定坚实基础,其财政收入体系稳健、财政自给能力较强、地方债务风险低、财政治理效能发挥良好。

第二梯队是天津、广东、浙江、福建、江苏这些财政实力雄厚、经济发达的东部地区,地方财政高质量发展指数保持0.4～0.5之间,虽然与第一梯队的北京和上海存在一定差距,但是财政高质量发展指数在全国处于相对较高水平。经济决定财政财政反映经济,综合来看,保障经济发展是居于首要地位的,只有确保经济发展并满足地方基本的财力需求,才有空间、有余力深入推进收入结构改革。

第三梯队是地方财政高质量发展指数处于0.3～0.4之间的17个省份,占据绝大多数,说明中国大多数地区的地方财政高质量发展水平还有很大提升空间,财政高质量发展还处于初步阶段。这一梯队地区的地方财政高质量发展影响因素具有一定相似性但也各有不同,例如青海、贵州和宁夏的债务规模持续扩大,地方政府债务风险影响财政高质量发展;重庆和辽宁的社保基金持续性显著恶化,是制约其地方财政高质量发展的主要问题。针对这些地区的财政发展需要因地制宜,精准施策,进一步优化地方财政体制。

第四个梯队是地方财政高质量发展指数小于0.3的地区,这一梯度地区主要位于中国西部,西部地区自身财政相对薄弱,推动财政高质量发展面临着突出挑战,包括近年来财政收入结构有所恶化,过度依赖转移支付,财政收支矛盾日益凸显,地方举债快速增加,债务可持续性不断下降,风险升高。解决西部地区财政发展问题,不但需要国家在资金上给予扶持更为重要的是国家政策的倾斜对于西部地区过高的财政投资性支出以及人均财政支出,要进行进一步效益评估,防止过度投资与重复建设,也防止因投资而出现过高的债务负担。

2.地方财政高质量发展的四大区域比较

为进一步解析地方财政高质量发展总指数的区域差异及原因,本文将中国的31个省(市、区)基于区域发展格局划分为东、中、西和东北四大区域进行区域视角分析具体发展情况。东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南;中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南;西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆;东北地区包括辽宁、吉林和黑龙江。

图1是基于东、中、西、东北四大区域,以2015年和2020年的财政高质量发展六个维度分指数为例,进行各区域比较和多维度分析可以得出:

图1 东、中、西、东北四大区域的2015年和2020年财政高质量发展情况比较

一是地方财政高质量发展存在着明显的区域发展不协调问题。地方财政高质量发展整体水平呈现东部地区最高、中部地区次之、西部地区和东北地区的财政高质量发展指数低的局势,东部地区与其他区域的差距明显且持续拉大。

二是地方财政高质量发展的各维度存在发展不均衡问题。其中,财政收入分指数对东部的财政高质量发展贡献度最大,东部地区的财政收入分指数和财政效能分指数显著高于中、西和东北地区,但财政支出、地方债务、社保基金和预算管理这四个维度的发展差距不明显。

三是2015—2020年东、中、西、东北四大区域的财政支出分指数、预算管理分指数和财政效能分指数都有所增加,尤其是财政支出规模和结构优化、财政效能的发挥得到显著改善。但是,在地方债务维度,自2015年新《预算法》实施以来,债务规模持续增加、债务偿还压力风险加大,导致四大区域的地方债务分指数下滑;在社保基金维度,东中地区的社保基金分指数下降,西部和东北地区的社保基金指数上升,在2020年西部和东北地区已经超越东、中部地区。

五、地方财政高质量发展的障碍因子诊断与解析

如前所述,各省域和四大区域的地方财政高质量发展异质性突出,影响各地区地方财政高质发展水平的主要原因可能来源于财政收入、财政效能和社保基金三个维度的发展问题。如何精准把脉各地区财政高质量发展不同的具体根源所在,找出制约地方财政高质量发展的核心因素,进而为各地区精准施策,提出解决思路和对策。为此,本文引入障碍因子诊断模型对制约中国31个省(市、区)的地方财政高质量发展的影响因素展开诊断,力图更有针对性地提出对策建议。

障碍因子诊断模型的基本组成要素包括因子贡献度ωj、指标偏离度Htij和障碍度Otij。计算公式具体如下所示:

(6)

本文主要通过测算障碍度Otij来反映各影响因素对财政高质量发展的制约程度。其中,因子贡献度ωj采用结合信息量赋权法和独立性赋权法赋权的组合权重来表示,以体现每个指标对财政高质量发展指数的贡献度大小;指标偏离度Htij表示每个单项指标与财政高质量发展各指标的目标值之间的差距,即各指标标准化值与1的差距Htij=1-Ytij。

根据障碍度因子诊断模型逐年测算出中国31个省(市、区)的地方财政高质量发展影响因素的制约程度,据此按照制约程度的年平均值选取了具有重要影响力的前5位制约因素进行从大到小排序,结果如表5所示。

表5 财政高质量发展的制约因素及制约程度表

由表5可知,在22个指标中,位居于前5位主要影响财政高质量发展因素的制约程度合计大约都在60%以上,显然,其影响作用尤为突出。对此,本文进一步解析各地区的制约因素和制约程度得出,不同地区的主要制约因素和制约程度各有不同。具体表现如下:

人均财力(R1)这一影响因素在表5中共出现30次,除了对财政高质量发展水平排名第一的上海未产生明显的制约效应,对中国其他30个地区的制约程度平均占比达到了20.46%;人均财政支出(E1)这一影响因素也共出现30次,除了对西藏未表现出显著的制约作用,对中国其他30个地区财政高质量发展的制约程度平均占比达到14.02%。据此说明,人均财力和人均财政支出这两大因素分别是影响地方财政高质量发展最为重要的关键性指标,它们对于地方财政高质量发展具有普遍且显著的制约力,在一定程度上也可以说明地方财政收支规模是影响地方财政高质量发展的决定性因素。

根据频数统计,人均GDP(U1)、居民人均可支配收入(U2)、医疗保险基金盈余率(S4)分别出现了27次、26次、22次,制约程度平均占比为10.26%、8.84%、9.44%,除了人均财力和人均财政支出这两大具有决定性因素之外,这三个影响因素无论是出现的频率还是制约程度在22个因素中都相对较高,也是制约地方财政高质量发展不可忽视的重要因素。

表5中出现的9个主要影响因子,除了具有普遍影响力的主要因素外,还有一些影响因子的制约作用具有明显的地区指向性。例如,环保支出占所财政支出的比重(E5)对天津、辽宁、上海、浙江、福建、广西、海南、四川、西藏和新疆等地方财政高质量发展的制约影响大;财政透明度(M1)对北京、上海、江苏、江西、贵州、云南、青海和新疆等地方财政高质量发展的制约影响大;而医疗保险基金盈余率(S4)仅对北京和上海的制约影响大;转移支付依赖度(R2)仅对西藏的制约影响最为突出。

六、地方财政高质量发展的政策启示及建议

依据上述内容对中国地方财政高质量发展指数的构建以及多维度测评和解析发现,中国地方财政高质量发展水平呈现上升态势,各个省域和区域的地方财政高质量发展水平存在较大差异性,并且影响地方财政高质量发展水平的主体因素各有不同。各地区亟需予以重视,因地制宜,精准施策,贯彻落实党的二十大精神,为助力地方财政高质量发展提出以下政策建议。

(一)增强省级宏观调控能力,保障地方财政高质量发展

中国省级地方财政发展在全国一盘棋的财政高质量发展中具有承上启下、纵横相连的重要地位,在防范发生系统性风险中担任关键角色。面对世界疫情和百年变局交织叠加,外部环境更趋复杂严峻和不确定,中国各个地区的财政高质量发展存在诸多困难和制约因素,地方财政高质量发展在一定程度上存在着马太效应,结合省级财政支出责任、区域间均衡度、中央对地方转移支付等因素,合理确定省级收入分享比例,增强省级统筹调控能力,改善地方财政高质量发展制度环境,夯实地方财政稳健运行底盘,助力财政国家治理基础和重要支柱作用。

(二)充分释放财政政策在稳增长惠民生上的效能,助推经济社会高质量发展

财政作为国家治理的基础和重要支柱,在稳增长、保民生等方面发挥重要作用并已经取得成效。在当前的形势背景下,经济不确定性明显增强,亟需积极的财政政策持续发力,充分释放财政政策在稳增长惠民生的效能,各地区的地方财政需要担负起稳定宏观经济的责任,体现以人民为中心的发展思想,坚持在发展中保障和改善民生,持续加大对民生、环保等领域的投入,进一步优化财政支出结构,保证财政支出强度,提升财政支出效能,为经济社会高质量发展注入积极力量。

(三)完善财政转移支付制度体系推进省级以下财政体制改革

长期以来,财政转移支付制度在克服纵向财政失衡方面受到重视和逐年改善,但是对于其横向财政失衡的调节功能履行,有待进一步增强。中国31个省(市、区)的经济社会发展差异较大,财政能力和水平异质性突出,矛盾逐渐凸显,建议面对“十四五”任务和两个“一百年”奋斗目标,完善财政转移支付制度体系,加大对财力薄弱地区的支持力度,优化横向、纵向财力格局,推动财力下沉,增强基层公共服务保障能力,推动省级以下财政体制改革,为实现各地区之间财政协调稳定持续的高质量发展提供制度供给。

(四)强化全口径预算管理,促进地方财政提质增效

科学高效的预算管理是财政高质量管理的前提和关键所在,强化全口径预算管理不仅对财政收入、支出、分配、监督进行科学管理,实现财政信息透明化,还需进一步加强预算管理能力。结合中国各省域的地方财政高质量发展制约因素的差异和不同,深刻分析财政高质量发展在不同层面存在的矛盾与问题,依据症结所在,精准施策,坚持绩效管理理念,在税收征收科学化,财政支出规模与结构制定以及地方政府债务发行与管理等多层面进行科学规划,加强预算全过程管理,促进地方财政良性运行和高质量发展。

(五)健全完善社会保障体系,重点解决医疗、养老保险基金不平衡问题

在社会保险基金收不抵支的压力冲击下,省级地方政府可依据本省社保基金实际收支情况,灵活调节各区域的养老、医疗、失业、生育、工伤等社会保险的缴纳比例,以调节各区域内社保基金收支可持续发展的平衡关系。重点针对解决各地区医疗保险基金和养老保险基金的不平衡问题,根据实际情况进行有针对性的扶持,从拓宽合理的医疗和养老保险费用筹措渠道、完善医疗和养老保险基金制度、加强控制医疗和养老保险基金支出责任等多个层面出发,稳步提高城乡居民基本养老保险、医疗保险标准,有效推进医疗和养老保险基金的长期平衡与安全运行。

(六)加强管控隐性债务蔓延,促进地方财政安全发展

当前疫情反复冲击,经济增长放缓,地方经济增长受困,财源相对不足,而财政刚性支出不断扩大,地方财政高质量发展压力不容忽视。虽然地方政府显性债务风险整体可控,但地方政府隐性债务日益成为影响财政可持续的重要隐患。因此,严格遏制隐性债务增量、妥善处置存量,加强管控隐性债务蔓延是守住不发生系统性、区域性政府债务风险的关键。目前中国地方政府隐性债务涉及众多主管部门,管理体制也较为复杂,需要进一步改革地方政府隐性债务管理体制,坚持地方政府债务风险中央不救助的原则,压实各级地方政府责任,加快地方政府隐性债务治理,促进中国地方财政安全发展。